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談新公共管理主義視野下高等教育改革的方向與挑戰(zhàn)
摘 要: 新公共管理主義思潮對(duì)高等教育的轉(zhuǎn)型有著多種啟示價(jià)值,并引發(fā)了高等教育的新轉(zhuǎn)向。新公共管理主義理論下的高等教育改革有三個(gè)重要的特點(diǎn),一是關(guān)注市場(chǎng),追求效率,認(rèn)為高等教育不僅要擴(kuò)大規(guī)模、更要注重質(zhì)量管理;二是通過體制重組,重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)調(diào)充分的賦權(quán),以發(fā)揮最大的潛能,從而達(dá)到最佳的績(jī)效;三是通過績(jī)效對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)施加影響,以改善高校的辦學(xué)質(zhì)量。雖然新公共管理主義理論對(duì)高等教育的改革與發(fā)展有著重要的積極影響,但與此同時(shí),我們也要看到它帶來(lái)的問題與挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞:新公共管理主義;高等教育;質(zhì)量管理
20世紀(jì)90年代以后,學(xué)者們普遍認(rèn)為,高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。近年很多國(guó)家在高等教育改革中,往往將私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理方式和背后的理論引入到高等教育管理中,使得高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)作發(fā)生重要變化。這種現(xiàn)象被冠以新管理主義或新公共管理(NPM,New Public Management)。
在新管理主義發(fā)展的初期階段,著重于經(jīng)濟(jì)和效率、成本抑制和分散化管理。后期則引入市場(chǎng)概念,著重于質(zhì)量的持續(xù)改善,以及注意到使用者的期望,這就是現(xiàn)稱的“新公共管理主義”。之所以引發(fā)新管理主義的變革,主要是原有的公共部門的規(guī)模與能力受到質(zhì)疑。有學(xué)者指出,大而無(wú)當(dāng)?shù)墓膊块T消耗了原已稀少的資源。因此,新公共管理主義學(xué)者們提出,應(yīng)該引進(jìn)企業(yè)的管理方法與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,例如由中立機(jī)構(gòu)來(lái)提供各種服務(wù)與勞務(wù),代理公共部門的部分功能,改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費(fèi)資源的情況。新公共管理主義理論具有兩個(gè)基本特征:一是效法私立機(jī)構(gòu),特別是企業(yè)的管理方式;二是運(yùn)用一些手段,將官僚、權(quán)威式的作風(fēng)轉(zhuǎn)化為有效率的、顧客導(dǎo)向的新管理典范。新公共管理主義思潮對(duì)高等教育的轉(zhuǎn)型有著多種啟示價(jià)值,并引發(fā)了高等教育的新轉(zhuǎn)向。
一、關(guān)注市場(chǎng),追求效率的高等教育改革
進(jìn)入21世紀(jì),全球市場(chǎng)已然不是傳統(tǒng)大工業(yè)生產(chǎn)時(shí)期的市場(chǎng)概念,它更強(qiáng)調(diào)的是高科技、信息技術(shù)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,因此它更關(guān)注高校能否培養(yǎng)創(chuàng)新性人才。“通過教育投資,可以造就人才,而人才質(zhì)量是推動(dòng)科技發(fā)展的重要保障。”不僅發(fā)達(dá)國(guó)家,而且發(fā)展中國(guó)家為了要應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化的浪潮,提高科技發(fā)展的水平,都在不斷改革高等教育。
在關(guān)注市場(chǎng)需求的同時(shí),新管理主義者發(fā)現(xiàn),20世紀(jì)60至90年代時(shí)期的高校擴(kuò)張帶來(lái)了問題。20世紀(jì)60年代,一些歐美國(guó)家受到福利國(guó)家政策和民主思潮的影響,為滿足教育機(jī)會(huì)均等的社會(huì)需求,紛紛擴(kuò)大高等教育的規(guī)模,很多非大學(xué)部門(如美國(guó)的社區(qū)學(xué)院、法國(guó)的技術(shù)學(xué)院)紛紛涌現(xiàn),以吸納迅速增長(zhǎng)的本科生數(shù)量。如1980年,韓國(guó)、新加坡、泰國(guó)、瑞典、美國(guó)等的高等教育在學(xué)率分別為15%、8%、15%、31%、56%,到了1997年,則各飛速提升為 68%、43%、22%、55%、81%。 我們?cè)僖設(shè)ECD國(guó)家的入學(xué)指數(shù)為例,2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,絕大多數(shù)的OECD國(guó)家其高等教育入學(xué)指數(shù)都在65%以上。
雖然高等教育規(guī)模擴(kuò)張有其必然性與重要意義,但近年來(lái),出于對(duì)效率和效能的關(guān)注,以及對(duì)全面、復(fù)合型人才的重視,新公共管理主義者們紛紛對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)之課程狹窄的問題提出了批評(píng)。學(xué)者們認(rèn)為,為提升高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量,改善高等教育的品質(zhì),強(qiáng)化資源的有效運(yùn)用,引入中立的私營(yíng)機(jī)構(gòu),以追求效率的管理方式理應(yīng)成為各國(guó)高等教育改革的重要舉措。特別是一味追求規(guī)模的擴(kuò)大效應(yīng)并未帶來(lái)高等教育質(zhì)量效益的提升,相反,學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力、師資質(zhì)量反而有所下降。為了改變這一局面,新公共管理主義學(xué)者們就提出了不僅要擴(kuò)大規(guī)模、更要注重質(zhì)量的管理思路。例如,2000年后,中國(guó)香港在市場(chǎng)化的影響下,開始思考如何培養(yǎng) “具備創(chuàng)新思維、靈活應(yīng)變、善于溝通和精于分析判斷的通才,以及各方面的專才,在競(jìng)爭(zhēng)激烈的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,維持國(guó)際金融、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中心的地位,并進(jìn)一步發(fā)展成為世界級(jí)的大都會(huì)”[6]。
同時(shí),新公共管理主義學(xué)者對(duì)市場(chǎng)化也作了重新的解讀與思考。他們主張高等教育的市場(chǎng)化包括兩個(gè)層面:一是教育機(jī)構(gòu)嘗試將其學(xué)術(shù)產(chǎn)品,推廣至企業(yè)與商業(yè)領(lǐng)域。這被稱為“由內(nèi)而外的市場(chǎng)化”過程(marketisation inside-out)。二是按照企業(yè)管理的原則與方法對(duì)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組,此被視為“由外而內(nèi)的市場(chǎng)化”過程(marketisation outside-in)。[7] 新公共管理主義學(xué)者認(rèn)為新的市場(chǎng)化會(huì)給高等教育帶來(lái)諸多優(yōu)勢(shì)(如表2所示)。
目前高等教育市場(chǎng)化所強(qiáng)調(diào)的是,高等教育主要應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)調(diào)控,開放市場(chǎng)與自由競(jìng)爭(zhēng)。“市場(chǎng)化”的高等教育改革,所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是教育權(quán)威下放,教育系統(tǒng)向下授權(quán),加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自主和學(xué)校本位的行政和管理,加強(qiáng)家長(zhǎng)的選擇和社會(huì)的參與。
二、充分賦權(quán),追求自主的高等教育改革
新公共管理主義者主張通過體制重組,重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制,使科層體制的組織更為扁平化,并且強(qiáng)調(diào)充分的賦權(quán),以發(fā)揮個(gè)體的最大潛能,從而達(dá)到最佳的績(jī)效。新公共管理主義者特別重視大學(xué)的自主性,認(rèn)為大學(xué)的思想應(yīng)該是活的思想,創(chuàng)生的思想,開放的思想。“大學(xué)不能遺世獨(dú)立,但卻應(yīng)該有它的獨(dú)立性與自主;大學(xué)不能外在于人群,但卻不能隨外界風(fēng)向或社會(huì)風(fēng)尚而盲轉(zhuǎn)、亂轉(zhuǎn)。大學(xué)應(yīng)該是風(fēng)向的定針,有所守,有所執(zhí)著,以燭照社會(huì)之方向。”[9]我們同樣也可以從傳統(tǒng)管理主義與新公共管理主義的比較中發(fā)現(xiàn)后者對(duì)自主的追求。
事實(shí)上,早在公元前4世紀(jì)時(shí),古希臘就已開始宣揚(yáng)教育的自由精神。它強(qiáng)調(diào),“不為其他目的,只為知識(shí)本身的知識(shí)”,認(rèn)為這是最高貴的知識(shí)。高等教育的建立,其重要目的之一就是探索這種“純理論”的知識(shí),在追尋真理的過程中,使人成為自由人。從大學(xué)的校訓(xùn)中,我們可以看出賦權(quán)與自主是很多高校追求的目標(biāo)。例如,哈佛大學(xué)的校訓(xùn):“吾愛柏拉圖,吾愛亞里士多德,吾更愛真理。”
新公共管理主義者認(rèn)為,高等教育不僅要傳遞特定的知識(shí)內(nèi)容,更要發(fā)展學(xué)生運(yùn)思的品質(zhì):篩選和提取有用的信息;超越偏見與迷信;批判和獨(dú)立的思考。這就需要充分的賦權(quán),從而激發(fā)學(xué)生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使學(xué)生具有正確的態(tài)度,熟知思考的方法,具有應(yīng)用信息的能力,而不是記住一些事實(shí),不管這些事實(shí)多么有價(jià)值。”[12]缺乏自主與賦權(quán)精神的大學(xué),其學(xué)生往往也少有獨(dú)立的思考意識(shí),少有自我明辨的勇氣與意志力,往往聽從于外在的約束與擺布。例如,2006年,一項(xiàng)對(duì)葡萄牙高校教師的調(diào)研發(fā)現(xiàn),大部分教師認(rèn)為所在大學(xué)的自主權(quán)很缺乏、管理中人力資源的缺乏、官僚作風(fēng)等是造成高校決策過程無(wú)效的主要障礙。
三、講求績(jī)效、追求卓越的高等教育改革
講求績(jī)效是新公共管理主義者非常重視的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。早在1997年,OECD就出版了《追求成果績(jī)效管理之作法》(In search of results:Performance and management practice)報(bào)告,探討各國(guó)推動(dòng)績(jī)效管理之經(jīng)驗(yàn)。可見,無(wú)論是行政機(jī)構(gòu)還是私人企業(yè),均將提升行政效率,做好績(jī)效管理,列為首要改革目標(biāo)。作為教育機(jī)構(gòu)的大學(xué),為了實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo),提升效能,落實(shí)績(jī)效責(zé)任也成為各國(guó)教育改革的重要課題。“追求卓越、提高績(jī)效也成為當(dāng)代教育思潮之焦點(diǎn)。”[13]
近來(lái),在歐美各國(guó),已將績(jī)效管理列為教育改革的方向。例如,美國(guó)在《教育責(zé)任績(jī)效法》(Education Accountability Act)中明確規(guī)定,通過實(shí)施績(jī)效責(zé)任,要求高校堅(jiān)守高的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn),確保本科生獲得高質(zhì)量的教育。[14]2006年,美國(guó)教育部進(jìn)一步公布了“2007 年績(jī)效計(jì)劃”(2007 Program Performance Plan),主張以改善高校學(xué)生的成就為目標(biāo)。以弗吉尼亞州為例,研究發(fā)現(xiàn),某些兩年制學(xué)院的績(jī)效甚至高于學(xué)術(shù)型的大學(xué)。
與美國(guó)相似,很多歐洲國(guó)家,如法國(guó)、英國(guó)、荷蘭、德國(guó)、斯堪的納維亞半島等都采取了績(jī)效責(zé)任模式。例如,英國(guó)1997年公布教育白皮書《卓越學(xué)校》 (Excellence in Schools),強(qiáng)調(diào)教育成就對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展之重要。[16] 很多國(guó)家通過績(jī)效對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)施加影響,以改善高校的辦學(xué)質(zhì)量�？�(jī)效責(zé)任要求通過建構(gòu)一系列科學(xué)、客觀、公正的評(píng)價(jià)指標(biāo),對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行評(píng)估,根據(jù)高校不同表現(xiàn)予以撥款和獎(jiǎng)勵(lì),目的在于提高高等教育的效能。績(jī)效機(jī)制在一定程度上能夠提高教學(xué)的效能和學(xué)習(xí)的效果。當(dāng)績(jī)效機(jī)制合理化時(shí),能夠?qū)搪毠ず驮合祵蛹?jí)形成全面影響。
四、新公共管理主義理論視野下高等教育改革的問題與挑戰(zhàn)
新公共管理主義的理論與思潮影響著高等教育改革的方向與進(jìn)程,特別是增強(qiáng)了高校的績(jī)效,賦權(quán)增能,從而提升了競(jìng)爭(zhēng)力與辦學(xué)質(zhì)量。但同時(shí),我們也要看到新公共管理主義在改革高校的實(shí)踐中存在的突出問題與挑戰(zhàn)。
一方面,過度追求市場(chǎng)化,以用人單位的需求作為高校專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、教學(xué)改革的重要目標(biāo),這雖然增強(qiáng)了高校的靈活性與適應(yīng)性,但也在一定程度上削弱了大學(xué)本應(yīng)具有的傳承性與經(jīng)典性。“當(dāng)大學(xué)的‘客戶’要求高校必須讓他們更受就業(yè)市場(chǎng)的歡迎時(shí),或要求大學(xué)的課程更為實(shí)踐取向時(shí),滿足學(xué)生的需要可能就是件壞事。”[17]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的呼聲不斷挑戰(zhàn)大學(xué)的“圍墻”,將大學(xué)變成職業(yè)養(yǎng)成所,而非“研究高深學(xué)問之所”。布魯貝克曾提出“大學(xué)是否應(yīng)落后于社會(huì)”這一命題,認(rèn)為大學(xué)應(yīng)當(dāng)審慎地面對(duì)社會(huì)的變革,而不應(yīng)隨波逐流。 耶魯大學(xué)就是一所堅(jiān)守“保守”品性的大學(xué)。每當(dāng)耶魯出現(xiàn)改革激流時(shí),都會(huì)出現(xiàn)保守的呼聲。耶魯?shù)男ｉL(zhǎng)們通常都會(huì)呼吁學(xué)校要放緩腳步,消化和思考已有的變化,以其保守的品性營(yíng)造出獨(dú)具特色的大學(xué)。相比之下,我們國(guó)內(nèi)有少數(shù)的大學(xué)和學(xué)院熱衷于所謂的改革,社會(huì)要什么,大學(xué)就給什么;市場(chǎng)要什么,大學(xué)就提供什么,從而將大學(xué)變成各類“職業(yè)養(yǎng)成所”,大學(xué)不知不覺地被社會(huì)化、市場(chǎng)化了。
另一方面,追求績(jī)效雖能提升高校的辦學(xué)質(zhì)量與效益,改變高校行政手續(xù)繁雜、辦事效率不高的現(xiàn)象,但也有一定的負(fù)面影響,特別是績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)往往依賴于外部標(biāo)準(zhǔn),從而與高校的“獨(dú)立之精神,自由之思想”有所相違。近年,在知識(shí)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)化的浪潮下,大學(xué)獲得了空前的重視與發(fā)展,很多重點(diǎn)院校都在構(gòu)想世界一流大學(xué)的藍(lán)圖。在大學(xué)繁榮的背后,我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題,特別是在追求創(chuàng)新的過程中,人們對(duì)大學(xué)應(yīng)有的“保守”品性與精神世界有所淡忘。當(dāng)高校只醉心于成為科學(xué)技術(shù)應(yīng)用的孵化器時(shí);當(dāng)高校只追求成為專利技術(shù)的設(shè)計(jì)坊時(shí);當(dāng)高校只迷戀于擴(kuò)張、做“大”做“強(qiáng)”,加速規(guī)�；б鏁r(shí);當(dāng)高校只看重知識(shí)的傳授、技能的教學(xué),以將學(xué)生更好地“推銷”到就業(yè)市場(chǎng)時(shí),大學(xué)已然離它真正的精神世界越來(lái)越遠(yuǎn)。“商業(yè)化動(dòng)作方式最大的影響或許是其對(duì)大學(xué)內(nèi)部變革的影響,某些學(xué)科領(lǐng)域備受重視,而矮化其他學(xué)科領(lǐng)域。此種情形是如此地嚴(yán)重,甚至形成了學(xué)院資本主義(academic capitalism)。”[18] 這些問題需要我們認(rèn)真思考與回應(yīng)。
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