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淺探教育管理中的尋租行為
摘要：權(quán)力所帶來(lái)的利益促使人們競(jìng)相追求租金，教育管理中也存在尋租行為。本文將教育管理中的尋租行為從層次上進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)成因加以分析，認(rèn)為教育市場(chǎng)存在尋租問(wèn)題的主要原因在于制度不完善，同時(shí)，教育資源的供求關(guān)系是尋租行為產(chǎn)生的根本，監(jiān)管是重要的影響因素。最后，從制度設(shè)計(jì)、供求到監(jiān)管的角度，提出了針對(duì)性的解決方法，以期減少尋租行為對(duì)教育這個(gè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品帶來(lái)的危害。
關(guān)鍵詞：教育尋租;制度;供給
租金，是指由制度或權(quán)力所造成的不同層次的人和組織之間的現(xiàn)實(shí)與預(yù)期的利益差距。尋租，就是尋求租金的活動(dòng)，公共選擇理論將其定義為“對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性的活動(dòng)”。正如定義所示，尋租行為的產(chǎn)生首先要有設(shè)租的制度存在。所有的制度，無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，都是為各種有限的社會(huì)資源能夠得到合理配置而制定的，其目的都是為了達(dá)到社會(huì)資源利用率最大。
一、教育管理中尋租行為的表現(xiàn)
借助布坎南對(duì)尋租行為的劃分，教育管理中管理者利用制度、規(guī)定等手段，維護(hù)即得利益或?qū)扔欣孢M(jìn)行再分配的尋租行為，可以劃分為三個(gè)層面。
第一層面的尋租行為是教育管理的權(quán)力主體通過(guò)有限準(zhǔn)入的方式設(shè)租，產(chǎn)生租金并獲取租金的活動(dòng)。該層面的設(shè)租行為主要借助教育管理者設(shè)立的準(zhǔn)入制度、審批制度等形式來(lái)完成。管理者設(shè)立這些制度的初衷是想籍此來(lái)甄選教育事業(yè)經(jīng)營(yíng)的參與者，汰劣存優(yōu)，提高入場(chǎng)者的整體水平，但有限準(zhǔn)入的管制無(wú)形中卻為租的設(shè)立打下了基礎(chǔ)。
第二層面的尋租活動(dòng)，是指由于第一層面的尋租活動(dòng)給管理者帶來(lái)了好處，從而吸引人們耗費(fèi)精力和錢(qián)財(cái)去爭(zhēng)奪教育管理權(quán)的活動(dòng)。這種尋租活動(dòng)在高校中管理人員與教學(xué)人員的數(shù)量比上表現(xiàn)明顯。國(guó)際上比較認(rèn)同的合理高校人員構(gòu)成是較少的管理人員和較充足的教學(xué)人員，這樣才能保證足夠的教學(xué)力量去體現(xiàn)學(xué)校教育的天職。我國(guó)的情況卻不容樂(lè)觀，早在上世紀(jì)末馬雷曾作過(guò)比較研究，發(fā)現(xiàn)中國(guó)高校該項(xiàng)比為1：2.25，而高等教育較為發(fā)達(dá)的美國(guó)高校的為1：4.41，相差1.96倍。作為當(dāng)今中國(guó)一流高校的清華大學(xué)，其行政管理人員為886人，教學(xué)教師為2020人，比例達(dá)1：2.28。可見(jiàn)中國(guó)高校中這種尋租現(xiàn)象存在已久，并且在近十年的發(fā)展中沒(méi)有得到徹底的改善。
第三層面是指管理者采取措施將暗租變?yōu)槊髯獾膶ぷ饣顒?dòng)，通過(guò)合法手段賺取租金。教育管理者的明租收入主要來(lái)自對(duì)學(xué)生征收的費(fèi)用，而學(xué)生、學(xué)校只是完成校方或上級(jí)管理部門(mén)的規(guī)定，于是各種各樣的亂收費(fèi)就成為該層面尋租活動(dòng)的典型。
二、教育管理中尋租行為的分析
縱觀教育管理中尋租行為的表現(xiàn)，其原因大致可歸結(jié)于以下三個(gè)方面：
1.制度不完善是造成尋租行為的主要因素
(1)制度缺陷或政策空間在無(wú)意或有意中設(shè)立租金。由于教育市場(chǎng)上市場(chǎng)失靈的存在，需要權(quán)利主體利用其權(quán)威性來(lái)設(shè)置規(guī)章制度。但“有限理性”的存在，決定了不可能產(chǎn)生完美無(wú)缺的制度。于是在制度制定過(guò)程中，各種利益集團(tuán)之間相互博弈，最終產(chǎn)生的制度也只是一種折中、調(diào)和的結(jié)果，很難會(huì)是最優(yōu)化的安排。不完善的制度導(dǎo)致各利益集團(tuán)競(jìng)相利用這些缺陷或空間去尋求租金收益，前文提到的1.4億四級(jí)考試費(fèi)就是鉆現(xiàn)有制度漏洞的典型例子。
(2)改革的緩慢提供了穩(wěn)定的尋租環(huán)境。目前我國(guó)的教育政策、制度的改革往往是試點(diǎn)后推廣，雙軌制改革并行的改革。該過(guò)程存在著較長(zhǎng)的過(guò)渡時(shí)期，使設(shè)租方不會(huì)擔(dān)心自己的利益會(huì)立刻消失。這就使尋租活動(dòng)的成本和收益呈現(xiàn)出相對(duì)的穩(wěn)定性，也就成為了教育管理崗位搶手的原因。
(3)集中的教育管理體制使管理者手中掌握大量的教育資源，必然成為各類(lèi)尋租主體尋租的對(duì)象。一旦給付的租金合適，獲得了管理者的認(rèn)可，就意味著可以擁有管理者分配的教育資源，且不會(huì)再有競(jìng)爭(zhēng)壓力。既然有這樣一塊租的存在，能夠獲得巨大的特權(quán)和優(yōu)惠那么花費(fèi)努力獲取尋租收益亦是值得的。
2.供求不平衡是造成尋租行為的根本因素
租金的存在，說(shuō)到底還是教育資源的總量不足造成的。教育投資額占GDP總量4%的目標(biāo)久久不能實(shí)現(xiàn)，就說(shuō)明了現(xiàn)有的教育資源供給不足。倘若有充足的教育資源，學(xué)校、學(xué)生能夠有更多的、無(wú)差異的或差異很小的教育選擇，那么即使教育管理者設(shè)立了租金，作為理性的參與者是不會(huì)花費(fèi)高昂的成本去參與尋租的，尋租的市場(chǎng)也會(huì)逐漸消亡。
而現(xiàn)在的實(shí)際情況卻是供給總量嚴(yán)重不足的情況下，甚至出現(xiàn)了有給不供的現(xiàn)象。這就牽涉到了另一個(gè)方面的問(wèn)題：供給意愿。當(dāng)管理者擁有一定的供給能力時(shí)，為了獲取更高的收益，他會(huì)暫時(shí)壓抑自己的供給意愿，人為地造高人們對(duì)他手中這份教育資源的需求，推動(dòng)價(jià)格的上漲和額外設(shè)立費(fèi)用的合理化。
在三個(gè)層面的尋租行為上，一旦管理者人為限制或人為制造出差別政策、創(chuàng)造了制造出來(lái)的稀缺，無(wú)論是被動(dòng)還是主動(dòng)的，供求不均造成的租金就可能同時(shí)在這三個(gè)層面產(chǎn)生，從而影響整個(gè)教育事業(yè)的合理健康發(fā)展。
3.監(jiān)管、處罰不力是造成尋租行為的重要因素
制度設(shè)計(jì)的初衷都是完美的、理想化的，可在執(zhí)行的過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)偏差，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了原來(lái)的軌道，而當(dāng)約束、監(jiān)管制度執(zhí)行效果的公眾、參與者、主管機(jī)關(guān)無(wú)法監(jiān)管或視而不見(jiàn)時(shí)，這個(gè)制度也就形同虛設(shè)了。鑒于本身對(duì)相關(guān)信息的獲取能力和職權(quán)范圍，公眾不可能僅憑被監(jiān)管者所提供的部分公開(kāi)資料進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)檫@樣很可能受被監(jiān)督者蒙騙和操縱，所以公眾對(duì)教育管理中的尋租行為監(jiān)管往往是有心無(wú)力。而參與者（如學(xué)生、家長(zhǎng)、一定情況下的校方）受制于管理者的權(quán)威和己方的既得利益，往往不愿主動(dòng)檢舉或舉報(bào)。作為監(jiān)管主力的主管部門(mén)，多與被監(jiān)管者處同一系統(tǒng)，監(jiān)管意愿不強(qiáng)烈，甚至監(jiān)管方本身也參與尋租活動(dòng)當(dāng)中，如果不是事情極其嚴(yán)重，主管部門(mén)也不會(huì)“節(jié)外生枝”，自找麻煩。
三、治理教育管理中尋租行為的對(duì)策
針對(duì)教育管理中尋租行為的具體情況，若想有效地抑制，應(yīng)主要從以下幾方面著手。
1.關(guān)鍵措施：加強(qiáng)制度建設(shè)，設(shè)計(jì)完善制度
如果說(shuō)教育管理中尋租行為的存在是不合理的，需要予以取消，那么就要從根本上去取消設(shè)租的條件，不僅僅是取消一種審批權(quán)或一項(xiàng)不合理收費(fèi)，而是革除這種行為所體現(xiàn)的不正常的制度。新制度形成必須論證合理的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)最廣大人民的利益，保證能夠有效調(diào)控市場(chǎng)資源，從而實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)宏觀管理、保證教育質(zhì)量、維護(hù)人才培養(yǎng)活動(dòng)健康發(fā)展的目標(biāo)。
具體的制度設(shè)計(jì)上，首要任務(wù)就是加快教育法制建設(shè)，完善與創(chuàng)新教育管理制度；明晰產(chǎn)權(quán)制度，避免資源的過(guò)度大量集中，在資源的分配中實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相當(dāng)；引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，加快招生制度創(chuàng)新，營(yíng)造公平市場(chǎng)；建立以教授委員會(huì)為主體、以學(xué)術(shù)管理學(xué)術(shù)的理念和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治，制止學(xué)術(shù)貪腐；采用社會(huì)化、專家化和不固定化手段，創(chuàng)新人事聘用制度；實(shí)行校務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)辦事透明度和回避制度，接受大眾監(jiān)管；針對(duì)難以避免尋租或已經(jīng)出現(xiàn)尋租的活動(dòng)，要建立妥善的處理機(jī)制，盡量通過(guò)市場(chǎng)化的手段，將租金收歸國(guó)有，避免流入個(gè)人手中。
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