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分析工商管理行政指導(dǎo)效果
在傳統(tǒng)的行政管理模式中,工商行政機(jī)關(guān)一般采取行政檢查、行政許可、行政處罰等強(qiáng)制性手段來(lái)實(shí)現(xiàn)職能到位,因?yàn)榇祟悇傂员O(jiān)管方式好似重拳出擊,立馬見(jiàn)效, 立顯權(quán)威。但實(shí)踐中也易于出現(xiàn)摩擦,激化矛盾,引發(fā)行政管理機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的對(duì)立和沖突。而與剛性監(jiān)管方式相對(duì)應(yīng)的是,近年來(lái)行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助等柔性監(jiān)管方式在工商行政管理實(shí)務(wù)中運(yùn)用得越來(lái)越多,越來(lái)越廣,并發(fā)揮出特殊的管理功能。
所謂行政指導(dǎo),就是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的行為。其行為依據(jù)是多元的(如軟法),行政指導(dǎo)這一行為方式、管理機(jī)制乃至行政職能的出現(xiàn)和廣泛運(yùn)用具有特殊的社會(huì)背景。這是因?yàn)?處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)普遍面臨著體制不暢、環(huán)境復(fù)雜、職能交叉、手段不足等問(wèn)題,有必要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新來(lái)提高執(zhí)法水平和服務(wù)實(shí)效,而行政指導(dǎo)則是一個(gè)重要的選項(xiàng)。行政指導(dǎo)作為一種不具有國(guó)家強(qiáng)制力的柔性監(jiān)管方式,注重與行政相對(duì)人之間的溝通與協(xié)調(diào),方式靈活多樣,能有效彌補(bǔ)立法缺失,降低執(zhí)法成本,化解社會(huì)矛盾, 實(shí)現(xiàn)利益均衡,有利于形成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。
具體說(shuō),行政指導(dǎo)有著補(bǔ)充和替代、輔導(dǎo)和促進(jìn)、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等特殊作用。推行行政指導(dǎo)不僅是行政管理改革的趨勢(shì),也是工商行政管理工作發(fā)展到一定階段的必然要求。實(shí)踐證明,一些基層工商部門確立新型服務(wù)理念,推行行政指導(dǎo),采用指導(dǎo)、勸告、建議、提醒、說(shuō)服、疏通等非強(qiáng)制性手段來(lái)彌補(bǔ)單一強(qiáng)制手段的不足,這方面的探索和實(shí)踐已經(jīng)取得了積極的效果。但是,任何事物的出現(xiàn)或某種行為方式的改變都具有一定的兩面性,只重視其積極的一面而忽視其可能帶來(lái)的消極一面,容易顧此失彼,反之,過(guò)分放大負(fù)面效應(yīng),又可能出現(xiàn)因噎廢食的現(xiàn)象。因此,有必要認(rèn)真研究工商行政管理部門的職能特點(diǎn),在實(shí)施行政指導(dǎo)的具體實(shí)踐中注重弘揚(yáng)積極面,抑制消極面,切實(shí)發(fā)揮行政指導(dǎo)的應(yīng)有功能和實(shí)際成效。弘揚(yáng)行政指導(dǎo)的正面效應(yīng),首先要把以人為本作為工商部門行政指導(dǎo)的價(jià)值追求。以人為本突出了人的核心價(jià)值,彰顯人是最根本的,也是最重要的。
工商行政管理機(jī)關(guān)開(kāi)展行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把人作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),進(jìn)而言之,就是工作行為和工作目標(biāo)要體現(xiàn)企業(yè)和群眾的要求,符合企業(yè)和群眾的愿望,保障企業(yè)和群眾的合法權(quán)益。通過(guò)行政指導(dǎo)所推崇的柔性管理方式,著實(shí)改變行政管理者與相對(duì)人之間的不對(duì)等地位,讓被管理者與管理者“平起平坐”,有效架起溝通協(xié)商的橋梁,營(yíng)造政企平等、政民互動(dòng)的友好環(huán)境,讓企業(yè)群眾享有更多的話語(yǔ)權(quán)、選擇權(quán)和決定權(quán)。比如,無(wú)錫工商系統(tǒng)率先推行的行政處罰說(shuō)理式文書(shū), 就較好地改變了過(guò)去的“判決”式語(yǔ)調(diào),把法、理、情融入其中,使行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)從“合法”的基本要求上升到“合法、合情、合理”兼而有之的新高度,這種創(chuàng)新,不但沒(méi)有削弱行政管理機(jī)關(guān)的“權(quán)威”,而且使行政處罰相對(duì)人感受到了人本尊嚴(yán),也使過(guò)去一些被處罰對(duì)象從“口服心不服”逐步變?yōu)楝F(xiàn)在的“口服心亦服”。其次,要把和諧穩(wěn)定作為工商部門行政指導(dǎo)的工作主線。
和諧穩(wěn)定是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提,沒(méi)有和諧穩(wěn)定的環(huán)境,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就失去了保障。工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有市場(chǎng)監(jiān)管的重要職責(zé),構(gòu)建并維護(hù)和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境是義不容辭的責(zé)任。相對(duì)于剛性監(jiān)管方式而言,行政指導(dǎo)這一柔性監(jiān)管形式為工商部門維護(hù)和諧穩(wěn)定大局找到了切入點(diǎn)。因此,工商部門在開(kāi)展行政指導(dǎo)時(shí), 要堅(jiān)持把維護(hù)和諧穩(wěn)定納入題中,做好做足“柔”字文章。比如,當(dāng)前各級(jí)工商部門都對(duì)流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管“提心吊膽”,責(zé)任重、壓力大已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看,流通領(lǐng)域食品安全問(wèn)題的確十分復(fù)雜,僅靠“嚴(yán)管狠打”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須對(duì)流通領(lǐng)域食品經(jīng)營(yíng)者輔之以強(qiáng)有力的行政指導(dǎo),通過(guò)前期行政教育、行政告誡、行政勸導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性管理措施,促使食品經(jīng)營(yíng)者逐漸養(yǎng)成誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、守法經(jīng)營(yíng)的良好職業(yè)道德習(xí)慣,從源頭上著力營(yíng)造放心安全、和諧穩(wěn)定的消費(fèi)環(huán)境。第三要把民主行政作為工商部門行政指導(dǎo)的基本理念。柔性管理與剛性管理的結(jié)合,能夠充分表達(dá)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)相對(duì)人的愿望和權(quán)益,這其中柔性管理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的民主特征。
行政民主化的優(yōu)點(diǎn)在于,一是具有廣泛參與性。這些參與主體延及公民而不再是局限于行政管理相對(duì)人,作為行政主體的工商行政管理機(jī)關(guān),在民主行政意識(shí)上要具有很強(qiáng)的為民服務(wù)意識(shí)、適度管理與社會(huì)自治意識(shí)、法制意識(shí)等,達(dá)到民主行政真正意義上的目的和要求。二是雙邊互動(dòng)性。民主行政改變了行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的不對(duì)稱態(tài)勢(shì),行政指導(dǎo)的過(guò)程成為彼此發(fā)生作用或變化的過(guò)程,通過(guò)雙邊互動(dòng)找到共同點(diǎn)、消除分歧點(diǎn)并形成默契,進(jìn)而取得積極的結(jié)果。三是平等協(xié)商性。行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)改變了居高臨下的態(tài)勢(shì),做到有意識(shí)地淡化管理者角色,將自身置于與相對(duì)人平等的地位,辦事相互協(xié)商,甚至可以討價(jià)還價(jià)。四是自由選擇性。由于行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、民主性的特點(diǎn),實(shí)施過(guò)程中允許其指導(dǎo)對(duì)象對(duì)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)或接受,或不接受,或部分接受,而不再是“我說(shuō)你必須聽(tīng)”“、我要求你必須做”。
行政指導(dǎo)在行政管理實(shí)踐中的積極作用已經(jīng)不言而喻,但在目前尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的情況下,運(yùn)用不當(dāng)亦可能產(chǎn)生負(fù)面效果。抑制行政指導(dǎo)可能在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在以下四個(gè)方面:一要防止規(guī)避法律責(zé)任。行政指導(dǎo)作為行政執(zhí)法和行政監(jiān)管的重要補(bǔ)充,其法律關(guān)系尚未理順,角色也不夠明確。在工商部門具體工作實(shí)踐中,哪些需要運(yùn)用執(zhí)法或監(jiān)管手段基本能夠明確,但哪些需要運(yùn)用行政指導(dǎo)手段并無(wú)明確規(guī)定。如果過(guò)度運(yùn)用行政指導(dǎo),弱化執(zhí)法職能,對(duì)一些需要加以懲處的經(jīng)濟(jì)違法行為不動(dòng)“真格”,有可能導(dǎo)致法律形同虛設(shè),也有可能使一些違法行為以要求行政指導(dǎo)為名趁機(jī)規(guī)避法律責(zé)任。因此,行政指導(dǎo)也必須要用一定的行政程序來(lái)進(jìn)行規(guī)范,明確行政指導(dǎo)的適用類型、工作對(duì)象、指導(dǎo)內(nèi)容、過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果評(píng)價(jià)等,使之與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管剛?cè)岵?jì)、相得益彰。二要防止懈怠行政職責(zé)。所謂行政職責(zé)是指行政主體在行使國(guó)家行政管理活動(dòng)的過(guò)程中,所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。其法律特征是義務(wù)性、法定性、強(qiáng)制性。也就是說(shuō),行政機(jī)關(guān)工作人員如果不按照一定要求履行法定的行政職責(zé),勢(shì)必要受到“問(wèn)責(zé)”。而行政指導(dǎo)雖然是行政管理創(chuàng)新的重要課題,但在法律層面上仍有許多不確定因素,至少目前還未上升到行政職責(zé)的范疇�；诖�,工商行政管理部門在實(shí)踐中要適度并恰當(dāng)運(yùn)用行政指導(dǎo)手段,不僅要防止以行政指導(dǎo)來(lái)替代行政監(jiān)管和行政執(zhí)法,同時(shí)還要防止因行政指導(dǎo)不當(dāng)而懈怠行政職責(zé)。三要防止出現(xiàn)變相干預(yù)。由于行政指導(dǎo)涉及的內(nèi)容比較豐富,方式方法比較靈活,因而決定其在行政管理工作中的應(yīng)用范圍也相對(duì)比較寬泛。但值得注意的是,在當(dāng)前行政指導(dǎo)尚無(wú)明確規(guī)范的情況下,實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)因行政指導(dǎo)運(yùn)用不當(dāng),從客觀上給相對(duì)人帶來(lái)不利影響,或個(gè)別人員借行政指導(dǎo)之名、行變相干預(yù)之實(shí),損害相對(duì)人合法權(quán)益的情況。比如,在行政指導(dǎo)過(guò)程中,倘若缺乏民主協(xié)商,依舊“我說(shuō)你聽(tīng)”、“我教你做”;忽視對(duì)等地位,依舊以管理者自居,行政指導(dǎo)就難免會(huì)變味為權(quán)力行為,繼而也就失去了行政指導(dǎo)的作用和意義。四要防止滋生腐bai行為。行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管一樣,需要很強(qiáng)的公正性來(lái)保障,否則就沒(méi)有公信力。因此,要注意防止行政指導(dǎo)動(dòng)機(jī)不盡純正的現(xiàn)象發(fā)生,比如對(duì)應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的經(jīng)濟(jì)違法行為濫用行政指導(dǎo),甚至以適用行政指導(dǎo)還是適用行政處罰的“自由裁量權(quán)”來(lái)暗示或要挾相對(duì)人,從中牟取私利,發(fā)生腐bai行為。對(duì)此,必須建立健全相應(yīng)的配套制度和措施,在工作程序、審批手續(xù)、監(jiān)督機(jī)制上進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn),正確實(shí)施行政指導(dǎo),避免因方法不當(dāng)而發(fā)生失職瀆職行為。
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