治安管理領(lǐng)域行政強制措施辨析

摘要：通常所言的“行政強制措施”在行政法學(xué)體系中指的是“行政強制”，是與“行政處罰”“行政許可”“行政征收”等居于同一層面上的具體行政行為。以其適用目的為標準，可將行政強制措施分為即時性強制措施和執(zhí)行性強制措施。以其調(diào)整的內(nèi)容為標準，可將行政強制措施分為人身方面的強制措施、財產(chǎn)方面的強制措施和對經(jīng)營活動(行為)方面的強制措施。
　　關(guān)鍵詞：行政強制措施；行政處罰；濫用現(xiàn)狀
　　
　　一、目前公安實踐領(lǐng)域中對行政強制措施的認識存在的問題
　　
　　(一)學(xué)理上對行政強制措施含義的理解
　　通常所言的“行政強制措施”在行政法學(xué)體系中指的是“行政強制”，是與“行政處罰”、“行政許可”、“行政征收”等居于同一層面上的具體行政行為。
　　1、行政強制措施的含義和特征。行政強制措施是指行政主體為了保障行政管理的順利進行，通過依法采取強制手段迫使拒不履行行政義務(wù)的相對人履行義務(wù)或達到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)；或者出于維護社會秩序、公共安全以及公民人身、財產(chǎn)安全的需要，對相對人的人身、財產(chǎn)采取緊急的即時性強制措施的具體行政行為的總稱。
　　(1)行政強制措施的主體是作為行政主體的行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。適用行政強制措施的主體，應(yīng)有嚴格的條件限制，都必須由法律、法規(guī)予以明確規(guī)定。行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織在其本身沒有直接采取行政強制措施權(quán)力的情況下，它們可以依法申請人民法院實施強制。
　　(2)行政強制措施的對象是拒不履行行政法義務(wù)的行政相對人或危及社會秩序、公共安全以及公民人身、財產(chǎn)安全的行政相對人。行政強制措施并非適用所有違反行政法律規(guī)范的相對人，但相對人必須是違反了特定的法律、法規(guī)，符合適用行政強制措施的條件。
　　(3)行政強制措施的目的是保障法定義務(wù)的徹底實現(xiàn)或維護社會秩序、公共安全以及公民人身、財產(chǎn)安全。其目的多在于控制，一般不具有懲罰性。
　　(4)行政強制措施的法律性質(zhì)是一種具有可訴性的具體行政行為。行政強制措施屬單方行政行為，由行政主體單方面作出，無需相對方同意。但相對方不服行政強制措施，可以依法向人民法院提起訴訟。
　　(二)公安行政強制措施的理論分類：
　　公安行政管理涉及治安秩序管理、出入境管理、戶政管理、消防管理等方面的業(yè)務(wù)內(nèi)容，這些管理業(yè)務(wù)都涉及行政強制，但本文重點談治安秩序管理中的行政強制措施。
　　1、以其適用目的為標準，可將行政強制措施分為即時性強制措施和執(zhí)行性強制措施。即時性強制措施簡單地說就是在緊急的情況下法律賦予特定行政機關(guān)的一種緊急處置權(quán)。其目的在于預(yù)防某些情況的發(fā)生或者制止某種危害行為。即時性強制措施的主要特征是具有緊迫性，行政處理和執(zhí)行同步，相對方必須無條件執(zhí)行，即先執(zhí)行后爭訟，這一特征區(qū)別于行政強制執(zhí)行。即時性強制措施包括強制帶離現(xiàn)場、盤查、約束、扣留、收容審查，使用警械和武器等。
　　執(zhí)行性強制措施，是指行政主體為了保證法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政主體本身作出的行政決定所確定的行政相對方的義務(wù)的實現(xiàn)，采取一定的強制措施，迫使拒不履行相應(yīng)義務(wù)的相對方履行義務(wù)或通過其他法定方式使相應(yīng)義務(wù)得以實現(xiàn)。執(zhí)行性強制措施包括查封、扣押、凍結(jié)、劃撥、扣繳、抵繳等直接強制執(zhí)行措施和代履行、執(zhí)行罰等間接強制執(zhí)行措施。
　　直接強制，是指在采用代執(zhí)行、執(zhí)行罰等間接手段不能達到執(zhí)行目的，或無法采用間接手段時，執(zhí)行主體可依法對義務(wù)人的人身或財產(chǎn)直接實施強制，迫使其履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)的強制執(zhí)行方法。直接強制是一種實力較強的強制方式，因此其運用在不違背現(xiàn)行立法規(guī)定之外，還必須堅持一定的合理度。
　　代履行，又叫代執(zhí)行，是指義務(wù)人不履行法律、法規(guī)等規(guī)定的或者行政行為所確定的可代替作為義務(wù)，由行政強制執(zhí)行機關(guān)或第三人代為履行，并向義務(wù)人征收必要費用的行政強制執(zhí)行方法。
　　執(zhí)行罰是指有關(guān)行政主體在相對人逾期拒不履行法定義務(wù)時，對相對人處以財產(chǎn)上新的制裁，以迫使相對人自覺履行法定義務(wù)的行政強制執(zhí)行方式。執(zhí)行罰是多數(shù)國家均采用的一種強制執(zhí)行手段。
　　2、以其調(diào)整的內(nèi)容為標準，可將行政強制措施分為人身方面的強制措施、財產(chǎn)方面的強制措施和對經(jīng)營活動(行為)方面的強制措施。
　　對人身方面的強制措施包括：責(zé)令嚴加管教、責(zé)令嚴加看管和治療、約束、責(zé)令不得進入體育場館觀看同類比賽、強制帶離現(xiàn)場、責(zé)令停止活動立即疏散、收容教育、收容審查、強制戒毒、強制性教育措施(勞動教養(yǎng))、強制傳喚等。對財產(chǎn)方面的強制措施包括：查封、凍結(jié)、扣押、劃撥、扣繳、收繳、追繳、強制鏟除等。對經(jīng)營活動方面的強制措施包括：責(zé)令改正、取締。
　　(三)法理上對行政強制措施的定位
　　具體行政行為的種類繁多，理論上的歸納一般包括如下：行政征收、行政許可、行政確認、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政給付、行政獎勵、行政裁決。
　　行政強制措施在一定情況下是獨立的具體行政行為，如預(yù)防性、制止性的行政強制措施大多數(shù)如此。但在多數(shù)情況下，行政強制措施是從屬性的具體行政行為，如執(zhí)行性的行政強制措施大多數(shù)是從屬性的具體行政行為。另外，個別的行政強制措施既可以是獨立的具體行政行為，也可能成為從屬性的具體行政行為，如盤問、收審等。
　　有學(xué)者認為，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行不屬于行政強制的范疇，而應(yīng)屬于司法強制。也有有學(xué)者認為行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，實質(zhì)上是行政權(quán)的延伸，故應(yīng)歸人行政強制的范疇。 　　(四)實踐中對行政強制措施的認識誤區(qū)
　　通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實踐中很多人搞不清什么是行政強制措施，行政處罰與行政強制措施不分。實際上，行政處罰與行政強制措施的區(qū)別主要體現(xiàn)這些方面：
　　1、性質(zhì)不同。行政處罰是對行政違法行為的事后制裁，是一種最終的處理結(jié)果，非經(jīng)法定程序任何人不得改變。而行政強制措施是行政執(zhí)法過程中的重要手段和保障，它既不是最終的處理行為，也不是制裁，適用過程中只要達到行政目的，行政強制措施即可解除。
　　2、目的不同。行政處罰的主要目的是為了懲戒行政違法行為，使行為人承擔(dān)一定的法律責(zé)任，以教育其遵守法律。行政強制措施的目的是為了預(yù)防或制止違法行為的發(fā)生或繼續(xù)，以及促使被強制人履行法定義務(wù)。
　　3、法律后果不同。行政處罰是為了最終制裁相對方的違法行為，因而在處罰內(nèi)容上主要表現(xiàn)為課以或增加相對方的義務(wù)。行政強制措施的適用是為了保障行政執(zhí)法的目的得以實現(xiàn)，其本身不給相對方課以或增加義務(wù)。
　　4、適用的頻率不同。行政處罰適用一事不再罰的原則，即一事一罰或一次性處罰，不能對同一事多次進行處罰。行政強制措施可以適用一次，特殊情況下也可以對同一相對方持續(xù)適用，直至達到行政目的。
　　5、訴訟結(jié)果不完全相同。行政強制措施是羈束的行政行為，訴訟中對違法或適用不當(dāng)?shù)�，人民法院只能判決撤消。部分行政處罰行為是自由裁量的行政行為，對其中顯失公正的，人民法院可以判決變更。
　　此外，二者實施的對象也不盡相同。行政處罰的對象是違法的行為人，而行政強制措施的對象不一定是違法的。
　　
　　二、公安實踐中運用行政強制措施存在的濫用現(xiàn)狀問題分析
　　
　　(一)濫用現(xiàn)狀問題之———程序問題。這一問題的主要表現(xiàn)是不嚴格依照法定程序?qū)嵤┬姓�強制措施，或者實施行政強制措施不�?guī)范、任意實施。造成此類問題的主要原因有二，一是立法滯后，立法不健全，關(guān)于行政強制措施的法律依據(jù)過于分散。二是程序意識差，權(quán)力意識太強。
　　行政強制措施的一般程序，是指實施各類行政強制措施都應(yīng)遵循的程序規(guī)定。如行政主體實施行政強制措施應(yīng)給予相對人陳述和申辯的機會；除當(dāng)場采取行政強制措施外，事前須經(jīng)行政主體負責(zé)人批準，然后，由兩名以上行政執(zhí)法人員實施等等。在對財物實施查封、扣押時，行政人必須出示執(zhí)法身份證件，并當(dāng)場交付當(dāng)事人查封、扣押決定書。當(dāng)場實施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場交付當(dāng)事人查封、扣押清單，并應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)補辦查封、扣押決定書，送達當(dāng)事人。行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的財物已被其他國家機關(guān)依法查封的，不得重復(fù)查封。
　　凍結(jié)存款應(yīng)當(dāng)由特別法規(guī)定的行政主體作出決定，并且不得委托其他行政機關(guān)或者組織作出該決定。行政主體凍結(jié)存款應(yīng)當(dāng)書面通知金融機構(gòu)。
　　(二)濫用現(xiàn)狀問題之二——比例原則的問題�，F(xiàn)代行政法面臨的一個核心問題是如何將國家權(quán)力(包括警察權(quán))的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi)，特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g之時，如何才能保證強制權(quán)的行使是適度的，不會為目的而不擇手段，不會采取總成本高于總利益的行為。在大陸法中，這項任務(wù)是通過對手段與目的之間關(guān)系的衡量來實現(xiàn)的，也就是借助比例原則來進行有效的控制。
　　比例原則源于19世紀德國的警察法學(xué)，其最初的含義是指警察權(quán)力的行使只有在必要時才能限制人民的權(quán)利，也即警察在對人民做出任何不利之處分時，都必須以侵犯人民權(quán)利最小的方式為之。所以，比例原則在行政法學(xué)上又被稱為“最小侵害原則”。于是，行政法意義上的比例原則，是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，還必須選擇對人民侵害最小的方式來進行。比例原則在臺灣地區(qū)行政法中，無論廣度還是深度都已達到了相當(dāng)?shù)某潭�，已�?jīng)較多的見諸于行政法的規(guī)定。
　　(三)濫用現(xiàn)狀問題之三——混用問題。這一問題體現(xiàn)在沒收與收繳不分、收繳與追繳不分、傳喚與盤查混用等問題上。實際上這些強制措施在性質(zhì)、適用對象、表現(xiàn)形式等方面并不相同。

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