重新審閱我國行政再審制度的法律規(guī)定

　　行政再審制度設計上的四個悖論

　　我國行政訴訟法第六十二條規(guī)定：“當事人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，以為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執(zhí)行�！钡诹�十三條規(guī)定：“人民法院院長對本院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定以為需要再審的，應當提交審判委員會決定是否再審。上級人民法院對下級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權提審或者指令下級人民法院再審�！钡诹�十四條規(guī)定：“人民***對人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定、發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權按照審判監(jiān)視程序提出抗訴�！毙姓�訴訟法主要以此三個條文規(guī)定了行政訴訟的審判監(jiān)視程序，在司法審判實踐，其法律制度的設計存在如下悖論：

　　（一）訴權的悖論

　　訴權是當事人發(fā)動訴訟的基本權利。

　　訴權是主動的，審判權是被動的，先有訴權，后有審判權，無訴既無審判，也就是不告不理的原則。行政訴訟法第六十二條、第六十三條、第六十四條規(guī)定，有權啟動再審程序的主體有三類：一是當事人；二是各級人民法院院長、上級人民法院和最高人民法院；三是上級人民***和最高人民***。在這三類主體中，法院和***對于再審程序的啟動具有“必然性”，由于“發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定以為需要再審的”可以直接啟動，無需征求當事人的同意，而與案件的處理結果具有直接利害關系確當事人，對再審程序的啟動，僅僅是一種可能性，僅僅是為法院提供審查已經發(fā)生法律效力的判決裁定是否有違反法律法規(guī)規(guī)定的“線索”，終極是否再審由法院決定。這種規(guī)定與訴權相悖，與不告不理的訴訟原則相悖，與公正中立的審判權相悖。由此產生行政訴訟法規(guī)定當事人的申訴權與行政訴訟再審之訴的關系；訴權與審判權的關系題目；職權主義與當事人主義的關系題目等。正是由于法律制度的設計上有悖訴權，未能厘清訴權與審判權的關系，從而導致連續(xù)不斷地申訴事實成為我國審判監(jiān)視制度中最為嚴重的題目之一。

　　（二）兩審終審制的悖論

　　行政訴訟法明確規(guī)定，人民法院審理行政案件，依法實行兩審終審制。審判監(jiān)視程序不具有審級性質，它只是對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定確有錯誤的進行再審的程序。其性質應為糾錯、救濟程序，該程序的設計亦必須符合糾錯、救濟程序的特殊要求，以區(qū)別于行政訴訟的一審、二審。行政訴訟法對該特殊的審判監(jiān)視程序僅以三個條文規(guī)定了啟動再審程序的主體，而對再審程序的審理與裁判未作專門規(guī)定，反而采取了“轉致”的，即再審的案件，發(fā)生法律效力的裁判是由第一審法院作出的，按照第一審程序審理，所作的裁判，當事人可以上訴；發(fā)生法律效力的裁判是由第二審法院作出的，按照第二審程序審理，所作的裁判是發(fā)生法律效力的裁判；上級法院提審的，按照第二審程序審理，所作的裁判是發(fā)生法律效力的裁判。如此轉致，使再審程序的審級由原生效裁判的審級而定。當事人申請再審的，應當在裁判發(fā)生法律效力后兩年內提起，但各級法院院長、上級人民法院、人民***對再審程序的啟動卻無任何時間限制，只要“發(fā)現(xiàn)違反法規(guī)規(guī)定”的，即可啟動再審程序。且再審程序無任何次數的限制，***可以無次數限制的抗訴，法院可以無次數限制的提審或指令下級法院再審。如此往復，終審不終。司法裁判的既判力、公定力、執(zhí)行力懸置。暫且不論法律制度把具有特定質的規(guī)定性的再審程序“轉致”為一審或二審程序的內在矛盾，就其現(xiàn)行規(guī)定亦足以使兩審終審陷進終審不終的悖論之中。

　　（三）舉證時限的悖論

　　行政訴訟法第四十三條規(guī)定：“被告應當在收到起訴狀副本之日起旬日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀�！�2000年3月10日起施實的最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干題目的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第二十六條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，且舉證時限為收到起訴狀副本之日起10日內，體現(xiàn)證據適時提出主義；假如被告不提供或無正當理由逾期提供，認定為具體行政行為無證據，以示證據失權。但是，被告僅對其作出的具體行政行為負有舉證責任，對其不作為的行為、證實起訴符正當定條件以及在一并提起的行政賠償訴訟中，證實因受被訴具體行政行為侵害而造成損失的事實，則由原告負有舉證責任。行政訴訟法以及《若干解釋》僅僅對被告的舉證時限作出規(guī)定，而對原告的舉證時限則未予規(guī)定，勢必意味著原告可以在訴訟的任何階段隨時提出證據，甚至在申訴時也可以無條件的隨時提出證據，而無論其在一審、二審程序中是否有故意不提供證據的主觀惡意，實行證據隨時提出主義。原告或者第三人在訴訟過程中，提出了被告在實在施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的，被告經法院準許可以提供相關的證據，這樣就使被告隨著原告隨時提出證據的不同情況而相應地不斷補充相關的證據，使舉證時限陷進悖論之中。

　�。ㄋ模┏绦蛘�義的悖論

　　行政訴訟法第六十三條、第六十四條規(guī)定的“違反法律、法規(guī)規(guī)定”的情形是指：原裁判認定的事實主要證據不足；原裁判適用法律法規(guī)確有錯誤；違反法定程序，可能案件正確裁判；其它違反法律法規(guī)的情形。只要人民法院院長對本院已經發(fā)生法律效力的裁判，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定以為需要再審的，就有權提交審判委員會決定是否再審；只要上級人民法院對下級人民法院已經發(fā)生法律效力的裁判，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定的，就有權提審或者指令下級人民法院再審；只要人民***對人民法院已經發(fā)生法律效力的裁判，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定的，就有權按照審判監(jiān)視程序提出抗訴。任何發(fā)生法律效力的判決、裁定，均應具有既判力、公信力、權威性、終極性，特別是最高法院的判決和裁判更應具有不謬性。在未經法定程序審理的情況下，法院或者***何以斷然得出“違反法律、法規(guī)規(guī)定”的結論，特別是“原判決、裁定認定的事實主要證據不足”的結論；且按照審判監(jiān)視程序決定再審的案件，法院必然裁定中止原判決的執(zhí)行。顯然，未經法定程序審理的所謂“違反法律、法規(guī)規(guī)定”的實然性表述，在法理上實行“推定有錯”的指導思想；在邏輯上足以使人產生“先定后審”、“倒由于果”的結論；在結果上體現(xiàn)了“重實體輕程序”的一貫思想，陷進程序正義的悖論之中。

　　建構行政再審制度的八個方面

　　鑒于行政再審制度在法律的設計上存在上述悖論，有必要在修轉業(yè)政訴訟法時留意八個方面：

　�。ㄒ唬﹩�動再審主體題目，再審案件的啟動主體應以申訴人為核心。***作為國家法律監(jiān)視機關，其抗訴應當僅僅局限于國家公益范疇，而不應當代表當事人中的任何一方利益，以公權對抗私權。

　　法院作為國家審判機關應當中立、公正，遵循不告不理的原則，而不應當主動引起訴訟程序的開始，超職權主義的行使與訴權相悖；與定紛止爭的法院功能相悖。惟此，方能暢通申訴人再審之訴的渠道，限制“曲線再審之訴”的渠道；加大再審之訴的力度，嚴格限制法院、***啟動再審事由；從制度上遏止公權對抗私權，假公權濟私利的根源。

　�。ǘ�）再審立案標準。行政訴訟法規(guī)定，法院、***發(fā)現(xiàn)違反法規(guī)規(guī)定，就可以引起再審程序�！度舾山忉尅方忉屗�謂“違反法律法規(guī)規(guī)定”有四種情形；一為原判決裁定認定的事實主要證據不足；二為原判決裁定適用法律法規(guī)確有錯誤；三為違反法定程序，可能案件正確裁判；四為其他違反法律法規(guī)的情形。再審程序的定位應為糾錯、救濟程序，而不能簡單地“轉致”到一審或二審程序之中。為此，再審的立案標準應從以下四個方面考量：第一、法院嚴重違反法定程序；第二、裁判主體違法；第三、適用法律法規(guī)錯誤；第四、法院認定事實的主要證據不足。

　　（三）再審審查范圍題目

　　再審審查的是法院已經生效的判決或裁定，應當針對再審申請人不服生效裁判的請求和理由進行審查，對再審申請人未申請的不予審查�！度舾山忉尅逢P于“第二審人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否正當進行全面審查”的規(guī)定，既包括法律審，又包括事實審。而再審審查的范圍應當是法律審，只有特殊情形下如法律和事實兼有的混合困難方可進行事實審，一般再審案件的審查應當比一審、二審的審查更加直接、明了，而不應當更加復雜。

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　　當事人申請再審的期限應為判決、裁定發(fā)生法律效力后兩年內提出。當事人對已經發(fā)生法律效力的行政賠償調解書，提出證據證實調解違反自愿原則或者調解協(xié)議的違反法律規(guī)定的，可以在兩年內申請再審。再審案件應視案件的不同情況，實行一次審查和兩次審查相結合的機制。

　　（五）再審管轄題目

　　從再審回避原則的要求出發(fā)，再審案件的管轄應是生效裁判的上一級人民法院。由于各類案件的情況不同，我國可實行單層和雙層管轄機制相結合的方式。雙層管轄機制的案件主要是（1）涉及法院嚴重違反法定程序，足以影響案件正確裁判的；（2）裁判主體違法的；（3）涉及到訴權保護的；（4）涉及到嚴重違反證據規(guī)則的案件，再審法院可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定人民法院重新審判。單層管轄機制的案件主要是（1）適用法律法規(guī)錯誤的案件；（2）再審法院以為不應當受理的案件，在撤銷第一審、第二審人民法院裁定的同時，可以徑行駁回起訴；（3）其它應由再審法院直接裁判的案件。作為最高人民法院、可以對各級法院的終審裁判進行再審管轄，最高人民法院再審案件實行一次審查制。

　�。�六）再審改判標準題目

　　再審改判標準題目應當從嚴把握，處理好糾正錯誤與維護生效裁判的既判力、穩(wěn)定性和權威性的關系，公正與效率的關系，程序公正與實體公正的關系，外部監(jiān)視與獨立審判的關系，兼顧訴訟和利益衡量。改判標準應從四個方面判定：

　　第一、法院嚴重違反法定程序，足以影響案件正確裁判的。違反行政訴訟法規(guī)定，沒有給予當事人陳述、答辯和辯論的機會；審理本案的審判職員、書記員應當回避而未回避的；依法應當開庭審理而未經開庭即作出判決的；未經正當傳喚當事人而缺席判決的；遺漏必須參加訴訟確當事人的；對與本案有關的訴訟請求未予裁判的；違反案件管轄權的；其他違反法定程序可能影響案件正確裁判的。

　　第二、裁判主體違法的。審判職員在審理案件的時候，有貪wu、受*，徇私*弊，枉法裁判行為的；應當另行組成合議庭審理而由原合議庭再次審理的；其他裁判主體不正當的情形。

　　第三、適用法律法規(guī)錯誤，且對案件定性起決定作用的。適用法律法規(guī)錯誤是指生效裁判適用法律法規(guī)錯誤，而不是指被訴具體行政行為適用法律法規(guī)錯誤。適用法律法規(guī)錯誤的情形一般有：違反了法的位階秩序；適用了立法主體超越權限的法律規(guī)范；適用了立法主體違反法定程序制定的法律規(guī)范；適用法律法規(guī)性質錯誤；適用了沒有效力的法律規(guī)范；沒有適用法律規(guī)范中必須適用的定性內容；違反了法律不溯及既往的一般原則以及例外情形；生效裁判依據的裁判已經被撤銷或者變更的；生效裁判適用的法律規(guī)范與進世規(guī)則相抵觸的；其他適用法律法規(guī)錯誤的情形。

　　第四、法院認定事實的主要證據不足。生效裁判的定性證據是虛假或不真實的；生效裁判認定事實的主要證據不足的；生效裁判認定事實的主要證據未經法院質證；遺漏訴訟請求的；當事人的自認是在被脅迫或被挾制的狀態(tài)下***作出；生效裁判認定事實的主要證據屬于沒有法定理由或正當理由超過舉證時限提供的證據；當事人有新的證據，足以推翻原裁判的，該新證據當為在原審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據，在原審程序中應當調取而未調取的證據，如當事人在原審訴訟中以遲延訴訟為目的，故意不提供該證據的除外；嚴重違反法定程序收集的證據；其他違法情形。

　�。ㄆ撸┰賹徶兄箞�(zhí)行題目

　　從訴權出發(fā)，再審之訴的啟動主體應當是當事人；當事人啟動了再審程序，并不必然引起原裁定的中止執(zhí)行。除非申請再審人有理由以為被申請再審人可能逃避執(zhí)行或如不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益、他人正當權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以采取財產保全措施或先予執(zhí)行，并由相應確當事人提供相應的財產擔保。

　　（八）不予再審立案的法律情形

　　主體分歧格；裁判尚未生效（案件必須是成熟的）；未在法定期限內提起；案件已經失往實際意義的；不屬受訴人民法院管轄；其它法律規(guī)范規(guī)定不宜再審的情形。

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