寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的法律制度研究

時(shí)間：2024-08-20 03:07:10 法律畢業(yè)論文我要投稿

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　　摘要：寧夏是西北內(nèi)陸干旱地區(qū)，農(nóng)業(yè)水資源極為匱乏，高效利用農(nóng)業(yè)水資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，需要完善的法律制度作為前提和保障。本文根據(jù)寧夏現(xiàn)行的涉及到農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用法律制度實(shí)施的狀況，運(yùn)用“變形”后的 “要素量化法”分析其存在的缺陷與不足，并提出了將可持續(xù)發(fā)展的理念引入到法律法規(guī)制定的目的當(dāng)中，建議在法律法規(guī)中突出農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的重要性和必要性，并對(duì)農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的具體法律條文進(jìn)行細(xì)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的有法可依。

寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的法律制度研究

　　關(guān)鍵詞：寧夏可持續(xù)利用農(nóng)業(yè)水資源

　　寧夏地處西北內(nèi)陸干旱地區(qū)，農(nóng)業(yè)水資源極為匱乏，農(nóng)業(yè)水資源的短缺和污染的現(xiàn)狀問(wèn)題日益加劇，合理開發(fā)、高效利用、加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)業(yè)水資源是一項(xiàng)迫在眉睫的重要任務(wù)。農(nóng)業(yè)水資源的可持續(xù)利用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和保障，是推動(dòng)寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。寧夏目前水資源法律制度已經(jīng)基本形成，但是可持續(xù)發(fā)展理念還沒(méi)有成為水資源法律制度的指導(dǎo)思想。從法律制度層面探索農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用，為最終實(shí)現(xiàn)寧夏社會(huì)經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

　　一、寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的現(xiàn)狀概述

　　(1)農(nóng)業(yè)水資源的概念

　　農(nóng)業(yè)水資源是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中為滿足農(nóng)作物的生命維系和生長(zhǎng)發(fā)育所需要的水資源，其包括大氣水、地表水(流域水、水庫(kù)水和湖泊水等)、地下水(土壤水及土地深層水)以及動(dòng)物、植物體內(nèi)水分等①，且被利用于農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。其中，土壤水可被作物直接吸收利用，地表水、地下水經(jīng)轉(zhuǎn)化為土壤水后即被作物利用。同時(shí)，通過(guò)凈化處理的廢污水也是一種重要的農(nóng)業(yè)用水水源。

　　(2)寧夏農(nóng)業(yè)水資源利用的現(xiàn)狀

　　近年來(lái)，寧夏全區(qū)年均取水總量約72億m3。其中，黃河取水量65.6億m3、地下水量5.5億m3、當(dāng)?shù)氐乇硭?.76億m3②。其中，農(nóng)業(yè)取水量65億m3。全區(qū)耗水總量約為35.4億m3，農(nóng)業(yè)耗水量最多約為31億m3，占總耗水量的88.6%;農(nóng)業(yè)灌溉平均取水量11925 m3/hm2③。

　　寧夏農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的近90%，遠(yuǎn)高于全國(guó)63.6%的平均比例，用水結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)僅為0.46，遠(yuǎn)低于全國(guó)0.52的平均值，農(nóng)業(yè)水分生產(chǎn)效率為1kg/m3④。

　　綜合來(lái)看，寧夏地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源消耗量較大，占到了寧夏地區(qū)水資源利用的大部分，但總體利用率不高，水資源損耗較大。同時(shí)，部分農(nóng)產(chǎn)地區(qū)還以漫灌為主，水利基礎(chǔ)設(shè)施不完備，噴灌、滴灌及渠道襯砌等節(jié)水灌溉技術(shù)欠缺，農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)嚴(yán)重，灌溉效率不高。因此，寧夏地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源的利用有待于進(jìn)一步的建設(shè)和優(yōu)化。

　　二、寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的法律要素量化法分析

　　自上世紀(jì) 80 年代以來(lái)，我國(guó)積極投入到依法治水、依法管水的立法嘗試中。經(jīng)過(guò)了30多年的努力，雖然水資源管理和利用也逐步走上了規(guī)范化、系統(tǒng)化的道路，但是我國(guó)還沒(méi)有制定出關(guān)于農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的專門法，有關(guān)農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的內(nèi)容可以從《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中找到有關(guān)的規(guī)定。寧夏地處黃灌區(qū)，除了上述幾部涉及農(nóng)業(yè)水資源的基本法律以外，也沒(méi)有較為完整的、專門的農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的法律制度，在現(xiàn)行的14部地方性法規(guī)中，有關(guān)于提到和涉及了農(nóng)業(yè)灌溉水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的法律文件共有10部。為了對(duì)現(xiàn)行的寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的法律進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)，本文引用了澳大利亞自然資源管理法律、機(jī)構(gòu)及政策方面的專家伊恩・漢納姆博士的一套法律評(píng)價(jià)的方法，該方法雖然是用于評(píng)價(jià)某一區(qū)域內(nèi)水土管理的法律與機(jī)構(gòu)框架狀況。⑤但是其評(píng)價(jià)方法、分析思路和基本理念同樣可以借鑒于本文中對(duì)于農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的法律制度的研究中，只是對(duì)該方法當(dāng)中的分析要素和評(píng)價(jià)范圍等加以替換，以便于解決本文中所提出的研究?jī)?nèi)容。為了便于敘述，在本文中仍然將該方法稱為“要素量化法”。

　　(1)“要素量化法”的簡(jiǎn)述

　　“要素量化法”包含了17個(gè)法律與機(jī)構(gòu)框架的核心要素，它們是制定目的、管轄、責(zé)任、目標(biāo)目的、定義、注意義務(wù)、責(zé)任分工、機(jī)構(gòu)、政策、教育、研究調(diào)查、公眾參與、水土規(guī)劃、水土管理、資金機(jī)制、實(shí)施和糾紛解決，該方法的步驟大致分為三個(gè)部分，首先是確定待評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)的首要問(wèn)題，其次是選擇該地區(qū)內(nèi)所依據(jù)的不同層級(jí)的法律及其他規(guī)范性文件，最后是對(duì)選擇出的法律文件進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，得出結(jié)論并提出改進(jìn)的建議。⑥“要素量化法”不僅可以對(duì)單行法律進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，同樣可以運(yùn)用在某一地區(qū)內(nèi)區(qū)域?qū)蛹?jí)的法律文件總體分析當(dāng)中。

　　(2)運(yùn)用“要素量化法”分析相關(guān)法律文件

　　借鑒漢納姆對(duì)《中華人民共和國(guó)水土保持法》(1991年)的分析和評(píng)價(jià)的具體方法和分析思路⑦，旨在能夠突出說(shuō)明寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的法律制度的現(xiàn)狀和缺失，因此在分析和評(píng)價(jià)的過(guò)程中會(huì)把17個(gè)核心要素改為如下內(nèi)容：制定目的、管轄、責(zé)任、目標(biāo)目的、定義、注意義務(wù)、責(zé)任分工、機(jī)構(gòu)、研究調(diào)查、教育、公眾參與、農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃、農(nóng)業(yè)水資源利用、農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)、資金機(jī)制、實(shí)施和糾紛解決⑧。雖然是根據(jù)研究的實(shí)際情況對(duì)核心要素的項(xiàng)目進(jìn)行了更改，但是在運(yùn)用評(píng)價(jià)和分析的具體方法上仍然借鑒了漢納姆博士的“要素量化法”。寧夏現(xiàn)有10部關(guān)于水資源方面的行政法規(guī)，分別是《寧夏實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》、《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區(qū)抗旱防汛條例》、《寧夏水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)黃河寧夏段水量調(diào)度辦法》、《寧夏回族自治區(qū)艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級(jí)初級(jí)初始水權(quán)分配方案》、《寧夏回族自治區(qū)水資源論證管理辦法》、《寧夏回族自治區(qū)取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》、《寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水條例》。同樣運(yùn)用“要素量化法”對(duì)寧夏區(qū)域內(nèi)就農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用這一層面上的法律問(wèn)題進(jìn)行總體分析評(píng)價(jià)。

　　(3)數(shù)據(jù)的分析結(jié)論

　　表一：寧夏涉及水資源的法律文件-具體法律文件中農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的有無(wú)

　　首先，對(duì)表一中進(jìn)行縱向的分析說(shuō)明，也就是對(duì)10部法規(guī)是否涉及到17個(gè)要素分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)說(shuō)明。其中，17個(gè)要素都包含在內(nèi)的只有1部法規(guī)，即《寧夏實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》，包含14個(gè)要素的是《寧夏回族自治區(qū)抗旱防汛條例》、《寧夏回族自治區(qū)取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》、《寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水條例》;包含13個(gè)要素的是《寧夏回族自治區(qū)黃河寧夏段水量調(diào)度辦法》、《寧夏回族自治區(qū)水資源論證管理辦法》;包含10個(gè)要素的是《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》;含有8個(gè)要素的法規(guī)是《寧夏回族自治區(qū)艾依河管理辦法》，含有7個(gè)要素的法規(guī)是《寧夏黃河水資源縣級(jí)初級(jí)初始水權(quán)分配方案》。

　　其次，對(duì)這10部法律文件中進(jìn)行橫向的分析說(shuō)明，即統(tǒng)計(jì)17個(gè)要素當(dāng)中的每一個(gè)要素是否都體現(xiàn)在這10部法規(guī)中，按照法規(guī)中涉及要素的數(shù)量由多到少進(jìn)行說(shuō)明。

　　制定目的、責(zé)任和目標(biāo)目的這三個(gè)要素在10部法規(guī)中都有所涉及。

　　管轄、責(zé)任分工、機(jī)構(gòu)等3個(gè)要素除沒(méi)有在《寧夏黃河水資源縣級(jí)初級(jí)初始水權(quán)分配方案》體現(xiàn)以外，其余9部法律文件中都有所體現(xiàn)。

　　農(nóng)業(yè)水資源利用、農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃這2個(gè)要素均是在《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》這2部法規(guī)中沒(méi)有體現(xiàn)外，其余8部法律中都有所涉及。

　　實(shí)施要素除沒(méi)有體現(xiàn)在《寧夏水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》和《寧夏回族自治區(qū)艾依河管理辦法》這2部法規(guī)中，其余8部法規(guī)中均體現(xiàn)了實(shí)施要素。

　　資金機(jī)制這一要素沒(méi)有在《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區(qū)艾依河管理辦法》和《寧夏黃河水資源縣級(jí)初級(jí)初始水權(quán)分配方案》這3部法規(guī)中體現(xiàn)。

　　注意義務(wù)要素沒(méi)有在《寧夏回族自治區(qū)水資源論證管理辦法》、《寧夏回族自治區(qū)艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級(jí)初級(jí)初始水權(quán)分配方案》和《寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水條例》這4部法規(guī)中體現(xiàn)。

　　糾紛解決要素沒(méi)有在以下4部法規(guī)中體現(xiàn)，它們是《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)艾依河管理辦法》和《寧夏黃河水資源縣級(jí)初級(jí)初始水權(quán)分配方案》。

　　公眾參與要素沒(méi)有體現(xiàn)在以下5部法規(guī)中，即《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區(qū)黃河寧夏段水量調(diào)度辦法》、《寧夏回族自治區(qū)艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級(jí)初級(jí)初始水權(quán)分配方案》和《寧夏回族自治區(qū)水資源論證管理辦法》。

　　定義要素沒(méi)有體現(xiàn)在以下6部法規(guī)中，它們是《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級(jí)初級(jí)初始水權(quán)分配方案》、《寧夏回族自治區(qū)取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》和《寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水條例》。

　　教育要素只體現(xiàn)在以下3部法規(guī)中，即《寧夏實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》和《寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水條例》。

　　研究調(diào)查要素是這17個(gè)要素在10部法規(guī)當(dāng)中體現(xiàn)最少的1個(gè)，只體現(xiàn)在了以下2部法規(guī)中，即《寧夏實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》和《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水文條例〉辦法》。

　　三、寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的法律制度的缺失及建議

　　(1)存在的問(wèn)題

　　從寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的問(wèn)題著手分析，以上分析可知，總體上將在這10部法律文件中，至少有6部體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水資源的相關(guān)內(nèi)容(農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃體現(xiàn)在了8部法律文件中、農(nóng)業(yè)水資源利用要素體現(xiàn)在8部法律文件中，農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)體現(xiàn)在6部法律文件中)，但是相關(guān)的規(guī)定僅僅是提及了灌溉用水或農(nóng)業(yè)用水，沒(méi)有農(nóng)業(yè)水資源和可持續(xù)利用這兩個(gè)概念。所以也并沒(méi)有詳細(xì)的關(guān)于農(nóng)業(yè)水資源在規(guī)劃、利用和保護(hù)方面的規(guī)定，內(nèi)容上存在了對(duì)農(nóng)業(yè)水資源單獨(dú)規(guī)劃、利用和保護(hù)方面較大的缺失，綜上所述，寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用在這10部法律文件中沒(méi)有明確的法律條文。以下是寧夏農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用法律制度中存在的具體問(wèn)題：

　　1.在10部法律文件中的制定目的和目標(biāo)目的中，只有《寧夏實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》第十八條規(guī)定“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排地表水和地下水，遵循總量控制、節(jié)約用水、合理開發(fā)、可持續(xù)利用的原則，充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要。”和《寧夏回族自治區(qū)水資源論證管理辦法》在第一條中提及了水資源可持續(xù)利用的內(nèi)容，即“為嚴(yán)格水資源管理，保障涉水規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目取用水，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《寧夏實(shí)施<水法>辦法》和《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》，制定本辦法。”其余9部均沒(méi)有提及水資源可持續(xù)利用的這一目的，只是針對(duì)水資源利用、開發(fā)和保護(hù)等問(wèn)題做了相應(yīng)的規(guī)定，由此可見水資源可持續(xù)利用的理念還未貫穿于這些法律文件中。

　　2.雖然2013年公布的《寧夏水資源公報(bào)》當(dāng)中的相關(guān)數(shù)據(jù)可以看到寧夏農(nóng)業(yè)灌溉用水占到了總用水量的近90%，但是已評(píng)價(jià)的法律文件并沒(méi)有將水資源按照功能詳細(xì)劃分為農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和生活用水等，進(jìn)而也并沒(méi)有對(duì)這幾類水資源分別進(jìn)行合理、詳細(xì)的規(guī)劃，只是整體對(duì)水資源的開發(fā)、規(guī)劃、利用和保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。

　　3.10部法律文件當(dāng)中關(guān)于在農(nóng)業(yè)水資源利用方面也是較為籠統(tǒng)一帶而過(guò)，例如在《寧夏實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》中第十九條規(guī)定“開發(fā)利用地表水應(yīng)當(dāng)兼顧地區(qū)之間的利益，有計(jì)劃的建設(shè)蓄水工程，充分發(fā)揮供水、灌溉、防洪、發(fā)電、漁業(yè)、航運(yùn)、旅游和生態(tài)等水資源綜合效益。”僅提到開發(fā)利用灌溉水資源要兼顧多方利益，沒(méi)有對(duì)如何提高農(nóng)業(yè)水資源利用的高效性、節(jié)約性和可持續(xù)性，怎樣在實(shí)現(xiàn)高效利用農(nóng)業(yè)水資源的同時(shí)兼顧地區(qū)之間的利益等，這些內(nèi)容都沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

　　4.雖然在這10部法律文件中關(guān)于農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)的內(nèi)容涉及到了6部，但是基本都是提到了灌溉用水這一概念，幾乎沒(méi)有更深層次的規(guī)定如何保護(hù)灌溉用水，缺乏具體可行的做法和保護(hù)措施。還有4部法律文件只針對(duì)淺層地下水的保護(hù)、飲用水的保護(hù)等進(jìn)行了規(guī)定，沒(méi)有涉及到農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)方面的內(nèi)容。

　　(2)完善建議

　　1.涉及到農(nóng)業(yè)水資源的法律文件中，豐富制定的目標(biāo)和目的，可以把可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容作為法律法規(guī)制定的指導(dǎo)思想之一，在其制定目的和目標(biāo)中增加實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目的，當(dāng)然也可以細(xì)化為為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用這一目標(biāo)。

　　2.建議將水資源按照功能劃分為農(nóng)業(yè)水資源、工業(yè)水資源和生活用水等進(jìn)行規(guī)定，如此劃分后，可以按照分類的水資源根據(jù)其各自的實(shí)際利用率、具體的特征和利用現(xiàn)狀等進(jìn)行規(guī)定，有針對(duì)性的對(duì)農(nóng)業(yè)水資源、工業(yè)水資源和生活用水進(jìn)行合理、詳盡的規(guī)劃、利用和保護(hù)。根據(jù)具體的開發(fā)、利用和保護(hù)的情況進(jìn)行規(guī)定。

　　3.基于寧夏農(nóng)業(yè)用水在寧夏用水總量的所占的90%比例，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃、利用和保護(hù)的具體工作已經(jīng)迫在眉睫，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的具體措施較多，其中法律保障是解決這一問(wèn)題的途徑之一，因此在現(xiàn)有的法律文件中增加和補(bǔ)充農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的相關(guān)法條顯得尤為必要和緊迫。

　　4.為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的可持續(xù)利用，對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的保護(hù)是具體的保障措施之一，因此，應(yīng)當(dāng)在法律文件中增加關(guān)于農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)的內(nèi)容，包括保護(hù)的必要性、實(shí)施、公眾參與和法律責(zé)任等方面。

　　實(shí)現(xiàn)寧夏農(nóng)業(yè)水資源的可持續(xù)利用離不開相關(guān)法律法規(guī)的保障，建立完善的保障農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用法律制度，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源的可持續(xù)利用方面具有重要的推動(dòng)作用，與此同時(shí)，有限的農(nóng)業(yè)水資源得到可持續(xù)利用和保護(hù)，對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都起到了舉足輕重的作用。

　　注釋：

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　�、茛藓�.要素量化法在黃河流域水資源立法中的應(yīng)用.2005.5.

　�、吒鶕�(jù)胡苑在《要素量化法在黃河流域水資源管理中的應(yīng)用》一文中對(duì)漢納姆此項(xiàng)分析的中文翻譯版.

　　⑧借鑒胡苑在《要素量化法在黃河流域水資源管理中的應(yīng)用》一文中引用漢納姆在其對(duì)東南亞及中國(guó)所作研究的報(bào)告中的表格作為范例，根據(jù)實(shí)際情況修改其要素并進(jìn)行分析研究.

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]馬德仁.寧夏水資源可持續(xù)利用分析研究.寧夏農(nóng)林科技.2014.

　　[2]董玉秀.對(duì)可持續(xù)發(fā)展與農(nóng)業(yè)水資源持續(xù)利用的思考.山西水利科技.2003.

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