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入世對我國煙草業(yè)稅收政策的影響及對策
一、我國煙草業(yè)的現(xiàn)狀及入世帶來的沖擊
我國是世界煙草第一大國，現(xiàn)階段常年吸煙人口約占世界總吸煙人口的25％，總數(shù)達3.1億人之多。1995-l999年，我國平均每年收購煙葉220萬噸，生產(chǎn)卷煙3380萬箱。平均每年的煙葉生產(chǎn)量約占世界總量的35％，卷煙產(chǎn)銷量約占世界總量的32％。近年來，我國吸煙人數(shù)、煙葉收購量及卷煙產(chǎn)銷量等都穩(wěn)居世界第一位。對我國這樣一個擁有眾多吸煙人口和龐大生產(chǎn)規(guī)模的煙草大國而言，煙草業(yè)在國民中的重要地位是不言而喻的。1999年，我國煙草業(yè)共實現(xiàn)工商利稅989億元，約占國家財政收入的10％。
我國自1982年對煙草制品實行國家專賣和對煙草業(yè)實行集中管理以來，國內(nèi)煙草業(yè)取得了巨大，現(xiàn)階段已形成相對龐大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和較為完整的產(chǎn)業(yè)體系，并培育了像玉溪、昆明、長沙等一批技術(shù)裝備達國際先進水平，產(chǎn)品亦有一定競爭力的大。然而，由于我國現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平的制約以及長期計劃經(jīng)濟體制的，國內(nèi)煙草行業(yè)普遍存在著市場集中度低，資源配置不合理，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，地方保護主義嚴重等弊端，致使我國煙草企業(yè)在市場營銷能力，經(jīng)營管理能力，技術(shù)創(chuàng)新能力等方面與國外煙草大企業(yè)還存在較大差距。同時，由于我國對煙草進出口長期實行較為嚴格的管制政策，使得我國煙草的外貿(mào)依存度一直偏低，其發(fā)展基本上靠國內(nèi)市場實現(xiàn)。加入WTO以后，我國煙草業(yè)承擔(dān)著降低關(guān)稅，放松甚至取消關(guān)稅壁壘，漸進開放國內(nèi)市場，修訂或重訂規(guī)則等義務(wù)。擁有世界上最為龐大的吸煙群體的必然成為各大跨國煙草企業(yè)激烈爭奪的市場，而我國國內(nèi)煙草企業(yè)的國際競爭力又如此之脆弱，這勢必給國內(nèi)煙草市場帶來巨大沖擊。與此同時，傳統(tǒng)的行政體制、財稅體制、體制乃至企業(yè)體制等都將面臨著巨大的挑戰(zhàn)。本文試就入世對我國煙草業(yè)稅收政策的影響展開論述，并提出相應(yīng)的稅收對策。
二、入世對我國煙草業(yè)稅收政策的影響
�。ㄒ唬╆P(guān)稅政策
對于煙草制品的進口，我國一直采取高關(guān)稅政策，如1999年卷煙關(guān)稅為36％，進口烤煙關(guān)稅為40％，遠高于同期23％的全國商品平均關(guān)稅水平�？梢钥隙ǖ囟�，中國加入WTO后，各種煙草制品的進口關(guān)稅將不得不大幅減讓。
我國對煙草制品的生產(chǎn)、銷售和進出口一直實行嚴格的計劃管理和許可證制度，特別是對外國煙草商，各種管制更加嚴格。中國加入WTO以后，雖然總量計劃、許可證制度還可以存在，但卻不可能僅僅憑借行政手段和計劃指標將外國煙草商拒之門外。國外煙草商如果想進入中國市場，他們將根據(jù)“市場開放”和“國民待遇”原則取得許可證，并同國內(nèi)煙草企業(yè)展開平等的競爭。因此，中國將不得不對計劃和許可證制度進行相應(yīng)調(diào)整和改革，配額保護也只能維持一段時間。
（二）消費稅政策
煙草作為傳統(tǒng)消費品，國家歷來對其實行高價高稅的“寓禁于征”政策。1994年新稅制實施后，我國開始對煙草征收消費稅。1998年7月1日，國務(wù)院對卷煙消費稅進行了調(diào)整。2001年6月，國務(wù)院再次對卷煙消費稅的計稅和稅率進行了調(diào)整。業(yè)內(nèi)人士認為，這次消費稅調(diào)整給廣大的煙草廠增加了稅負，不少中小型煙廠將因此而倒閉；而高檔煙由于稅率下降，成為煙草生產(chǎn)最大的盈利點，生產(chǎn)廠商們開始在這塊市場上拼力角逐。一般認為，對煙酒合理征稅，不僅可以引導(dǎo)消費方向，調(diào)整消費結(jié)構(gòu)，而且還會增加財政收入。然而，西方稅收表明，香煙是缺乏需求彈性的，而消費稅又是最具累退性的稅種，它有悖于稅收的公平原則和中性原則。消費稅主要轉(zhuǎn)嫁在消費者身上，對收入不同和消費偏好不同的人們來說稅負又是不公平的；它會使價格比例發(fā)生變動，從而導(dǎo)致資源配置失調(diào)。從我國實際情況看，對煙草征收消費稅亦不能對消費產(chǎn)生多少導(dǎo)向作用，國家倒是增加了不少財政收入。從當(dāng)前來說，我國的消費稅政策有幾個是值得深思的：第一，我國消費稅是價內(nèi)稅，稅負分擔(dān)不清晰，而國外都是價外稅，根據(jù)WTO的“透明度原則”，是否有必要將其改為價外稅；第二，我國煙草消費是以中低檔煙為主體，當(dāng)前調(diào)整是否會給廣大消費者增加稅負；高檔煙成為煙草生產(chǎn)的最大盈利點和廣大的煙草廠商的利潤追逐點，對我國消費結(jié)構(gòu)來說，是否會導(dǎo)致資源配置不合理；第三，入世后大量中小煙廠倒閉，留出來的市場空隙最終會由誰填補；當(dāng)前調(diào)整又是否更有利于國內(nèi)煙草企業(yè)與外國企業(yè)競爭（特別是中小型煙廠）；第四，增加稅收是否會導(dǎo)致偷運和偷逃稅的增加。
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合資企業(yè)在過去15年中一直享有特殊的優(yōu)惠政策，中國加入WTO，貿(mào)易的自由化將使新建合資企業(yè)的機會增加。中國煙草業(yè)要進入國際市場還需要外國的幫助，同時要面對國際市場中國又需要外國的先進技術(shù)和管理技巧。因而，合資企業(yè)將在今后幾年里擔(dān)當(dāng)重要角色。
然而長期以來，外資企業(yè)在享受優(yōu)惠政策上可以說是“超國民待遇”，兩套所得稅稅法并存。稅收優(yōu)惠政策的不同，使外資企業(yè)的所得稅負擔(dān)率大大低于內(nèi)資企業(yè)，不利于國內(nèi)煙草企業(yè)與國外煙草企業(yè)公平競爭，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅已勢在必行。
三。對應(yīng)稅收策略
�。ㄒ唬┮灾袊前l(fā)展中國家和煙草業(yè)是特殊行業(yè)為基點，研究和利用WTO規(guī)則對發(fā)展中國家的優(yōu)惠政策，為中國煙草業(yè)的生存和發(fā)展?fàn)幦∮欣耐獠凯h(huán)境。中國應(yīng)積極行使作為發(fā)展中國家的特殊權(quán)利并強調(diào)“吸煙有害健康”的產(chǎn)業(yè)特性，一方面努力延長過渡期，以保證煙草行業(yè)有相對充分的時間進行結(jié)構(gòu)調(diào)整；另一方面，在不違反規(guī)則的前提下盡量提高準入門檻，以減輕外煙流入對國產(chǎn)煙市場的威脅和沖擊。而對于已經(jīng)進入國內(nèi)市場的外國卷煙，要積極利用反傾銷和反補貼措施，進行有理、有力的打擊。
（二）調(diào)整煙草消費稅政策，適當(dāng)降低煙草消費稅稅率。大的更大，小的更�。粡姷母鼜�，弱的死去，這是卷煙參與國內(nèi)市場國際化競爭的必由之路。但是，要達此目標，不可能僅通過“扶優(yōu)關(guān)小”的政策安排來促成。從過去的經(jīng)驗看，通過行政手段來“扶優(yōu)關(guān)小”，除了付出巨大的努力和高昂的成本外，效果還是難以盡如人意。適當(dāng)降低煙草消費稅率，特別是中低檔煙稅率，給企業(yè)多一個生存空間，讓市場通過自由競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化組合，也避免人為干涉造成的市場效率損失。將消費稅從價內(nèi)稅改為價外稅，統(tǒng)一各地稅率，然后逐步過渡到卷煙銷售地區(qū)交納消費稅，加快財稅體制創(chuàng)新，以最大限度消除地萬保護主義。
�。ㄈ┙y(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅制，并采取一定過渡措施。按公平稅負的原則統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的稅制，是入世后我國煙草企業(yè)能與外國煙草企業(yè)公平競爭的迫切要求。為保證國內(nèi)外煙草企業(yè)在過渡時期的公平競爭，對外資企業(yè)可采用新企業(yè)新政策，老企業(yè)老政策的辦法，并適當(dāng)保留引導(dǎo)外資的優(yōu)惠政策；同時，對原有內(nèi)資企業(yè)在相同條件下應(yīng)給予適當(dāng)優(yōu)惠。
�。ㄋ模┩晟瞥隹谕硕愓�。入世后，國家鼓勵出口的許多優(yōu)惠政策將被取消，出口補貼將不再適用，而出口退稅政策按國際慣例不屬于出口補貼范圍。因此，入世后出口退稅政策將作為國家鼓勵出口的主要外貿(mào)支持手段。特別對于煙草業(yè)而言，由于外貿(mào)依存度一直偏低，完善出口退稅政策尤為重要。要進一步完善出口退稅政策，提高出口退稅率，盡可能貫徹“征多少退多少”的稅收中性原則，使我國煙草制品能以零稅率進入國際市場，擴大出口，增強國際競爭力。
�。ㄎ澹┘訌姸愂蘸暧^調(diào)控職能，引導(dǎo)煙草業(yè)適應(yīng)國際潮流進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。低焦油混合型是卷煙產(chǎn)品的世界性潮流，而焦油含量過高和烤煙型卷煙比重過大又恰恰是中國煙草參與國際競爭過程的一個巨大障礙。對生產(chǎn)低焦油混合型卷煙企業(yè)可適當(dāng)采取優(yōu)惠政策，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，以使我國煙草業(yè)增強國際競爭力。
稅務(wù)行政處罰告知程序應(yīng)由誰履行福建省國稅局《關(guān)于印發(fā)福建省國稅系統(tǒng)重大稅務(wù)案件審理辦法（試行）的通知》（閩國稅發(fā)[2001]153號）中的第十五條第五項規(guī)定：“予以稅務(wù)行政處罰的重大稅務(wù)案件，應(yīng)按規(guī)定履行行政處罰告知程序”，以及該條第六項規(guī)定：“根據(jù)《重大稅務(wù)案件審理紀要》以及處罰告知等有關(guān)材料，作出處理意見，報經(jīng)本級國稅局局長批準后，以審理委員會所在機關(guān)名義作出《稅務(wù)處理決定書》、《稅務(wù)行政處罰決定書》”，但規(guī)定中沒有明確稅務(wù)行政處罰告知程序應(yīng)由誰來履行。處罰告知程序到底是由重大稅務(wù)案件審理委員會履行還是由案件調(diào)查機構(gòu)（稽查局）履行呢？筆者認為應(yīng)分別由案件調(diào)查機構(gòu)（稽查局）和重大稅務(wù)案件審理委員會（以下簡稱審理委員會）履行或交叉履行。理由如下：
一、如果調(diào)查機構(gòu)（稽查局）對案件已調(diào)查終結(jié)，經(jīng)內(nèi)部審理能初步定性為偷稅并提出處罰建議的，審理委員會也沒有改變該處理意見，則根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十一條規(guī)定，“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”，和國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《稅務(wù)案件調(diào)查取證與處罰決定分開制度實施辦法（試行）》的通知（國稅發(fā)[1996]190號）第四條、第六條的規(guī)定，由調(diào)查機構(gòu)（稽查局）履行告知程序后再將調(diào)查報告連同所有的案件材料（包括陳述、申辯和告知情況）移交審查機構(gòu)（案件審理委員會）。審查機構(gòu)對案件下列事項進行審查：當(dāng)事人陳述、申辯的事實、證據(jù)是否成立；經(jīng)聽證的，當(dāng)事人聽證申辯的事實、證據(jù)是否成立。這說明了告知在先，審理在后。
二、如果調(diào)查機構(gòu)（稽查局）對案件已調(diào)查終結(jié)，經(jīng)內(nèi)部審理無法進行初步定性，也不能提出處罰建議的，把案件移交給審理委員會審理，最后經(jīng)過審理委員會審理定性且須處罰的案件，應(yīng)在處罰前由審理委員會履行告知程序，這樣既符合《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定又符合《福建省國稅系統(tǒng)重大稅務(wù)案件審理辦法（試行）》第十五條第五項“予以稅務(wù)行政處罰的重大稅務(wù)案件，應(yīng)按規(guī)定履行行政處罰告知程序”的規(guī)定。
三、如果調(diào)查機構(gòu)（稽查局）對案件已調(diào)查終結(jié)，經(jīng)內(nèi)部審理能初步定性為偷稅并提出處罰建議，并且根據(jù)上述第一點中的有關(guān)規(guī)定履行了告知程序，但經(jīng)過審理委員會審理發(fā)現(xiàn)有未經(jīng)處理的或者改變原處罰意見（包括改變原處罰金額或加重處罰），則根據(jù)《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，由重大案件審理委員會就審理中發(fā)現(xiàn)有未經(jīng)處理的問題或者改變原處理意見的事實、理由及依據(jù)重新履行告知程序。
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