行政機關(guān)實施證據(jù)先行登記保存中的題目及對策

近年來，隨著行政處罰法的實施，行政機關(guān)的執(zhí)法行為日趨規(guī)范，但在執(zhí)法過程中仍存在一些，以證據(jù)先行登記保存為例，2003年至2006年，臨朐法院行政庭共審結(jié)涉行政處罰案件18起，其中有10件涉及到證據(jù)登記保存題目。為此，本文結(jié)合審判實踐，就行政機關(guān)證據(jù)先行登記保存題目進行，以期對行政執(zhí)法有所裨益。　　一、證據(jù)登記保存的概念　　《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定，行政機關(guān)收集證據(jù)，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)職員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。從三十七條可以看出，實施證據(jù)先行登記保存是行政執(zhí)法機關(guān)在對立案工作進行調(diào)查過程中碰到特殊、緊急情況時所采取的一項證據(jù)保全措施，它在實施時必須符合以下要件：（1）必須是在特殊、緊急情況下實施；（2）在七日內(nèi)作出處理決定；（3）須經(jīng)行政執(zhí)法機關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)；（4）登記保存的物品是須是與違法行為直接關(guān)聯(lián)的證據(jù)；（5）對采取保全的物品進行登記。證據(jù)先行登記保存作為獲取證據(jù)的一個重要途徑，在行政處罰中發(fā)揮著重要作用，因此在行政執(zhí)法部分日常執(zhí)法中使用頻率也比較高。　　二、在實施證據(jù)先行登記保存中存在的題目　　在執(zhí)法過程中，一些行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法職員對證據(jù)登記保存概念及適用要件的熟悉上存在誤區(qū)，導(dǎo)致在調(diào)查取證時不能依法、全面、客觀進行。主要有以下幾個方面：　　1、超過法定期限實施證據(jù)登記保存。行政處罰法第三十七條第二款規(guī)定，實施證據(jù)先行登記保存，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定，假如行政機關(guān)在七日內(nèi)不能做出處理，則應(yīng)將登記保存的證據(jù)發(fā)回給所有人。對于這一款規(guī)定，一些行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法職員以為，處罰法規(guī)定的時間太短，七天內(nèi)不可能作出處理決定，從而超出法定期限進行證據(jù)登記保存。例如在王某訴貿(mào)易局行政違法一案中，貿(mào)易局在查處未經(jīng)定點屠宰生豬時，對行政相對人私宰的生豬肉產(chǎn)品進行登記保存后，七日內(nèi)未作出處理決定，也沒將生豬肉產(chǎn)品發(fā)回給行政相對人，從而引發(fā)行政糾紛�！　�2、任意擴大證據(jù)登記保存范圍。實行證據(jù)先行登記保存，必須是在特殊、緊急情況下，如證占有可能滅失、時過境遷后將難以取得等，行政執(zhí)法機關(guān)才能實施。對沒有必要進行證據(jù)登記保存，或通過詢問筆錄、證人證言、現(xiàn)場筆錄等其他證據(jù)就能夠確定行政相對人違法事實的，則不能采取該措施。在執(zhí)法中，行政機關(guān)往往把握不準(zhǔn)實施證據(jù)登記保護的條件，在沒有必要采取證據(jù)登記保存或用其他證據(jù)就足以認(rèn)定行政相對人違法的情況下，任意擴大其范圍，以貌似正當(dāng)?shù)姆绞竭M行變相的強制扣押。如我院審理的宋某訴局交管行政征收案中，交通局為責(zé)令原告交納規(guī)費，在不必要的情況下將宋某的摩托車扣押，聲稱需要登記保存，原告不服，提起行政訴訟，經(jīng)審理，依法判決被告將車返還�！　�3、需要保存的證據(jù)不予登記或登記不規(guī)范。登記保存物品是采取這項措施必不可少的一個環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法機關(guān)在現(xiàn)場提取證據(jù)后，應(yīng)當(dāng)制作登記保存物品的清單。但行政機關(guān)在執(zhí)法中往往忽略了這一點，通常只考慮證據(jù)登記保存的“實質(zhì)”，在形式和程序上存在瑕疵，或者不制作證據(jù)先行登記保存單，或者不認(rèn)真規(guī)范制作，馬馬虎虎，草率了事，漏填或者用“一車、一筐、半箱”等含糊單位標(biāo)記，以至于不能完全、正確地反映登記保存的物品，輕易與相對人在保存物品的名稱、種類、數(shù)目、質(zhì)量等方面產(chǎn)生分歧，引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟。如我院審理的一起工商行政強制案件中，工商行政治理部分在登記保存物品清單中只表明衣服三箱，最后法院支持了原告的主張�！　�4、實施先行登記保存的物品與被處罰行為無關(guān)聯(lián)性。先行登記保存的物品作為證實案件真實情況的證據(jù)，必然具有客觀性、關(guān)聯(lián)性和正當(dāng)性三個基本特征，它必須與違法行為有直接必然聯(lián)系的。但行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，往往不留意這一點，如***執(zhí)法部分在查處違反市容治理亂貼手機廣告案時，對與違法行為毫無關(guān)聯(lián)的手機實施先行登記保存，違反證據(jù)關(guān)聯(lián)性的原則要求，從而引起矛盾糾紛和行政訴訟，造成被動局面�！　�5、未經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)實施登記保存。進行證據(jù)登記保存，必須經(jīng)行政執(zhí)法機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，這種批準(zhǔn)可以是“一案一批”，也可以是“事先授權(quán)”，即在明確具體標(biāo)準(zhǔn)的情況下，授予行政執(zhí)法職員根據(jù)具體情況處置的權(quán)力，行政執(zhí)法職員采取“先行登記保存”后，應(yīng)及時向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人匯報。但在實際操縱中，執(zhí)法職員往往憑借個人一時沖動，感情用事，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，隨意采取先行登記保存措施；或者在情況緊急的情況下，為保全證據(jù)而采取這種措施，事后怠于向負(fù)責(zé)人匯報，以求追認(rèn)�！　∪�、解決證據(jù)登記保存的幾點建議　　1、慎用證據(jù)先行登記保存措施。在、法規(guī)或規(guī)章對強制措施有規(guī)定的情況下，最好不要采取先行登記保存。如在處理無照經(jīng)營案件中，采取查封、扣押強制措施比先行登記保存有很多優(yōu)點。一是時限長。查封、扣押最長期限可以30天；先行登記保存作為取證的一種手段，在7天內(nèi)必須做出處理。二是處理方便�！豆ど绦姓�治理機關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定（修正）》中規(guī)定，“所查扣的物品，在3個月內(nèi)無法找到相對人的，應(yīng)當(dāng)作為無主財產(chǎn)，上繳財政”，先行登記保存就缺乏這種特殊規(guī)定。　　2、靈活運用其他證據(jù)。在日常執(zhí)法中，不同證據(jù)因執(zhí)法對象、依據(jù)法規(guī)的不同而各有上風(fēng)，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)隨著執(zhí)法環(huán)境的變化，靈活運用各類證據(jù)，認(rèn)定相對人違法行為。例如在一些案件中，證據(jù)不可能瞬間消失或滅亡，或者案情比較簡單清楚，可以采取調(diào)查筆錄、視聽資料和勘驗筆錄等其他形式往收集、證實和認(rèn)定行政治理相對人的違法事實，不必非要采取先行登記保存這一方式收集證據(jù)�！　�3、依法實施證據(jù)登記保存措施。實施“先行登記保存”措施，必須經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。這一核準(zhǔn)原則的設(shè)立，從立法者、實施者的角度闡明了作出這一具體行政行為，不能憑借個人一時沖動，感情用事。在緊急的情況下，可以先口頭征得機關(guān)負(fù)責(zé)人同意，事后應(yīng)及時補辦書面審批手續(xù)�！　�4、認(rèn)真制發(fā)有關(guān)執(zhí)法文書。證據(jù)先行登記保存是一項嚴(yán)厲的執(zhí)法活動，實施時必須嚴(yán)格按程序履行相關(guān)手續(xù)，按照有關(guān)規(guī)定制發(fā)證據(jù)先行登記保存通知書和物品清單。制作通知書時，應(yīng)嚴(yán)格按照本行業(yè)規(guī)定的格式文書書寫，并親手交給行政治理相對人；制作證據(jù)保存清單時，必須有當(dāng)事人在場，當(dāng)事人不在場可以邀請其他職員參加。對物品進行盤點，明確、通用的計量單位登記造冊，具體記錄物品的名稱、規(guī)格（外形）、包裝、提取的位置等。在制作完畢后，當(dāng)場交由當(dāng)事人或其他職員核對，確定無誤后簽字、蓋章，避免日后再生異議�！　�5、加強行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)建設(shè)。不斷進步行政執(zhí)法職員業(yè)務(wù)素質(zhì)，是推進依法行政的重要保障。要強化對行政執(zhí)法隊伍的政治和法律、法規(guī)培訓(xùn)。對濫用、錯用、誤用先行證據(jù)登記保存，造成當(dāng)事人、財產(chǎn)損失，責(zé)令相關(guān)職員承擔(dān)賠償責(zé)任，以此強化執(zhí)法職員的責(zé)任，督促他們在實施證據(jù)先行登記保存措施時，依法、公道、慎重對待，正確適用該措施。

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