電子政務(wù)對(duì)檔案工作的影響及檔案室定位論文
在我國(guó)，檔案室作為機(jī)關(guān)單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，通過提供必要的檔案信息支持，為機(jī)關(guān)工作提供參謀和咨詢；同時(shí)，它也是"先期保管具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值檔案的過渡性機(jī)構(gòu)",[1]為檔案館的工作提供基礎(chǔ)性支撐�？梢哉f，檔案室在從文件到檔案這一管理過程中發(fā)揮著承前啟后的作用。紙質(zhì)環(huán)境下，檔案室的角色定位較為明確，而電子環(huán)境下，電子文件管理流程的復(fù)雜性與多樣性，使得檔案室的角色定位變得模糊起來。從理論層面看，在全程管理與前端控制理論中，檔案部門被定義為電子文件全過程管理的控制者與管理者，這種角色定位的可行性、合理性目前少有人探討。從實(shí)踐層面看，由于將電子文件與電子檔案統(tǒng)稱為"電子文件",檔案室的管理權(quán)限沒有如期拓展，使本該由檔案室負(fù)責(zé)的工作，卻遭到其他部門的質(zhì)疑與忽視。因?yàn)榻巧ㄎ坏牟幻鞔_，檔案室在電子政務(wù)系統(tǒng)中處于十分尷尬的地位。因此，明晰檔案室在電子政務(wù)系統(tǒng)中的角色定位，具有十分重要的理論意義與實(shí)踐意義。本文的角色定位是指機(jī)關(guān)檔案室在電子政務(wù)系統(tǒng)中所處的地位，而這主要取決于它自身的價(jià)值以及與有關(guān)方面的關(guān)系。
一、紙質(zhì)環(huán)境中檔案室的角色定位
�。ㄒ唬┓煞ㄒ�(guī)對(duì)檔案室的角色定位
《中華人民共和國(guó)檔案法》從國(guó)家法律的層面對(duì)機(jī)關(guān)檔案室的角色定位作出明確規(guī)定："負(fù)責(zé)本單位的檔案，并對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)".其他相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)檔案室的職責(zé)與基本任務(wù)進(jìn)行明晰，強(qiáng)調(diào)檔案室應(yīng)對(duì)本單位的檔案工作進(jìn)行管理、監(jiān)督、指導(dǎo)，并負(fù)責(zé)檔案的移交。可見，法律法規(guī)中機(jī)關(guān)檔案室的角色定位是明確的：對(duì)本單位的檔案工作負(fù)責(zé)，使本單位的檔案得以妥善保存并合理提供利用，最終順利移交給檔案館。
�。ǘ﹤鹘y(tǒng)檔案學(xué)理論對(duì)檔案室的角色定位
在傳統(tǒng)的檔案學(xué)理論中，檔案室是"把各行各業(yè)的工作與檔案工作相結(jié)合，與社會(huì)相溝通，把檔案工作與文書部門的有關(guān)工作相聯(lián)系，把自身的工作同檔案館工作相配合"的"綜合部".[2]它有三個(gè)方面的性質(zhì)："機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)"、"保存檔案的過渡性機(jī)構(gòu)"、"主要任務(wù)是服務(wù)于本機(jī)關(guān)".[3]
傳統(tǒng)檔案學(xué)理論強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)檔案室作為連接文書部門與檔案館工作的中樞機(jī)構(gòu)，具有非常重要的承上啟下作用。
�。ㄈC(jī)關(guān)檔案室對(duì)紙質(zhì)環(huán)境中的角色定位
我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)更強(qiáng)調(diào)檔案室對(duì)機(jī)關(guān)檔案工作的管理作用，強(qiáng)調(diào)其作為機(jī)關(guān)信息集合部門的職責(zé)。而在理論研究中，則是從文件生命周期的角度出發(fā)，指出機(jī)關(guān)檔案室處于其中的重要作用。雙方各有側(cè)重，但基本觀點(diǎn)是一致的：機(jī)關(guān)檔案室的作用是負(fù)責(zé)本單位的檔案工作，使其能夠?yàn)楸締挝坏臉I(yè)務(wù)活動(dòng)所利用，并將需要永久保存的檔案移交給檔案館。檔案室文件流轉(zhuǎn)在整個(gè)過程中的作用如圖1所示：
二、電子政務(wù)環(huán)境中檔案工作的變化
電子政務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用，不僅帶來文件載體形式的改變，更是對(duì)業(yè)務(wù)部門的工作流程進(jìn)行再造和優(yōu)化。對(duì)于檔案部門來說，它改變了其管理的根本--保管載體，并由此引發(fā)了管理活動(dòng)的變化。
（一）新的管理要求
紙質(zhì)文件載體與內(nèi)容的一致性、不可分離性，使得傳統(tǒng)檔案工作較為簡(jiǎn)單明了，重點(diǎn)要確保載體的安全性、可靠性。而電子文件特有的信息與載體的可分離性、系統(tǒng)依賴性、信息的易變性與可操作性等特點(diǎn)，使其易于被修改并總是處于不斷變化中，從而引發(fā)了管理方式的變革，給檔案工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。[4]
在電子文件的保管中，要解決的核心問題是如何對(duì)具有原始性的電子文件進(jìn)行長(zhǎng)久保存。這包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是電子文件原始性的認(rèn)定問題；二是電子文件的長(zhǎng)期保存問題。[5]與傳統(tǒng)檔案管理相比，電子文件的管理具有相關(guān)因素多、各因素之間的相關(guān)度高、變量多、目標(biāo)復(fù)雜、技術(shù)含量高、更新快等特點(diǎn)，對(duì)管理活動(dòng)提出了更高要求，需要從政策、制度、技術(shù)方法等不同層面共同采用新的對(duì)策。[6]
�。ǘ┬碌臉I(yè)務(wù)流程
有學(xué)者曾指出："計(jì)算機(jī)應(yīng)用到了一定程度，不可避免地要改變業(yè)務(wù)流程。"[7]電子環(huán)境下，原有的許多觀念與做法都不可避免地要發(fā)生相應(yīng)改變，原有的業(yè)務(wù)流程也要改變。在傳統(tǒng)的檔案管理中，文件的生成、歸檔和最終處置三個(gè)環(huán)節(jié)將文件生命周期清晰地劃分為現(xiàn)行階段、半現(xiàn)行階段和非現(xiàn)行階段。[8]
文件的生成、收集、整理、鑒定、歸檔、移交或銷毀等管理環(huán)節(jié)都是相對(duì)獨(dú)立的，并形成前后銜接、在順序和時(shí)間上不可逆的、單一性的線性流程。[9]在電子辦公環(huán)境中，文件管理環(huán)節(jié)之間的界限逐漸模糊，不同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)交叉進(jìn)行或同時(shí)進(jìn)行，各管理階段的界限不像在紙質(zhì)環(huán)境中那么明顯，導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)互相穿插、互相銜接、我中有你、你中有我的復(fù)雜關(guān)系，業(yè)務(wù)流程變得多樣而復(fù)雜。[10]
三、電子政務(wù)環(huán)境對(duì)檔案工作本質(zhì)的影響
保管載體、保管環(huán)境的變化是否會(huì)對(duì)檔案管理活動(dòng)造成根本性的改變？是否需要構(gòu)建全新的管理理論？厘清這些問題，就必須明晰電子文件管理活動(dòng)變化的本質(zhì)，即管理理論最本質(zhì)的兩個(gè)方面--邏輯起點(diǎn)與管理職責(zé)是否發(fā)生改變。如果這兩個(gè)方面發(fā)生了改變，那么必然要構(gòu)建新的管理理論體系，但如果只是由于載體的不同而引起管理方法、管理流程的相應(yīng)調(diào)整，那么這種變化就不是根本性的，就沒有必要完全拋開傳統(tǒng)的檔案管理理論。
�。ㄒ唬┻壿嬈瘘c(diǎn)檔案部門在紙質(zhì)檔案管理中的邏輯起點(diǎn)是明確的：
業(yè)務(wù)部門按規(guī)定將需要?dú)w檔的文件移交給檔案室，標(biāo)志著文件工作的完結(jié)，標(biāo)志著文件管理權(quán)限與管理責(zé)任的轉(zhuǎn)移，也標(biāo)志著檔案工作的正式開始。[11]
而電子環(huán)境下業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的非線性，導(dǎo)致檔案部門管理工作的起點(diǎn)也變得模糊進(jìn)而引發(fā)爭(zhēng)議。由于電子文件及其元數(shù)據(jù)易被篡改、易丟失、易損壞，檔案部門必須將歸檔工作前移，實(shí)時(shí)在線歸檔，才能更好地維護(hù)檔案的真實(shí)性、完整性與安全性。盡管歸檔的時(shí)間提前了，但只有在文件歸檔之后，檔案部門才能獲得文件管理權(quán)限，檔案管理工作才能正式展開。因此，從管理的邏輯起點(diǎn)看，無論是紙質(zhì)檔案還是電子檔案，都是始于文件歸檔。
�。ǘ┕芾砺氊�(zé)
電子辦公環(huán)境對(duì)檔案管理環(huán)節(jié)最顯著的改變是歸檔環(huán)節(jié)的提前。盡管管理的時(shí)間點(diǎn)提前了，但檔案部門仍然是在歸檔之后才履行管理職責(zé)，管理權(quán)限并沒有擴(kuò)展。歸檔前，電子文件的真實(shí)性、完整性、可靠性由文件形成部門負(fù)責(zé)；歸檔后則轉(zhuǎn)由檔案部門負(fù)責(zé)，文件形成部門可以對(duì)檔案進(jìn)行利用，但無權(quán)對(duì)其進(jìn)行更改、刪除等操作，這與傳統(tǒng)的檔案管理理論也是相符的。因此，從管理職責(zé)上看，電子檔案的管理并未發(fā)生根本性的改變。綜上，電子政務(wù)系統(tǒng)中檔案室的管理工作有所提前，但工作范圍并沒有本質(zhì)性的擴(kuò)張，管理邊界是和傳統(tǒng)的管理方式一致的。因此，檔案室并不需要推翻已有的管理理論，建立新的電子檔案管理理論，而應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到電子政務(wù)環(huán)境給檔案工作帶來的"變"與"不變",這樣才能正確地把握自己的角色定位，更好地開展核心業(yè)務(wù)。
四、電子政務(wù)環(huán)境中檔案室的角色定位
電子政務(wù)流程的再造與文檔管理活動(dòng)的變化，雖未觸及檔案管理理論的本質(zhì)，但還是對(duì)檔案室的角色定位造成一定的改變，因此不可避免地要討論全程管理理論與前端控制理論的合理性與可行性。
�。ㄒ唬┤坦芾砝碚撆c前端控制理論的可行性探討
全程管理理論與前端控制理論的定義都是比較簡(jiǎn)單明了的，但是關(guān)于如何操作、如何實(shí)施并沒有統(tǒng)一、具體的闡釋。目前對(duì)這兩個(gè)理論的研究主要存在兩個(gè)問題：
1.構(gòu)建了理想的管理模式，難以實(shí)現(xiàn)。全程管理和前端控制理論構(gòu)建了一種理想狀態(tài)，即檔案部門可以對(duì)文件從形成直至銷毀或永久保存的全過程進(jìn)行統(tǒng)一管理。然而，文件在不同階段是由不同的部門負(fù)責(zé)管理的，檔案部門與業(yè)務(wù)部門是平等的業(yè)務(wù)對(duì)接關(guān)系，不存在上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。檔案室可以對(duì)業(yè)務(wù)部門的文件管理工作提出建議與意見，但并不能實(shí)施真正意義上的管理。此外，檔案部門包含了檔案室與檔案館，它們分屬不同的立檔單位，檔案館并無權(quán)限干涉不同立檔單位業(yè)務(wù)部門的文件管理工作；同理，檔案室既不能對(duì)前端的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行管理，也不能對(duì)后端的檔案館工作進(jìn)行監(jiān)管，而是要接受檔案館對(duì)其檔案管理工作的指導(dǎo)與監(jiān)督。因此，無論是從權(quán)職劃分還是具體分工來看，檔案部門都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件的全程統(tǒng)一管理。
2.模糊了前端控制的內(nèi)涵，混淆概念。有的學(xué)者認(rèn)為"保存即歸檔"就是實(shí)現(xiàn)了前端控制，是把歸檔環(huán)節(jié)"納入到前端收、發(fā)文流程當(dāng)中".[12]
這種說法模糊了"控制"的真實(shí)涵義。保存即歸檔是歸檔時(shí)間的提前，實(shí)現(xiàn)了管理環(huán)節(jié)的交叉，但檔案室仍然負(fù)責(zé)歸檔工作，并沒有參與前端的`文件形成的工作中去，更沒有對(duì)前端工作起到實(shí)質(zhì)性的"控制"作用�？梢�，業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的提前，并不是"前端控制"的實(shí)現(xiàn)。因此，全程管理理論與前端控制理論對(duì)檔案部門作為電子文件全過程管理者的角色定位是無法實(shí)現(xiàn)的，也是不現(xiàn)實(shí)的。
�。ǘC(jī)關(guān)檔案室在電子政務(wù)系統(tǒng)中的角色定位
露西安娜·杜蘭蒂教授認(rèn)為，在從電子文件到電子檔案的整個(gè)生命周期中，文件的形成者和檔案的保管員共享管理者的角色和職責(zé)。[13]
也就是說，文件的形成者與檔案的保管者各有分工、各司其職，共同承擔(dān)從電子文件到電子檔案全生命周期的管理責(zé)任。我國(guó)機(jī)關(guān)檔案室與文件形成部門和檔案館緊密相連，處于電子文件整個(gè)生命周期的"中端".傳統(tǒng)的檔案學(xué)理論中，檔案部門除了扮演檔案實(shí)體保管者和社會(huì)記憶捍衛(wèi)者之外，還應(yīng)肩負(fù)檔案信息管理專家、檔案信息中介、檔案文化傳播者等重要角色。而在電子文件管理理論研究中，很多學(xué)者在提倡"全程管理"與"前端控制"的同時(shí)，提出要建立新型的文檔一體化管理機(jī)構(gòu)，作為電子文件管理全過程的中部樞紐。[14]
在實(shí)踐工作中，檔案室也"多數(shù)僅被定位為檔案實(shí)體的管理者、檢索提供的服務(wù)者，監(jiān)督指導(dǎo)本單位檔案工作和信息服務(wù)的職能基本處于缺失狀態(tài)",檔案室開展機(jī)關(guān)資源整合等工作往往被認(rèn)為有"越位"之嫌。[15]
忽視檔案室的作用，建立新的、獨(dú)立于業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之外的檔案管理機(jī)構(gòu)，使檔案室的地位不僅尷尬、作用被邊緣化，而且造成管理上的混亂。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)明確檔案室的角色定位，使其在電子政務(wù)系統(tǒng)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
既然電子文件的管理與紙質(zhì)文件的管理并無根本性區(qū)別，那么檔案室在電子政務(wù)環(huán)境下的角色定位應(yīng)與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件管理類似。檔案室還是以機(jī)關(guān)檔案工作的管理者、文件流轉(zhuǎn)的中紐這兩個(gè)角色為主，并肩負(fù)起機(jī)關(guān)信息建設(shè)工作的參與者等職責(zé)。具體來說，機(jī)關(guān)檔案室在電子政務(wù)環(huán)境下的角色定位主要包括：
1.機(jī)關(guān)檔案工作的負(fù)責(zé)者。作為機(jī)關(guān)檔案工作的負(fù)責(zé)部門，檔案管理工作是檔案室最重要的職責(zé)，具體包括：（1）妥善接收并保管各業(yè)務(wù)部門應(yīng)歸檔的文件。與紙質(zhì)文件歸檔類似，檔案部門最大限度地接收不同業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生的電子文件。由于要求各業(yè)務(wù)部門生成的電子文件都是格式規(guī)范、結(jié)構(gòu)完整、符合要求的，也只是最理想的狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中是很難做到的。面對(duì)版本形式多樣、不完全符合歸檔標(biāo)準(zhǔn)等情況，檔案室也應(yīng)該最大限度地接收、維護(hù)前端產(chǎn)生的電子文件，以確保后續(xù)管理工作的順利進(jìn)行。[16]
�。�2）為業(yè)務(wù)部門的文件管理工作提供專業(yè)意見。檔案部門最清楚應(yīng)如何確保電子文件的安全可靠性，對(duì)于電子文件形成過程的憑證性保障也有著更深刻的認(rèn)識(shí)。因此，檔案室可以對(duì)前端業(yè)務(wù)部門的文件管理工作提供專業(yè)意見，使電子文件更規(guī)范、有序地流轉(zhuǎn)。
2.機(jī)關(guān)檔案信息資源的管理者。檔案室通過對(duì)機(jī)關(guān)電子文件的管理，擁有對(duì)機(jī)關(guān)信息資源的管理權(quán)。
一方面，應(yīng)積極進(jìn)行電子文件內(nèi)容的分析與挖掘，并利用電子政務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行資源共享，提高對(duì)信息的搜集、分析、傳遞和利用能力，建立更加豐富、全面的檔案資源體系；另一方面，應(yīng)提供多途徑的檔案檢索與利用服務(wù)，使業(yè)務(wù)部門能夠快速、便捷地獲取所需的檔案信息資源。通過為電子政務(wù)提供更有效的決策支持，提高政府整體的管理水平和行政效率。
3.檔案館基礎(chǔ)工作的支撐者。檔案室移交的檔案，其完整程度、價(jià)值高低、整理質(zhì)量、保管狀況等都直接影響到檔案館的館藏建設(shè)情況，影響到國(guó)家文化遺產(chǎn)累積和保護(hù)狀況。只有最大限度地接收、妥善保管業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生的電子文件，并將其完整地移交給檔案館，才能確保檔案館工作的順利開展。
4.信息化建設(shè)工作的輔助者。機(jī)關(guān)檔案室對(duì)電子文件的真實(shí)性、憑證性和長(zhǎng)期保存有更專業(yè)、更深刻的把握，應(yīng)當(dāng)為機(jī)關(guān)信息化建設(shè)提供專業(yè)意見。另外，當(dāng)下我國(guó)數(shù)字檔案館建設(shè)正處于起步階段，機(jī)關(guān)檔案室作為檔案信息化的先行者，可以為數(shù)字檔案館的建設(shè)提供有用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與參考意見，促進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)工作的順利開展。
5.電子文件審計(jì)工作的參與者。對(duì)電子文件管理及其相關(guān)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)控，評(píng)價(jià)其效率與效果是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，可以確保文件系統(tǒng)的程序和運(yùn)行符合相關(guān)規(guī)定與要求。[17]國(guó)外已經(jīng)開展了一定的電子文件審計(jì)工作，例如，澳大利亞國(guó)家審計(jì)辦公室已對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)文件管理開展了三次專門的審計(jì)，評(píng)估其文件管理政策、系統(tǒng)和流程是否滿足檔案法的要求，是否符合政府文件管理政策和標(biāo)準(zhǔn)，以提高文件管理水平。[18]
建立完善的審計(jì)制度，是規(guī)范電子文件管理工作、確保電子文件安全可靠與長(zhǎng)期可用的重要措施。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立電子文件管理責(zé)任制，并由各級(jí)信息化主管部門牽頭，定期監(jiān)督、檢查各單位電子文件管理情況，開展電子文件管理績(jī)效專門考核。在制定相關(guān)的審計(jì)制度、執(zhí)行電子文件管理審計(jì)工作時(shí)，檔案部門應(yīng)該從專業(yè)化角度出發(fā)，對(duì)電子文件管理流程及管理系統(tǒng)等規(guī)范提供意見。
電子文件全過程管理是一個(gè)多部門分工協(xié)作的過程，機(jī)關(guān)檔案室應(yīng)明晰自身的角色定位，充分發(fā)揮"承上啟下"的重要作用，確保電子文件全過程管理的順暢。同時(shí)，檔案室也應(yīng)該具備進(jìn)行整體布局，積極參與信息化建設(shè)、電子文件管理活動(dòng)，從檔案管理的角度為其提供專業(yè)的指導(dǎo)意見與建議。
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