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試析土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)
[摘 要]土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎，也是農(nóng)民最基本的生活保障，地權(quán)穩(wěn)定性的大小直接影響到農(nóng)民對土地的投資行為，土地承包經(jīng)營權(quán)的適當流轉(zhuǎn)又有利于農(nóng)地資源的充分和高效利用。本文從具體法律入手分析土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，考察現(xiàn)行立法的不足，提出相應的立法建議。
[關鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán) 物權(quán) 債權(quán) 流轉(zhuǎn)
一、土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)
土地承包經(jīng)營權(quán)是指法人、其他組織（非法人組織）、自然人等一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者依照承包合同和法律規(guī)定取得的對農(nóng)民集體所有的或者國家所有由全民所有制單位、農(nóng)業(yè)集體所有制單位使用的土地（指耕地）、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等進行占有和以耕作、養(yǎng)殖、竹木或畜牧為生產(chǎn)方式從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)目的生產(chǎn)經(jīng)營使用并獲得收益的權(quán)利。[1]其產(chǎn)生的根源是農(nóng)村內(nèi)部自發(fā)形成的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生以后，就成為法學界研究的對象，爭議的焦點之一就是它的法律性質(zhì)，究竟是物權(quán)還是債權(quán)。有的認為承包經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，因為它直接來源于承包經(jīng)營合同；有的則認為它是一種物權(quán)，只有這種認定才有利于承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定；有的認為，從歷史的角度看，承包經(jīng)營權(quán)是集體土地使用權(quán)形成過程中的一個階段，從現(xiàn)實的角度看，承包經(jīng)營合同只是設立農(nóng)地使用權(quán)的一種形式，而農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)容和限制由法律直接規(guī)定，當事人不得以合同加以改變。[2]由此衍生出對承包經(jīng)營權(quán)命運的不同主張，一種認為今后農(nóng)地發(fā)展對方向應完善農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，理由是，設立土地承包經(jīng)營權(quán)是鑒于當時我國農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，為解決農(nóng)民溫飽問題而確定的分配土地的方式。它雖然不是一種高級的物權(quán)形式，但與我國目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適宜。另一種主張，將其規(guī)定為一種用益物權(quán)，以用益物權(quán)代替承包合同關系。理由是，在我國農(nóng)村開始實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制時，農(nóng)民在土地上僅僅享有債權(quán)法意義上的經(jīng)營權(quán)，但由于農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)民對集體土地的使用收益權(quán)利日益強化，其物權(quán)屬性日益顯著。從關于承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及命運的不同觀點可以看出，對于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有統(tǒng)一的認識。這種模糊的認識來源于國家有關行政機關對農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)的規(guī)定多采用實用主義的做法，也歸因于理發(fā)的矛盾和沖突。筆者認為，在財產(chǎn)權(quán)領域，其整體趨勢已發(fā)生了從重視財產(chǎn)歸屬向重視財產(chǎn)利用的漸變，以債權(quán)對土地承包經(jīng)營權(quán)定性已不再適合社會發(fā)展的需要，突破和例外就成為一種歷史的必然�！啊诜捎^念上僅僅注重所有權(quán)確認權(quán)利歸屬的功能，忽略了它促進財產(chǎn)動態(tài)利用、資源優(yōu)化配置的功能，從而使土地成為一種僵死的財產(chǎn)。” [3]因此，承認土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性是承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定發(fā)展的需要，也是法律服從社會進步所提出的正當要求的反映。
1、土地承包經(jīng)營權(quán)具有直接支配性。
《物權(quán)法》草案（下文簡稱草案）第128條、第131條和第134條規(guī)定，承包方依法享有對承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及分割、合并的權(quán)利；《農(nóng)村土地承包法》第16條第1款規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；第54條規(guī)定，當發(fā)包方干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地，強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任； 此外，《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定 （征求意見稿）》第14條規(guī)定，發(fā)包方或者其他組織、個人截留、扣繳應歸承包方所有的承包土地直接經(jīng)營收益，承包方請求返還的，應予支持。承包方因此受到損失并請求賠償?shù)�，應予支持。可見土地承包�?jīng)營權(quán)人對所承包的土地有在法律和承包合同規(guī)定的范圍內(nèi)進行實際支配、控制的權(quán)利，即承包方可以自己的意思，而無須他人的配合對農(nóng)用土地進行管領，這正符合了物權(quán)是“直接支配一定之物，而享受利益之排他性權(quán)利”。而債權(quán)則表現(xiàn)為對特定人的請求權(quán)，只有通過他人的給付行為才能實現(xiàn)債權(quán)。在債務人沒有履行之前，債權(quán)人既不能實現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容，也不得對標的物進行直接支配。
2、土地承包經(jīng)營權(quán)具有排他性和對抗性。
草案第135條第1款，承包期內(nèi)，發(fā)包人不得收回承包地。136條第1款，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，排除了發(fā)包人對承包經(jīng)營權(quán)的侵害�！掇r(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定，國家保護集體土地所有者的合法權(quán)益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯，強調(diào)了承包方享有的是一種絕對權(quán)。《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定 （征求意見稿）》第24條又進一步規(guī)定，發(fā)包方以家庭承包的承包方通過轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)未經(jīng)其同意或者報其備案為由，請求確認該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)無效的，不予支持。 由此可見，法律規(guī)定下的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種對世權(quán)，以不特定的人為義務主體，通常情形下，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組在內(nèi)的發(fā)包方都不得任意侵犯和防礙承包經(jīng)營權(quán)人行使其的權(quán)利，這種效力可以對抗一切人。這也是物權(quán)排他性和對抗性的具體體現(xiàn)。而債權(quán)由于其相對性，對權(quán)利人保護的效力責僅及于債權(quán)相對人，如果采用債權(quán)說，那么，承包權(quán)將不能對抗外界的種種干預，行政權(quán)、發(fā)包權(quán)強行攤派、亂收費甚至任意撕毀合同，侵犯農(nóng)戶利益的現(xiàn)象仍會大量存在，激勵機制無從產(chǎn)生。
3、土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的法定化。
草案確認土地承包經(jīng)營權(quán)人享有承包地的使用權(quán)、收益權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利（第128條）；通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)（第131條）； 承包方對于在其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地包經(jīng)營權(quán)依法被收回時，有權(quán)獲得相應的補償（第135條第4款）；《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品（第16條第1款）； 承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償（第16條第2款）等。這些規(guī)定都體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和義務除了合同的約定以外，法律也對其進行了直接規(guī)定。即在不違反法律規(guī)定的前提下，允許發(fā)包方和承包方通過土地承包合同具體約定承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，以適應實際生產(chǎn)需要。
權(quán)利內(nèi)容法定是物權(quán)法定的應有之義。關于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題，部分不贊同物權(quán)說的學者認為，只要繼續(xù)沿襲土地集體所有制的框架，農(nóng)民對土地權(quán)利的物權(quán)化在現(xiàn)實中就很難操作，因為既然是土地的集體所有制，集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間就是一種發(fā)包方與承包方的關系，也就是一種具有實質(zhì)債權(quán)含義的合同關系，因此，會使法律上的物權(quán)含義在實際操作中被虛化。這需要我們正確理解土地承包經(jīng)營權(quán)和土地承包合同之間的關系。承包經(jīng)營合同導致物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的設立，我們認為土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，但并不否認承包經(jīng)營合同是債權(quán)合同，承包經(jīng)營合同和其他合同一樣，仍要適用合同法有關規(guī)
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