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建立社會保障法律制度的思考
主義市場體制的建立和完善是一項(xiàng)巨大宏偉的系統(tǒng)工程，客觀上要求構(gòu)筑一系列與之相適應(yīng)的制度體系，而建立多層次的社會保障制度體系又是該體系中不可缺少的重要組成部分。我國當(dāng)前的社會保障立法尚處于低級階段，加強(qiáng)該的，對更好地指導(dǎo)立法具有重要意義。一、社會保障法律制度的功能
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會保障法律制度具有以下功能：
（一）社會保障法律制度有利于克服市場經(jīng)濟(jì)的競爭性和風(fēng)險(xiǎn)性帶來的弊端。
市場經(jīng)濟(jì)是作為通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會資源分配的主要方式，其明顯特征之一在于其競爭性，并且其競爭性具有兩面性：一方面，競爭性是市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在本質(zhì)要求的必然體現(xiàn)，是市場主體追求自身獨(dú)立利益最大化的手段，對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了極其重要的推動作用；但是，另一方面，市場經(jīng)濟(jì)的競爭性又始終伴隨著風(fēng)險(xiǎn)性。由于市場競爭遵循著優(yōu)越劣汰的法則，因此，市場競爭的結(jié)果往往是經(jīng)營治理不善、經(jīng)濟(jì)效益不好的那些市場主體面臨著破產(chǎn)、倒閉、遭淘汰的危險(xiǎn)和后果，處于不利的境地。而社會保障法律制度則能夠使在競爭中處于不利地位的市場主體內(nèi)的勞動者在工傷、失業(yè)等不幸狀況下獲得必要的物質(zhì)幫助，為他們度過難關(guān)創(chuàng)造條件。
�。ǘ┥鐣Ｕ戏芍贫扔欣趪薪⑵髽I(yè)制度。
企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)中最主要的微觀主體。而國有企業(yè)又是我國企業(yè)的主力軍。在企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就是要建立與社會化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型企業(yè)制度。我國國有企業(yè)改革的方向，在于通過對國有企業(yè)實(shí)行股份制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)在質(zhì)是促使國有企業(yè)“成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位，成為獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)法人”[1].但是，我國國有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，面臨著諸如如何解決富余、退休、失業(yè)的企業(yè)職工的分流和安置等很多難于解決的題目和困難。假如單靠企業(yè)自身氣力，不僅難以徹底解決這些題目和困難，而且勢必會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。而建立社會保障法律制度則有利于幫助企業(yè)解決上述題目，為國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造有利條件。
�。ㄈ┥鐣Ｕ戏芍贫扔欣诰S護(hù)社會穩(wěn)定和國家的長治久安。
社會成員和勞動者的年老退休、患病、工傷、失業(yè)、生養(yǎng)、富余職員的分流安置等題目，與社會成員和勞動者的生存和利益密切相關(guān)，直接關(guān)系到能否維護(hù)社會穩(wěn)定和國家的長治久安。因此，建立社會保障法律制度有利于維護(hù)和改善他們的經(jīng)濟(jì)生活條件，保護(hù)勞動力資源，維護(hù)和安定社會秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，從而維護(hù)和鞏固社會穩(wěn)定和國家的長治久安。
（四）社會保障法律制度有利于保護(hù)人權(quán)和勞動者權(quán)益。
我們社會主義國家極其重視對人權(quán)和勞動者權(quán)益的保護(hù)。人權(quán)作為人所應(yīng)享有的基本權(quán)利，包括豐富的，既包括生存權(quán)、人身權(quán)，也包括權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利和社會各方面的權(quán)利等，同時(shí)，我國《憲法》、《勞動法》等法律對保護(hù)勞動者各項(xiàng)權(quán)益都做了明確、具體規(guī)定。而社會保障法律制度所要解決的社會成員和勞動者的年老退休、患病、工傷、失業(yè)、生養(yǎng)、富余職員的分流安置等題目，均是保護(hù)人權(quán)和勞動者權(quán)益的直接體現(xiàn)和基本保障，對保護(hù)人權(quán)和勞動者權(quán)益起著十分重要的作用。
�。ㄎ澹┥鐣Ｕ戏芍贫扔欣诒３稚鐣者M(jìn)公平、防止兩極分化。
社會主義市場經(jīng)濟(jì)是社會主義制度與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物，它一方面尊重和保護(hù)市場主體的同等性、自主性，為市場主體通過正當(dāng)行為實(shí)現(xiàn)自己獨(dú)立利益最大化提供良好的社會環(huán)境，另一方面，對于處于年老退休、患病、工傷、失業(yè)等不利狀況下的社會成員和勞動者，國家通過建立社會保障法律制度，使他們獲得各種幫助和資助，為他們的生存和生活提供物質(zhì)保障，并實(shí)現(xiàn)對社會收進(jìn)分配的再調(diào)節(jié)，盡量縮小社會收進(jìn)的差距，防止兩極分化。
社會保障法律制度的上述功能，充分說明其重要性和必要性，是確立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)不可缺少的制度體系，正由于如此，黨和國家已把建立多層次的社會保障體系作為重要任務(wù)。
二、社會保障法律制度的立法原則、框架和體系
為了充分發(fā)揮社會保障法律制度的作用，應(yīng)該確立的立法原則，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和社會保障法律制度的性質(zhì)，我國的社會保障法律制度主要應(yīng)確立以下原則：
�。ㄒ唬┥鐣Ｕ纤脚c生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)原則。
社會保障基金屬于消費(fèi)基金中的一種，國家在一定時(shí)期內(nèi)可提供的社會保障基金的數(shù)目決定著社會保障的水平，而社會保障基金的數(shù)目多少又取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平。故在我國生產(chǎn)力發(fā)展水平還不高的情況下，社會保障水平?jīng)Q不能脫離生產(chǎn)力的實(shí)際發(fā)展水平，社會保障基金的提取數(shù)目應(yīng)該與社會生產(chǎn)總值保持恰當(dāng)、公道的比例。否則，會因國家經(jīng)濟(jì)承受能力有限而難以充分實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生消極作用。
�。ǘ┮陨鐣ｋU(xiǎn)為主，多種保障形式并舉的原則。
社會保障法律制度體系由多方面內(nèi)容的制度組成，而其所包含的各項(xiàng)制度各自具有不同的地位和作用，但相比而言，社會保險(xiǎn)制度尤其具有特殊的保障作用，在整個(gè)社會保障制度體系中居于基礎(chǔ)和核心地位，因此，建立我國的社會保險(xiǎn)法律制度，在統(tǒng)籌兼顧，全面發(fā)展多種類、多層次社會保障形式的同時(shí)，應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展和完善社會保險(xiǎn)制度，以此帶動其他社會保障形式的發(fā)展，從而建立起以社會保險(xiǎn)為主干的完善的社會保障法律制度體系。
�。ㄈ�(quán)利與義務(wù)相同一、相一致原則。
保險(xiǎn)制度立法應(yīng)貫徹權(quán)利與義務(wù)相同一、相一致原則，即任何社會成員和勞動者在享有社會保障方面的權(quán)利的同時(shí)，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，不能只享受權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，或者相反。這就要求每個(gè)社會成員和勞動者應(yīng)積極、自覺履行參加勞動、交納保障金等各項(xiàng)法定義務(wù)，只有這樣，才能在其處于困難境地，需要得到物質(zhì)幫助和資助時(shí)，有權(quán)獲得幫助和資助。
（四）社會互助與個(gè)人儲蓄積累相結(jié)合原則。
建立社會保障制度是一項(xiàng)巨大、艱苦的系統(tǒng)工程，需要各方面的奮斗。在我國社會生產(chǎn)力尚未達(dá)到較高發(fā)展水平的情況下，建立社會保障制度應(yīng)由國家、社會和個(gè)人共同努力。社會保障基金在由國家和社會籌集和承擔(dān)的同時(shí)，也不能單靠國家和社會，社會成員和勞動者個(gè)人自己也應(yīng)負(fù)擔(dān)一定用度。因此，社會成員和勞動者應(yīng)在平時(shí)把自己的部分勞動收進(jìn)和其他正當(dāng)收進(jìn)有計(jì)劃、有目的地儲蓄積累起來，以備將來在遭受困難和不幸時(shí)使用，把社會互助和個(gè)人儲蓄積累結(jié)合起來。
社會保障法律制度是各種社會保障基本法律制度規(guī)定構(gòu)成的制度體系�！吨泄仓行年P(guān)于制定國民和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：“‘九五’期間，要加快養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，初步形成社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個(gè)人儲蓄積累保障相結(jié)合的多層次的社會保障制度”，按照該建議確立的原則構(gòu)筑的社會保障法律制度，主要包括以下：
�。ㄒ唬┥鐣ｋU(xiǎn)法律制度。社會保險(xiǎn)法律制度是社會保障法律制度的基礎(chǔ)，它是把社會保障采取的最重要、最基本的措施法律化的結(jié)果，即以立法形式規(guī)定社會保險(xiǎn)的范圍、種類、原則、標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)基金的來源和籌集、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其體制的設(shè)置和治理等。社會保險(xiǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生養(yǎng)保險(xiǎn)等的統(tǒng)稱。社會保險(xiǎn)法律制度就是通過分別制定上述保險(xiǎn)法律、法規(guī)，建立同一的社會保險(xiǎn)法律制度，使社會成員和勞動者因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生養(yǎng)等在暫時(shí)或永久喪失勞動能力的情況下，獲得物質(zhì)幫助，為他們提供可靠的生活來源，保證其基本的生活需要。
�。ǘ┥鐣葷�(jì)法律制度。社會救濟(jì)法律制度是通過立法形式確立的由國家和社會對因遭受災(zāi)難或因貧困、殘疾、喪失勞動能力等無依無靠、生活陷于困境，自身無法維持基本生活的社會成員給予必要的物資幫助，確保其維持最低水平的生活需求，以進(jìn)步和增強(qiáng)他們社會生存力和適應(yīng)力的各種社會救助制度。社會救濟(jì)法律制度是黨和國家關(guān)心人民群眾生活，解除社會成員疾苦和憂慮各項(xiàng)措施的法定化，是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，對維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要意義。
（三）社會福利法律制度。社會福利法律制度是以立法形式確立的為了保障全體社會成員的基本生活，改善和進(jìn)步人們物質(zhì)生活和文化生活水平，由國家、社會和團(tuán)體共同舉辦的、向全體社會成員提供各種福利性物質(zhì)幫助、福利設(shè)施以及社會服務(wù)的法律制度。
�。ㄋ模﹥�(yōu)撫安置法律制度。優(yōu)撫安置法律制度是由國家和社會對烈屬、軍屬、復(fù)員退伍軍人、殘廢軍人等特定優(yōu)撫對象予以優(yōu)待、撫恤和妥善安置，為他們提供多種形式的物質(zhì)幫助和服務(wù)，以確保他們的生活達(dá)到一定水平，解決他們的后顧之憂的法律制度。這是一種具有褒揚(yáng)作用的特殊性質(zhì)的社會保障法律制度。
（五）社會保障法律制度。我國農(nóng)村人口占全國人口數(shù)目的盡大多數(shù)，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在廣大農(nóng)村建立社會保障法律制度日益迫切，但鑒于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況以及與城市存在的差距，鑒于當(dāng)前農(nóng)村社會保障法律制度還十分落后的現(xiàn)狀，假如盲目追求城市和鄉(xiāng)村社會保障法律制度建設(shè)同步一體化，是難于實(shí)現(xiàn)的。因此，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，重視和加強(qiáng)農(nóng)村社會保障法律制度建設(shè)。作為權(quán)宜之計(jì)，可暫時(shí)把農(nóng)村社會保障法律制度單列出來，以便針對農(nóng)村的實(shí)際狀況和特點(diǎn)，制定切實(shí)可行的社會保障法律制度。作為長久之計(jì)，應(yīng)大力加強(qiáng)和加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障法律制度之間的差距，待客觀條件成熟時(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障法律制度一體化，建立全國同一的社會保障法律制度。
上述內(nèi)容只是社會保障法律制度的框架結(jié)構(gòu)，是我國建立社會保障法律制度體系的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的社會保障法律制度還很不完善，有的甚至是空缺，因此，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)以《憲法》為依據(jù)，加強(qiáng)和完善社會保障法律制度建設(shè)，逐步形成我國同一、的社會保障法律制度體系。具體說，我國社會保障法律制度體系由以下三層次組成：
首先，社會保障基本法。社會保障基本法在社會保障法律制度體系中具有最高的法律效力，處于核心和基礎(chǔ)地位，是制定社會保障單行法、配套法的根據(jù)，任何單行法、配套法都不得與它相抵觸。從法律體系上說，社會保障法屬于市場經(jīng)濟(jì)法律體系中一個(gè)獨(dú)立的法律部分。但我國至今尚未制定一部社會保障基本法對社會保障做出全面規(guī)定，只是制定了一些單行的社會保障的法規(guī)、條例、暫行條例、實(shí)施細(xì)則，有的社會保障的內(nèi)容零星地規(guī)定在其他法律、法規(guī)中，形成了現(xiàn)行單行、分散的立法體例，缺乏同一、權(quán)威性規(guī)定，這既了社會保障法的地位，又影響了社會保障法律制度的建立和完善。由于單行、分散的立法體例往往導(dǎo)致立法之間的沖突、矛盾和重疊，或?qū)е铝⒎ǹ杖保矊?dǎo)致立法層次、效力級別比較低，不利于立法的實(shí)施和適用。所以，應(yīng)盡快制定一部社會保障基本法，用以統(tǒng)帥各種單行社會保障法律、法規(guī)、條例、實(shí)施細(xì)則，對社會保障法的目的、調(diào)整對象、基本原則、社會保障種類、保障資金的來源、籌集方式和治理、社會保障的治理機(jī)構(gòu)和治理體制、法律責(zé)任、適用范圍等做出概括性規(guī)定，以此作為制定社會保障單行法、配套法的立法依據(jù)。
其次，社會保障單行法。社會保障單行法是僅次于社會保障基本法、處于第二層次的法律、法規(guī)，主要是對社會保障基本法規(guī)定的某一方面基本內(nèi)容做出專門規(guī)定，是社會保障基本法的進(jìn)一步具體化。按照前述內(nèi)容的框架結(jié)構(gòu)，社會保障單行法應(yīng)包括社會保險(xiǎn)法、社會救濟(jì)法、社會福利法、優(yōu)撫安置法、農(nóng)村社會保障法等。
再次，社會保障配套法。即根據(jù)社會保障單行法，制定一系列的條例、實(shí)施細(xì)則等。這是低于社會保障單行法的第三層次的法規(guī)，是社會保障單行法的更加具體化。
綜上，我國的社會保障法律制度的體系主要包括社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、農(nóng)村社會保障等內(nèi)容，其體系應(yīng)由基本法、單行法、配套法三層次構(gòu)成。但我國目前尚未形成系統(tǒng)的社會保障基本法和社會保障單行法，僅制定了一些社會保障的條例等，而且大多是在原有經(jīng)濟(jì)體制條件下，為了適應(yīng)原有體制的需要制定的，與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求很不相適應(yīng)。所以，為了建立和完善我國社會保障法律制度體系，應(yīng)按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，對有關(guān)社會保障立法上的空缺，盡快制定相應(yīng)的社會保障基本法、單行法和作為配套法的一系列條例和實(shí)施細(xì)則，對已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的已有社會保障立法應(yīng)予修改或廢除，并力爭把零星規(guī)定與其他法中的有關(guān)社會保障立法的內(nèi)容吸收、集中、同一起來，從而形成以基本法為主干，以單行法、配套法為具體體現(xiàn)的完整、同一的多層次社會保障法律制度體系。
注：
[1]《全民所有制轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》第2條。
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