基層民事檢察工作的職能作用試析
基層民事檢察工作的職能作用，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)整體監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，三要積極創(chuàng)造外部監(jiān)督環(huán)境，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量，積極化解社會(huì)矛盾。
一、民事訴訟監(jiān)督體系在我國(guó)的立法上存在的問(wèn)題
(一)立法關(guān)于監(jiān)督范圍前后矛盾，束縛了民事訴訟監(jiān)督工作的開(kāi)展
《民事訴訟法》總則第14條明確規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。”這是檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)己使監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這一規(guī)定的范圍是十分寬泛的。但是在分則第16章審判監(jiān)督程序中該法的第187條一第190條僅規(guī)定了‘對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。”因此該法前后規(guī)定不盡一致，特別是對(duì)于抗訴權(quán)的規(guī)定十分狹窄。而且在此基礎(chǔ)上最高人民法院又相繼通過(guò)司法解釋和批注等形式將監(jiān)督范圍做了進(jìn)一步的界定。面對(duì)這樣前后不一致的法律規(guī)定和被監(jiān)督者的單方限制，檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督工作在當(dāng)事人的質(zhì)疑和法律規(guī)定中進(jìn)退兩難，可以說(shuō)正式由于這種立法上的自相矛盾，造成了理論界和實(shí)務(wù)界在認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重分歧。
(二)法律規(guī)定過(guò)于原則，民事訴訟監(jiān)督工作職權(quán)不明確
首先，由于法律規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，使得調(diào)卷難，成為困擾基層檢察院的一個(gè)普遍難題。有的法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有檢察院到法院閱卷審查，并由法院給予方便;有的法院同意調(diào)卷，但是認(rèn)為設(shè)置很多障礙，以各種原因拖延、推辭;有的法院同意復(fù)印，還要經(jīng)過(guò)層層審批。因此在實(shí)踐中，人民檢察院為調(diào)取一本人民法院的訴訟卷宗經(jīng)常要往法院跑上三、四次，而調(diào)卷的時(shí)間有時(shí)甚至能拖個(gè)一年半載。這不僅造成了民事檢察資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，更是違背了訴訟經(jīng)濟(jì)原則，給民事檢察監(jiān)督工作設(shè)置了不必要的障礙。另外很多法院堅(jiān)持不提供副卷及開(kāi)庭光盤(pán)，使得當(dāng)事人反映的一些問(wèn)題無(wú)法得到印證，在這種情況下，檢察監(jiān)督形同虛設(shè)，更無(wú)法拿出一個(gè)合理的說(shuō)法回復(fù)當(dāng)事人，極大地?fù)p害了民事訴訟監(jiān)督職權(quán)。
其次，法律未明確檢察機(jī)關(guān)審查期間享有必要的調(diào)查取證權(quán)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)民事檢察監(jiān)督的特點(diǎn)決定了調(diào)查取證既是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利，也是檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)。并且當(dāng)民事案件進(jìn)行到檢察機(jī)關(guān)的申訴程序時(shí)往往訴訟時(shí)間已經(jīng)很長(zhǎng)，利益沖突明顯，當(dāng)事人雙方各執(zhí)一詞。檢察機(jī)關(guān)只有通過(guò)調(diào)查取證，并對(duì)所獲得的材料進(jìn)行一番細(xì)致入微的綜合分析后，才能對(duì)案件的性質(zhì)、爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)有個(gè)正確的觀點(diǎn)，為各方當(dāng)事人負(fù)責(zé)，維護(hù)法律正確實(shí)施。然而，《民事訴訟法》第6條只有“人民法院有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查取證，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕”的規(guī)定，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟審判監(jiān)督程序中的調(diào)查取證權(quán)利和效力卻未予規(guī)定。
(三)民事訴訟監(jiān)督的范圍狹窄、監(jiān)督方式單一，導(dǎo)致民事訴訟監(jiān)督工作局限性很大
首先，根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第185條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅針對(duì)法院的生效裁判，也就是我們所說(shuō)的“事后監(jiān)督”。這種時(shí)間上的滯后性，極大的限制了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，同時(shí)也不利于達(dá)到民事訴訟檢察監(jiān)督維護(hù)司法公正，維護(hù)社會(huì)利益的目的;其次，根據(jù)我國(guó)民事訴訟法的現(xiàn)行規(guī)定，按照審判監(jiān)督程序提出抗訴是我國(guó)民事檢察監(jiān)督的唯一法定方式。因此如果違法行為在判決、裁定未發(fā)生法律效力前就已存在，人民檢察院卻只能等到其發(fā)生法律效力后才能提起抗訴進(jìn)行監(jiān)督，這既不符合司法的效率性，也不符合檢察監(jiān)督的立法本意。司法實(shí)踐中，這種單一的監(jiān)督方式越來(lái)越暴露出其局限性和弊端。
二、民行檢察監(jiān)督工作各項(xiàng)監(jiān)督途徑探索
一位學(xué)者說(shuō)：“任何國(guó)家都離不開(kāi)法律監(jiān)督，我國(guó)的國(guó)情決定了法律監(jiān)督權(quán)由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)行使。在依法治國(guó)的進(jìn)程中，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)被逐步強(qiáng)化而不是被弱化”。豍的確，人民檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督者的身份要求其履行維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施的職責(zé)，其監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)是寬泛的。民事行政檢察監(jiān)督的范圍包括人民法院民事、行政審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)及各種司法行為，具體指：(1)人民法院民事訴訟、行政訴訟活動(dòng)中各種生效判決、裁定、調(diào)解書(shū)及其他法律文書(shū);(2)人民法院在民事訴訟、行政訴訟活動(dòng)中的司法過(guò)程;(3)人民法院司法工作人員的職務(wù)行為。民事行政檢察監(jiān)督的方式包括抗訴、再審檢察建議、糾正違法通知、建議更換辦案人、改進(jìn)工作檢察建議、違法行為調(diào)查和移送司法人員職務(wù)違法犯罪線索等。在這一大環(huán)境下，基層檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察處要充分履行法律監(jiān)督職能，構(gòu)建以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局，應(yīng)當(dāng)著力做好以下三點(diǎn)：
一是努力提高案件辦理質(zhì)量和效率，突破案件數(shù)量少的`制約瓶頸。筆者認(rèn)為，基層民行監(jiān)察部門(mén)要做好民事檢察監(jiān)督工作，應(yīng)當(dāng)將提高案件辦理質(zhì)量作為民行檢察工作的突破口，做到全方位精細(xì)辦理案件。首先要對(duì)案件實(shí)體從證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用三方面進(jìn)行細(xì)致審查;摒棄重實(shí)體、輕程序的錯(cuò)誤傾向，對(duì)程序違法足以影響審判公正的案件提請(qǐng)上級(jí)院抗訴，對(duì)其他程序違法問(wèn)題堅(jiān)持以檢察建議方式向法院提出。其次要以規(guī)范辦案流程作為提高案件質(zhì)量的制度保障。規(guī)范詢問(wèn)當(dāng)事人制度，在詢問(wèn)當(dāng)事人前充分閱卷并制作詢問(wèn)提綱，做到詢問(wèn)具有針對(duì)性;規(guī)范案件討論制度，明確討論重點(diǎn)，充分發(fā)揮集體討論的作用。再次要細(xì)化辦案期限，提高案件辦理效率。具體規(guī)定承辦人閱卷期限、提請(qǐng)討論期限、提請(qǐng)審批期限、送達(dá)文書(shū)期限，避免出現(xiàn)不到期不結(jié)案的現(xiàn)象�！』鶎訖z察院只有在辦理處令審判機(jī)關(guān)信服、讓當(dāng)事人滿意的精品按時(shí)，才有資格，也才有能力向多元化的監(jiān)督格局邁進(jìn)。
二是科學(xué)、合理運(yùn)用好各種監(jiān)督手段，以取得監(jiān)督實(shí)效�；鶎訖z察院在注重辦理抗訴案件的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)整工作思路，將監(jiān)督工作重心調(diào)整到同級(jí)監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督、違法行為監(jiān)督、維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定上來(lái)。針對(duì)基層民事案件監(jiān)督的特點(diǎn)，探索具有區(qū)域特色的民行檢察工作發(fā)展模式。
(一)以再審檢察建議作為對(duì)同級(jí)法院的重要監(jiān)督方式
加強(qiáng)對(duì)再審檢察建議案件的跟蹤監(jiān)督，監(jiān)督再審檢察建議的審查回復(fù)期限，對(duì)法院不采納再審檢察建議的案件，必要時(shí)提請(qǐng)上級(jí)院抗訴。
(二)以一般檢察建議作為糾正各級(jí)工作單位工作不足的重要手段
人民法院、行政管理單位存在工作不規(guī)范、制度有漏洞等情形時(shí)，可以建議相關(guān)法院、行政管理單位改進(jìn)工作、完善制度。適用范圍應(yīng)限定于人民法院司法、執(zhí)法活動(dòng)及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和管理活動(dòng)。改進(jìn)工作檢察建議是檢察機(jī)關(guān)充分履行法律監(jiān)督職能、參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重要手段，
(三)探索開(kāi)展違法行為調(diào)查工作
對(duì)在辦理申訴案件中發(fā)現(xiàn)審判人員、執(zhí)行人員瀆職行為的，通過(guò)審查案卷材料、調(diào)查核實(shí)違法事實(shí)、提出糾正違法意見(jiàn)或建議更換辦案人等方式進(jìn)行法律監(jiān)督。
(四)要整合檢察資源，形成部門(mén)之間的法律監(jiān)督合力，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)整體監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，提升民行檢察監(jiān)督能力
在這里，反貪、公訴、偵監(jiān)、民行在各自工作中發(fā)現(xiàn)的不屬于所負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的案件或案件線索及時(shí)移送至有業(yè)務(wù)管轄權(quán)的部門(mén)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。通過(guò)建立這種案件線索的移送機(jī)制，能夠更好的實(shí)現(xiàn)相關(guān)處室的協(xié)調(diào)、溝通，形成全院一盤(pán)棋的格局。從而更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保護(hù)社會(huì)利益，保護(hù)國(guó)家利益。
總之，民行部門(mén)在處理具體案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重探索案件分類(lèi)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督。發(fā)揮多種監(jiān)督手段的整體作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化、最優(yōu)化。
三、要積極創(chuàng)造良好的外部監(jiān)督環(huán)境，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量，促進(jìn)民行檢察工作的開(kāi)展
一是加強(qiáng)與基層法院的溝通協(xié)調(diào)，與基層法院建立溝通協(xié)作機(jī)制，形成定期通報(bào)、文件互換、會(huì)議互邀等機(jī)制，保證與基層法院的良性互動(dòng)，工作順暢銜接，確保民事監(jiān)督檢查工作的順利開(kāi)展。
二是充分發(fā)揮基層檢察院檢務(wù)工作站的平臺(tái)作用。堅(jiān)持定期走訪各社區(qū)檢務(wù)工作站，開(kāi)展民行檢察職能宣傳，擴(kuò)大民事檢察監(jiān)督的影響力;開(kāi)展普法教育工作，為弱勢(shì)群體提供法律幫助。
三是探索與基層國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的聯(lián)系溝通機(jī)制。定期走訪相關(guān)單位，為其提供法律咨詢服務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)督促起訴、支持起訴案件線索，保護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的合法利益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的發(fā)生。
四是加強(qiáng)與律師協(xié)會(huì)、司法行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織的聯(lián)絡(luò)與溝通�；鶎用袷聶z察工作的職能作用在基層律所、司法行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織設(shè)立民事行政檢察聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，開(kāi)展民事行政檢察職能宣傳、咨詢活動(dòng)，這些部門(mén)如發(fā)現(xiàn)可能符合抗訴條件的案件可提前向檢察機(jī)關(guān)反映，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合抗訴條件的案件進(jìn)行篩選，選擇適當(dāng)方式開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作;對(duì)于不符合抗訴條件的案件，這些部門(mén)也可以進(jìn)行勸解工作，必要時(shí)可與檢察機(jī)關(guān)共同做好當(dāng)事人的息訴服判工作。
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