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實(shí)施預(yù)算治理 健全內(nèi)部控制體系
預(yù)算是一個企業(yè)對未來某一特定期間如何取得資源和使用資源的一種具體計(jì)劃，是企業(yè)對未來整體經(jīng)營規(guī)劃的總體安排。作為一種重要的治理工具，它能夠幫助治理者進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制和業(yè)績考評。推行全面預(yù)算治理是發(fā)達(dá)國家成功企業(yè)多年積累的經(jīng)驗(yàn)之一，對企業(yè)建立企業(yè)制度、進(jìn)步治理水平、增強(qiáng)未來競爭力有著十分重要的意義。一、實(shí)施預(yù)算治理是企業(yè)生存和的必然選擇
１．預(yù)算治理是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的必然產(chǎn)物。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，企業(yè)只有單一的投資者——國家。由于利潤上繳國家，虧損由國家補(bǔ)償，維持簡單再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)所需的資金由國家撥給，因此，所有者關(guān)注的中心當(dāng)然是經(jīng)營成果——首先是產(chǎn)品，進(jìn)而是利潤。治理者的治理重點(diǎn)是與之相適應(yīng)的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深進(jìn)，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)逐漸多元化，出現(xiàn)了分散的投資者群體。分散的投資者不僅關(guān)注企業(yè)當(dāng)前的經(jīng)營成果，而且關(guān)注企業(yè)未來的發(fā)展遠(yuǎn)景，也就是說，投資人手中的企業(yè)股權(quán)的價值，不僅取決于企業(yè)當(dāng)前實(shí)現(xiàn)的利潤，而且取決于企業(yè)未來的盈利能力和發(fā)展?jié)摿�。這樣，治理者對企業(yè)的控制和規(guī)劃，要從經(jīng)營結(jié)果擴(kuò)大到對經(jīng)營過程和經(jīng)營質(zhì)量的關(guān)注。實(shí)施預(yù)算治理，能夠幫助企業(yè)健全內(nèi)部控制體系，達(dá)到控制和改善企業(yè)物流和資金流，終極進(jìn)步經(jīng)營質(zhì)量的目的。
２．預(yù)算治理是企業(yè)生存和發(fā)展的客觀需要。企業(yè)預(yù)算治理是國外大中型企業(yè)普遍采用的一種現(xiàn)代治理機(jī)制。近年來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)生存、發(fā)展的需要，這種治理機(jī)制的和成功經(jīng)驗(yàn)日益被我國企業(yè)所重視。首先，現(xiàn)代企業(yè)制度需要現(xiàn)代水平的預(yù)算治理。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，出資者、經(jīng)營者與各部分及職工之間的關(guān)系變得更加復(fù)雜，有效地規(guī)范他們之間的關(guān)系需要有力的預(yù)算制約手段。其次，資產(chǎn)的安全完整需要嚴(yán)謹(jǐn)高效的預(yù)算治理。確保資產(chǎn)安全完整，光靠單一的資產(chǎn)治理法規(guī)和制度顯然不夠，必須輔之必要的預(yù)算手段，由于資產(chǎn)治理假如孤立于預(yù)算治理之外，資產(chǎn)治理也就成了“空中樓閣”。最后，優(yōu)越劣汰機(jī)制、激勵約束機(jī)制需要具有效力的預(yù)算治理。任何一個預(yù)算治理松懈的企業(yè)必然難尋減支增效之源，注定要在低效率和低效益中走向失敗。企業(yè)真正嚴(yán)格預(yù)算治理，就會責(zé)、權(quán)、利明晰，也就不會存在諸多的“懶漢部分”和“懶人”。因此，市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭機(jī)制、約束機(jī)制離不開規(guī)范化的預(yù)算治理，企業(yè)的生存和發(fā)展也需要強(qiáng)化具有法律效力的預(yù)算治理。
３．實(shí)施預(yù)算治理是進(jìn)步企業(yè)治理水平的有效工具。建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理，進(jìn)行全面預(yù)算治理，這必然可以極大地進(jìn)步企業(yè)科學(xué)治理的水平。首先，全面預(yù)算建立在對市場猜測的基礎(chǔ)上，并可以隨著市場的變化而不斷進(jìn)行反饋、適應(yīng)和調(diào)整。市場的不確定性和波動性是剛剛脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的我國企業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)，但這是一個不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展方向，我們不能永遠(yuǎn)停留在抱怨和解釋的狀態(tài)，只有學(xué)會猜測和判定市場的變化趨勢，及時調(diào)整經(jīng)營策略，才能在市場競爭中立于不敗之地。同時，全面預(yù)算需要整個企業(yè)的協(xié)調(diào)配合，不可能由企業(yè)某一個部分關(guān)起門來作決策。只有在企業(yè)最高層領(lǐng)導(dǎo)的重視下，各部分齊心協(xié)力共同努力，才可能編制出實(shí)現(xiàn)企業(yè)資源最優(yōu)配置的預(yù)算方案。因此，全面預(yù)算的過程，就是明確任務(wù)、發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)努力、精益求精的過程。
４．實(shí)施預(yù)算治理是國家對國有及國有控股的大中型企業(yè)的基本要求。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委〈國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)治理基本規(guī)范（試行）〉》（國辦發(fā)［２０００］６４號）中明確指出，國有及國有控股的大中型企業(yè)要建立全面預(yù)算治理制度，以現(xiàn)金流量為重點(diǎn)，對生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)實(shí)施預(yù)算編制、執(zhí)行、、考核，嚴(yán)格限制無預(yù)算資金支出，最大限度地減少資金占用等。
因此，實(shí)施預(yù)算治理，不僅是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀要求，更是企業(yè)在新形勢下求生存、求發(fā)展的必然選擇。
二、企業(yè)預(yù)算治理的本質(zhì)及作用
（一）企業(yè)預(yù)算治理的本質(zhì)
１．預(yù)算治理是一種權(quán)力控制治理，是一種機(jī)制安排。企業(yè)預(yù)算制定后如同一部內(nèi)部“憲法”，各責(zé)任單位必須執(zhí)行。預(yù)算本身不是目的，預(yù)算的目的是為了控制。預(yù)算使各責(zé)任單位的權(quán)力得以用表格化的形式體現(xiàn)，這種分權(quán)，是以不失往控制為最低限度。預(yù)算是權(quán)力控制者采用的公道方式，即在為實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體利益的目標(biāo)下，明確各單位之間的權(quán)力范圍。在此范圍內(nèi)，各預(yù)算單位既有權(quán)利又有義務(wù)為自己該為之事，且多為不行，少為亦不行。因此，預(yù)算的決定性作用是權(quán)力控制。這種權(quán)力控制是通過機(jī)械化程序形成的激勵與約束并存的制度來實(shí)現(xiàn)的。
２．預(yù)算是一種“全面預(yù)算”治理，具有全面控制的能力。企業(yè)預(yù)算既是由銷售、采購、生產(chǎn)、盈利、現(xiàn)金流量等單項(xiàng)預(yù)算組成的責(zé)任指標(biāo)體系，又是企業(yè)的整體“作戰(zhàn)方案”，還是到期（年終）賞罰的標(biāo)準(zhǔn)、激勵和約束制度的核心。它通常以企業(yè)目標(biāo)利潤為預(yù)算目標(biāo)，以銷售遠(yuǎn)景為預(yù)算的編制基礎(chǔ)，綜合考慮市場和企業(yè)生產(chǎn)營銷諸因素，按照目標(biāo)明確的原則，由企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)討論通過的企業(yè)未來一定期間的經(jīng)營思想、經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營決策的財(cái)務(wù)數(shù)目說明和經(jīng)濟(jì)責(zé)任作為約束依據(jù)。這種依據(jù)適用于企業(yè)的一切生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，并將各個預(yù)算同一于總預(yù)算體系之下，因而稱之為“全面預(yù)算”。它不只是財(cái)務(wù)部分的事情，而且是企業(yè)綜合的、全面的治理，是具有全面控制約束力的一種機(jī)制。
（二）企業(yè)預(yù)算的作用
１．明確生產(chǎn)經(jīng)營奮斗目標(biāo)。通過各種決策活動，企業(yè)有了生產(chǎn)經(jīng)營總體奮斗目標(biāo)，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要企業(yè)各部分的共同努力。企業(yè)預(yù)算可使企業(yè)總體奮斗目標(biāo)得以分解、落實(shí)，使各部分、單位以及工作職員清楚地熟悉到各自的具體任務(wù)。
２．控制業(yè)務(wù)活動。通過企業(yè)預(yù)算，各部分、單位可經(jīng)常對比、分析自身業(yè)務(wù)活動與各自奮斗目標(biāo)的差距、與企業(yè)總體目標(biāo)的差距，從而及時采取有效措施加以改進(jìn)，以保證企業(yè)預(yù)算圓滿完成。
３．協(xié)調(diào)工作關(guān)系。企業(yè)預(yù)算的編制是從全局出發(fā)，圍繞企業(yè)總體目標(biāo)，協(xié)調(diào)各部分和單位工作的結(jié)果。它可以促使各部分和單位治理職員檢查自身的活動和其他各部分活動之間的關(guān)系，充分估計(jì)可能發(fā)生的障礙和阻力，以及可能出現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)，從而從自身做起，加強(qiáng)同各部分和單位的聯(lián)系，使各部分和單位的工作得到協(xié)調(diào)。
４．評價工作業(yè)績。通過對各部分和單位完成企業(yè)預(yù)算情況的分析，可以考核他們工作的好壞，找出原因，分清責(zé)任，以便制定改進(jìn)措施，進(jìn)步工作質(zhì)量。
三、預(yù)算與計(jì)劃的區(qū)別
在長期的計(jì)劃治理環(huán)境下，我國的內(nèi)部治理和本錢控制積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，如班組核算、用度回口治理等，有的至今還在發(fā)揮作用。但是，這并不意味著“計(jì)劃治理”和“預(yù)算治理”僅僅是名稱術(shù)語的變換。
計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策目標(biāo)的，是對企業(yè)未來活動所要達(dá)到的各種預(yù)期目標(biāo)的文字性表述。它既可以采用實(shí)物計(jì)量單位來表示，也可以采用貨幣計(jì)量單位來表示。企業(yè)的計(jì)劃工作是不斷地循環(huán)進(jìn)行的：確定決策目標(biāo)→探索各種備選方案→進(jìn)行選擇→編制計(jì)劃→計(jì)劃執(zhí)行→計(jì)劃完成情況→評價計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果→確定下期決策目標(biāo)……這是一個周而復(fù)始的連續(xù)過程。這一過程體現(xiàn)了計(jì)劃的作用，也表明企業(yè)的計(jì)劃是在不斷修正中，使之更符合企業(yè)的實(shí)際情況，更具備可行性、適用性。
預(yù)算則是指將企業(yè)決策所確定的目標(biāo)或計(jì)劃通過貨幣金額具體、系統(tǒng)地反映出來。它可以看作是完成企業(yè)決策目標(biāo)的貨幣表現(xiàn)，是計(jì)劃的數(shù)目說明，通常用數(shù)字或表格來表示。預(yù)算也是在不斷循環(huán)進(jìn)行的：確定目標(biāo)利潤→編制全面預(yù)算→預(yù)算執(zhí)行→預(yù)算執(zhí)行情況分析→評價預(yù)算執(zhí)行結(jié)果→確定下期目標(biāo)利潤……
預(yù)算與計(jì)劃出發(fā)點(diǎn)不同：計(jì)劃是以確定決策目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，預(yù)算是以確定目標(biāo)利潤為出發(fā)點(diǎn)。在編制程序上計(jì)劃先于預(yù)算。預(yù)算雖是完成目標(biāo)方法的貨幣表現(xiàn)，但它并不是消極地反映，而是積極地參與企業(yè)決策，若目標(biāo)利潤完不成，則要考慮修改計(jì)劃。預(yù)算的本質(zhì)是財(cái)務(wù)計(jì)劃，是用貨幣金額和數(shù)目單位反映企業(yè)某個時期的現(xiàn)金收支、資金需求、資通、營業(yè)收進(jìn)以及盈利狀況和財(cái)務(wù)狀況的一整套財(cái)務(wù)計(jì)劃。
四、實(shí)施預(yù)算治理應(yīng)重點(diǎn)留意的
１．預(yù)算治理工作要建立單位、部分行政主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制。開展全面預(yù)算治理，是企業(yè)強(qiáng)化經(jīng)營治理、增強(qiáng)競爭力、進(jìn)步經(jīng)濟(jì)效益的一項(xiàng)長期任務(wù)。因此，要把全面預(yù)算治理作為加強(qiáng)內(nèi)部基礎(chǔ)治理的首要工作，成立預(yù)算治理組織機(jī)構(gòu)，并確定預(yù)算治理的第一責(zé)任人為各單位、部分的行政主要負(fù)責(zé)人，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。
２．預(yù)算內(nèi)容要以營業(yè)收進(jìn)、本錢用度、現(xiàn)金流量為重點(diǎn)。營業(yè)收進(jìn)預(yù)算是全面預(yù)算治理的中樞環(huán)節(jié)，它上承市場調(diào)查與猜測，下啟企業(yè)在整個預(yù)算期的經(jīng)營活動計(jì)劃。營業(yè)收進(jìn)預(yù)算是否得當(dāng)，關(guān)系到整個預(yù)算的公道性和可行性。本錢用度預(yù)算是預(yù)算支出的重點(diǎn)，在收進(jìn)一定的情況下，本錢用度是決定企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵因素，它可以綜合反映企業(yè)治理的水平。現(xiàn)金流量預(yù)算則是企業(yè)在預(yù)算期內(nèi)全面經(jīng)營活動***運(yùn)行的保證，沒有先進(jìn)的現(xiàn)金流量預(yù)算，整體預(yù)算治理將是無米之炊。在企業(yè)預(yù)算治理中，特別是對資本性支出項(xiàng)目的預(yù)算治理，要果斷貫徹“量進(jìn)為出，實(shí)事求是”的原則。這里的“進(jìn)”一方面要從過往自有資金的狹義范圍拓寬到舉債經(jīng)營，同時又要考慮企業(yè)的償債能力，杜盡沒有資金來源或負(fù)債風(fēng)險過大的資本預(yù)算。
３．推行全面預(yù)算治理必須切實(shí)抓好“三個結(jié)合”。
第一，要同深化目標(biāo)本錢治理相結(jié)合。全面預(yù)算治理直接涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的中心目標(biāo)——利潤，因此，必須進(jìn)一步深化目標(biāo)本錢治理，從實(shí)際情況出發(fā)，找準(zhǔn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵題目。瞄準(zhǔn)國內(nèi)外先進(jìn)水平，制定降低本錢、扭虧增效的規(guī)劃、目標(biāo)和措施，從全面加強(qiáng)本錢治理和進(jìn)步技術(shù)水平兩方面著手，最大限度地降低本錢用度支出，確保企業(yè)利潤目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第二，要同落實(shí)治理制度、進(jìn)步預(yù)算的控制力和約束力相結(jié)合。預(yù)算治理的本質(zhì)要求是一切經(jīng)濟(jì)活動都圍繞企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而展開，在預(yù)算執(zhí)行過程中落實(shí)經(jīng)營策略、強(qiáng)化企業(yè)治理。因此，必須圍繞實(shí)現(xiàn)企業(yè)預(yù)算落實(shí)治理制度，進(jìn)步預(yù)算的控制力和約束力。預(yù)算一經(jīng)確定，企業(yè)各部分和單位在生產(chǎn)經(jīng)營及相關(guān)的各項(xiàng)活動中，要嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)圍繞預(yù)算開展經(jīng)濟(jì)活動。企業(yè)預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照預(yù)算的具體要求，按“以月保季，以季保年”的原則，編制季、月轉(zhuǎn)動預(yù)算，并建立每周資金調(diào)度會、每月預(yù)算執(zhí)行情況分析會等例會制度。按照預(yù)算方案跟蹤實(shí)施預(yù)算控制治理，重點(diǎn)圍繞資金治理和本錢治理兩大主題，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算政策，及時反映和監(jiān)視預(yù)算執(zhí)行情況，并且適時實(shí)施必要的制約手段，把企業(yè)治理的方法策略融會貫通于執(zhí)行預(yù)算的全過程中，終極形玉成員和全方位的預(yù)算治理局面。
第三，要同企業(yè)經(jīng)營者和職工的經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合。全面預(yù)算治理是一項(xiàng)全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、控制的系統(tǒng)工程。為了確保預(yù)算各主要指標(biāo)的完成，必須制定嚴(yán)格的預(yù)算考核辦法，依據(jù)各責(zé)任部分對預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，實(shí)施績效考核。把預(yù)算執(zhí)行情況與經(jīng)營者、職工的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，從而使經(jīng)營者、職工與企業(yè)形成責(zé)、權(quán)、利相同一的責(zé)任共同體，最大限度地調(diào)動經(jīng)營者、職工的積極性和創(chuàng)造性。
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