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增值稅運行過程中存在的若干問題及對策
1993年12月31日國務院第134號令發(fā)布了《中華人民共和國增值稅暫行條例》，同年12月25日財政部發(fā)布了《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》，兩者均從1994年1月1日起實施，增值稅作為流轉(zhuǎn)稅主體稅種之一，其在運行過程中已突顯其存在的諸多，具體表現(xiàn)了以下幾個方面：
一、在上存在著缺陷。
1、依據(jù)《中華人民共和國稅收征管法》第35條第6款稅務機關有權核定其應納稅款情形之一是指“納稅人申報的計稅依據(jù)明顯偏低，又無正當理由的。”和第36條“或者外國企業(yè)在境內(nèi)設立的從事生產(chǎn)、經(jīng)營的機構、場所與其關聯(lián)企業(yè)之間的業(yè)務往來，應當按照獨立企業(yè)之間的業(yè)務往來收取或者支付價款、費用;不按之間的業(yè)務往來收取或者支付價款、費用，而減少其應納稅的收入或者所得額的，稅務機關有權進行合理調(diào)整。”上述兩條在對增值稅日常征管中已顯現(xiàn)出法律條款制定時的缺陷，如甲乙兩企業(yè)為增值稅納稅人且為關聯(lián)企業(yè)，甲企業(yè)為廢舊物資收購企業(yè)，又符合免征增值稅的一切要件，乙企業(yè)為增值稅一般納稅人，甲企業(yè)通過加價形式即高于無關聯(lián)的第三方價格銷售給乙企業(yè)，乙企業(yè)依法取得甲企業(yè)開具的廢舊物資收購專用發(fā)票的10%抵扣進項稅額，《征管法》第35條第6款和第36條中未列明“計稅依據(jù)明顯偏高，又無正當理由的”情形，在增值稅征管過程中找不到法律依據(jù)來對甲企業(yè)實施查處，對乙企業(yè)也未作進項稅額轉(zhuǎn)出的相關規(guī)定。
2、關于納稅人外出經(jīng)營活動管理時限的設定容易出問題。根據(jù)《征管法》實施細則第21條所稱“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人外出經(jīng)營，在同一地累計超過180天的，應當在營業(yè)地辦理稅務登記手續(xù)。”國稅發(fā)[2003]47號文又對細則第21條作出解釋為“應當是以納稅人在同一縣(市)實際經(jīng)營或提供勞務之日起，在連續(xù)的12個月內(nèi)累計超過180天。”上述的規(guī)定在稅收實際工作中遭遇尷尬一是與國際慣例不符二是按照公歷計算一般半年為181天或182天或184天三是納稅人在累計至179天停業(yè)，在第181又開業(yè)或復業(yè)又只能從頭算起，易造成漏管戶的發(fā)生。
二、總局規(guī)范性文件與行政法規(guī)相沖突。
根據(jù)《征管法》第23條“國家根據(jù)稅收征收管理的需要，積極推廣使用稅控裝置，納稅人應當按照規(guī)定安裝，使用稅控裝置，不得損毀或擅自改動稅控裝置”，這一條表明了法律賦予稅務機關推廣使用稅控裝置的權利，于是國稅發(fā)(2000)183號規(guī)范性文件規(guī)定“自2000年1月1日起，企業(yè)購置增值稅防偽稅控系統(tǒng)專用設備和通用設備發(fā)生的費用，準予在當期計算繳納所得稅前一次性列支;同時可憑購貨所取得的專用發(fā)票所注明的稅額從增值稅銷項稅額中抵扣”，而《中華人民共和國增值稅暫行條例》中第10條第1款規(guī)定“購進固定資產(chǎn)”不得從銷項稅額中抵扣，顯而易見，總局規(guī)范性文件與行政法規(guī)發(fā)生了沖突。在稅收實際工作中，以“適當減輕企業(yè)使用稅控系統(tǒng)的負擔”來解釋，也是對行政法規(guī)滯后于征管需要的無奈之舉。
三、“三小票”在增值稅抵扣設計上的問題。
具體表現(xiàn)在：
1、“運輸發(fā)票”、“農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一收購專用發(fā)票”、“廢舊物資統(tǒng)一收購專用發(fā)票”均由手工開具，沒有全國統(tǒng)一的制式，也沒有有效的防偽措施，很容易被虛開和仿制，而且不易分辨真?zhèn)�，業(yè)務的真實性也較難確定，同時還存在著大量的現(xiàn)金交易。
2、在專項檢查中，發(fā)現(xiàn)“三小票”已從過去單一的商貿(mào)企業(yè)逐步蔓延到生產(chǎn)型企業(yè)，從而導致增值稅納稅人由零申報、負申報向低稅負正常申報轉(zhuǎn)變，如“鐵本”案件，淮安的“2.26”案件，“河南許昌”案件，這些特大案件的發(fā)生，不得不引起我們對外部和內(nèi)部管理以及“三小票”可以抵扣進項稅額的反思。
四、企業(yè)的庫存商品如何處置引發(fā)爭議。
在稅收征管工作中，對企業(yè)的庫存商品如何處置?基層一線人員普遍感到困惑或棘手，具體表現(xiàn)在：
1、增值稅一般納稅人被取消資格后仍然生產(chǎn)經(jīng)營的，針對其未實現(xiàn)銷售的庫存商品，有的人認為應按生產(chǎn)型企業(yè)6%的征收率、商業(yè)企業(yè)4%的征收率征收增值稅;有的人認為，未實施銷售的庫存商品，在購進時已被企業(yè)依法申請全額抵扣了，應按其適用稅率進行進項稅額轉(zhuǎn)出補繳增值稅，不存在重復繳稅的情形，但在實際操作中這一做法又找不到法律依據(jù)。
2、針對依法申請注銷的庫存商品如何處置，有的人認為稅務機關在批準其注銷之前，應將這部分未實現(xiàn)銷售的庫存商品應作進項稅額轉(zhuǎn)出補繳增值稅，有的人認為不應作為進項稅額轉(zhuǎn)出，其庫存商品任由人處置，就有可能引起惡意注銷的情形發(fā)生。
3、改變稅務機關的納稅人，有的人認為在注銷稅務表中注明其庫存商品，納稅人必須向遷入地稅務機關提供此項資料，遷出地稅務機關也可向納稅人擬遷入地稅務機關網(wǎng)上公布其庫存商品，以便遷入地稅務機關對其管理。
五、對新辦商貿(mào)企業(yè)界定為增值稅一般納稅人的標準不一。
將增值稅納稅人劃分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人運行十多年來，其有利于征管，有利于組織稅收收入，確實起到了積極作用;但隨著我國加入WTO后，全國范圍內(nèi)推行使用防偽稅控開票的進程加快，又逢七月一日《行政許可法》施行，從納稅人的角度來看，將納稅人的分類帶有一定的歧視性。尤其新辦的商貿(mào)企業(yè)進行預認定，正式認定各地在實際操作中界定的標準不一，具體表現(xiàn)在：
1、預認定滿一年后，未達到法定銷售額標準的，且又無國家稅務總局列舉的五種情形之一的，同時已上防偽稅控系統(tǒng)的，有的地方對其資格予以保留;有的地方則予以取消資格;
2、由于需要工商、技術監(jiān)督局等部門的協(xié)同完成，又由于地方各級政府、招商辦招商引資的緣故，往往引進的商貿(mào)企業(yè)注冊地與實際經(jīng)營地不一致，有的在同一縣范圍內(nèi)或同一市(區(qū))范圍內(nèi)，有的地方予以預認定，有的地方不予以認定;
3、有的地方對新辦小型商貿(mào)企業(yè)必須自稅務登記之日起，一年內(nèi)實際銷售額達到180萬元，方可申請一般納稅人資格認定，未被認定為一般納稅人之前按小規(guī)模納稅人管理，并對其實行輔導期管理制度，輔導期結束后，經(jīng)主管稅務機關審核同意，可轉(zhuǎn)為正式一般納稅人，按照正常的一般納稅人管理。
4、有的地方對設有固定經(jīng)營場所和擁有貨物實貨的新辦商貿(mào)銷售企業(yè)以及注冊資金在500萬元以上，人員在50人以上的新辦大中型商貿(mào)企業(yè)在進行稅務登記時，即提出一般納稅人資格認定申請的，可認定為一般納稅人，直接進入輔導期，實行輔導期一般納稅人管理，輔導期結束后，經(jīng)主管稅務機關審核同意，可轉(zhuǎn)為正式一般納稅人，按照正常的一般納稅人管理。 同時對經(jīng)營規(guī)模較大，擁有固定經(jīng)營場所、固定的貨物購銷渠道，完善的管理和核算體系的大中型商貿(mào)企業(yè)�？刹粚嵭休o導期一般納稅人管理，而直接按照正常的一般納稅人管理�！ �
上述設置的各種界定標準，已到了需要制定全國統(tǒng)一標準的時期，或者將制定具體標準下放至省局一級。
六、考核增值稅準期申報率只能是權宜之計。
對基層稅務機關考核增值稅準期申報率只是一種內(nèi)部管理措施，在現(xiàn)階段現(xiàn)行征管模式下確實發(fā)揮了一定的積極作用，但從稅法的角度來看，既然法律賦予納稅人必須按期如實申報的義務，納稅人若超越法律而超期申報，就應由稅務機關給予相應的行政處罰，以起到懲戒作用，同時稅務機關應做好催報催繳工作。在依法治國、依法治稅的今天，設置準期申報率這一考核指標，是對基層執(zhí)法信心不足的表現(xiàn)，不是還責于納稅人的做法。
七、現(xiàn)行征管模式存在弊端。
現(xiàn)行征管模式以計算機為依托是正確的，跨區(qū)域?qū)嵭屑姓魇赵趯嵤┏跗谑谷烁械匠晒�，隨著改革的不斷深入，出現(xiàn)以下幾點弊端：一是七月一日《行政許可法》的實施，從方便納稅人的角度，需要改革納稅人從一個行政區(qū)別另一個行政區(qū)申報納稅，且易出現(xiàn)了排長隊的現(xiàn)象，也增加了納稅人相應的成本;二是征收與管理條塊分割，信息資源不能完全共享;三是條塊分割，存在著對轄區(qū)內(nèi)納稅人管理弱化，責任不清的局面，管理分局的片管員疲于應付6.0版的工作流，對轄區(qū)內(nèi)納稅人生產(chǎn)經(jīng)營狀況、貨幣資金運用情況、稅負、發(fā)票使用等情況遠遠不如過去“專管員”那樣熟悉，容易產(chǎn)生監(jiān)管不力，被追究行政執(zhí)法過錯的責任�！ ♂槍ι鲜鲈鲋刀愒谶\行過程中存在的問題，應采取七個方面的對策，予以解決，使之完善和有效的運行。
對策一：啟動立法程序，彌補設計上的缺陷。
1、盡快啟動立法程序，填補法律設計上的盲點，即將《征管法》中第35條第6款修改為“納稅人申報的計稅依據(jù)明顯偏低或明顯偏高，又無正當理由的。”稅務機關有權核定其應納稅款，修改后可對關聯(lián)交易的甲通過加價向乙方開具廢舊物資多抵扣的專項稅額進行進項稅額轉(zhuǎn)出，同時一經(jīng)發(fā)現(xiàn)甲企業(yè)虛開、隨意加價開具發(fā)票即取消甲企業(yè)享受免征增值稅的優(yōu)惠政策，并給甲、乙企業(yè)相應的行政處罰。
2、參照國際慣例和國內(nèi)相關法律，對《征管法》實施細則第21條所稱“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人外出經(jīng)營，在同一地累計超過180天的”修改為“在同一地累計超過183天的”，這樣在一定程度上避免納稅人利用時間差鉆法律的空子，避免給國家造成稅款流失和漏管，同時又便于稅務機關操作。
對策二：將“補丁”程序上升為行政法規(guī)或法律。
上層在制定政策時，應盡量避免總局規(guī)范性文件與行政法規(guī)在增值稅運行過程帶來的沖突，不給基層執(zhí)法帶來困惑，也要有利于納稅人遵從。1、建議將國稅發(fā)(2000)183號規(guī)范性文件上升為行政法規(guī)，使后面的行政法規(guī)否定前面相抵觸的規(guī)范性文件或行政法規(guī)。2、將《中華人民共和國增值稅暫行條例》中第10條第1款修改為“購進固定資產(chǎn)(除購進增值稅防偽稅控系統(tǒng)專用設備和通用設備外)不得從銷項稅款中抵扣。”3、，國家將在東北老基地試行消費型增值稅，待試點成功后，應盡快將現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，購進固定資產(chǎn)不得從銷項稅額中抵扣的便迎刃而解了。
對策三：取消“三小票”中“二小票”抵扣進項稅額的規(guī)定。
1、將“三小票”中“運輸”由繳納營業(yè)稅改為征收增值稅并納入防偽稅控系統(tǒng)，這樣有利于增值稅鏈條的銜接，也可避免河南許昌市貨運發(fā)票虛開26億大案的不時發(fā)生�！ �
2、將“三小票”中“兩小票”即“農(nóng)副產(chǎn)品”、“廢舊物資”收購企業(yè)由免征增值稅改為按季“先征后返”，日常檢查時一經(jīng)發(fā)現(xiàn)虛開收購專用發(fā)票即取消其“先征后返”資格。 3、將用農(nóng)、用廢企業(yè)所取得的收購專用發(fā)票取消其按13%或10%抵扣進項稅額的規(guī)定，一律改為“實耗扣稅法”，并在每月申報時將耗用臺帳、貨幣資金運動情況作為附列資料報送主管稅務機關，其公式為當期準予扣除的外購農(nóng)(用廢)已納稅款=當期準予扣除的外購用農(nóng)(用廢)買價*外購用農(nóng)(用廢)的扣除率(或適用稅率)�！ �
當期準予扣除的外購用農(nóng)(用廢)買價=期初庫存的外購用農(nóng)(用廢)的買價 當期購進用農(nóng)(用廢)的買價-期末庫存的用農(nóng)(用廢)的買價�！ �
根據(jù)上述計算公式，管理部門應將“三小票”企業(yè)列入高危企業(yè)，加大監(jiān)管力度，同時將“三小票”企業(yè)列入納稅評估的必評對象。
對策四：規(guī)范對企業(yè)庫存商品的處置。
稅務機關對企業(yè)庫存商品的處置可采用以下幾種方式：
1、對惡意注銷企業(yè)的庫存商品實行懲戒性措施。將未實現(xiàn)銷售的庫存商品進行進項稅款轉(zhuǎn)出，補繳增值稅。
2、對依法破產(chǎn)導致注銷的，其庫存商品按相關法律處置。
3、對改變稅務機關，未發(fā)現(xiàn)其虛開、偷稅而注銷的企業(yè)，由遷出地稅務機關注明庫存商品傳遞至遷入地機關或在網(wǎng)上進行公布，有利于遷入地對其實施監(jiān)管。
4、對被取消增值稅一般納稅人變?yōu)樾∫?guī)模納稅人的，仍正常開展生產(chǎn)經(jīng)營的，對其庫存商品在實現(xiàn)銷售時按6%或4%征收增值稅;對被取消資格后不生產(chǎn)經(jīng)營的，宜采取懲戒性措施補繳增值稅。對未實現(xiàn)銷售的庫存商品的處置需啟動立法程序加以規(guī)范，從而更有效地避免國家稅款的流失。
對策五：加快取消增值稅納稅人劃分的進程。
盡管我國區(qū)域不平衡，納稅人之間的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模等諸多方面存在著差異，但隨著我國加入WTO，隨著我國推廣使用防偽稅控系統(tǒng)的到位，隨著《行政許可法》的實施，加快了取消將增值稅納稅人劃分的進程。取消劃分有利于為中小型企業(yè)(納稅人)提供公平競爭的平臺，也為中介機構的發(fā)展提供了一個舞臺。
對策六：應取消增值稅準期申報率對基層稅務機關的考核。
對基層稅務機關考核其轄區(qū)內(nèi)準期申報率，對加強征管起到一定積極的、制約作用，但隨著依法治稅的深入開展，稅務機關應還責于納稅人，對基層稅務機關考核其準期申報率呈現(xiàn)出上級對下級依法治稅的信心不足，法律賦予納稅人必須如實按期申報，而納稅人超越法律賦予的義務不按期申報，主管稅務機關應依法履行催報催繳和行使行政處罰權就足夠了，所以我認為取消準期申報率的考核是依法治稅進步的具體表現(xiàn)，是評判納稅人未按期申報稅務機關是否“作為”的依據(jù)，是提高納稅人遵從稅法的具體體現(xiàn)。
對策七：改革現(xiàn)行征管模式，強化管理。
一些地市級國稅局實行大集中征收，并成立了征收分局，已顯現(xiàn)出條塊分割，弱化管理的現(xiàn)象，各區(qū)局對轄區(qū)的管戶的生產(chǎn)經(jīng)營情況，發(fā)票發(fā)售使用等情況難以及時監(jiān)控，同時信息資源不能被最大限度的共享，宜撤銷征收分局，將征收分局受理申報、發(fā)票發(fā)售等權限下放到各區(qū)局，這樣有利于方便納稅人，有利于各區(qū)局對轄區(qū)內(nèi)納稅人申報、開票以及是否走逃等異常情況及時監(jiān)控，宜建立數(shù)據(jù)處理信息中心，將各區(qū)局的數(shù)據(jù)上傳至市局數(shù)控中心，也有利于上級對下級的監(jiān)控;加快推行網(wǎng)上申報的進度，界定以計算機為依托的網(wǎng)上資料保存的制度，確保運行的安全。進一步界定管理人員的職責，明確何為監(jiān)管不力?推行“一戶式”的戶籍式管理模式，加強監(jiān)管和巡查，夯實基礎性工作，提高征管水平，為地方經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境，同時也降低了執(zhí)法風險。
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