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城市近郊區(qū)建設和規(guī)劃實例探討
內(nèi)容摘要：本文以上海寶山區(qū)為例，對大城市近郊區(qū)在快速城市化過程中面臨的問題、困境及成因作出分析，并根據(jù)不同類型，結合現(xiàn)實條件，提出相應的對策和建議�！ ￡P鍵詞：上海 近郊區(qū) 發(fā)展 問題 對策隨著上海社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，近郊區(qū)開始成為上海城市建設的主角和主體。受到各種復雜因素影響，盡管上海近郊區(qū)建設時間不長，但已出現(xiàn)較中心區(qū)（如靜安、黃浦、虹口等）和遠郊區(qū)（如金山、松江、崇明等）更為復雜的現(xiàn)象和問題。本文以上海市寶山區(qū)為例，從研究近郊區(qū)快速發(fā)展中存在的現(xiàn)象和問題入手，探討問題產(chǎn)生的根本原因，并在此基礎上提出相應的初步對策與建議。
上海近郊發(fā)展的類型
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從上海房地產(chǎn)急速崛起的新千年以來，追求生活品質(zhì)的迫切要求和內(nèi)環(huán)范圍高昂的居住成本，使得越來越多的城市居民選擇近郊區(qū)，特別是交通、公建配套較好的近郊區(qū)作為其新的定居點。因此，在短短不到五年的時間里，寶山外環(huán)線以內(nèi)區(qū)位條件較好的大場、廟行、淞南、高鏡等村鎮(zhèn)大多都組織了房地產(chǎn)開發(fā)項目，鄉(xiāng)村迅速被城市占領�？焖俪鞘谢诟纳频胤浇ㄔO面貌，帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，也逐漸暴露出不少問題，并集中在配套設施配置容量不足和“城中村”現(xiàn)象。
一方面，各村鎮(zhèn)為增加經(jīng)濟收益，往往想盡方法，與規(guī)劃討價還價，增加建筑開發(fā)量；而另一方面，當時的規(guī)劃尚未實現(xiàn)全覆蓋，出具的規(guī)劃設計條件往往是在沒有綜合地區(qū)公共設施需要，交通、環(huán)境容量的情況下孤立核算的結果，市場效益的過度化追求和規(guī)劃法規(guī)的滯后性缺位，最終導致在完成房地產(chǎn)開發(fā)后，居民往往對地區(qū)公共設施、交通設施和公共活動場所的配置情況不甚滿意，出現(xiàn)較為普遍的“局部沒問題，整體缺口明顯”的合成謬誤。
在導致配套設施容量不足的同時，大面積土地開發(fā)帶來的農(nóng)戶動拆遷問題，也因為過度追求數(shù)量和速度而留下很多隱患。作為動遷戶的當?shù)剞r(nóng)民往往不愿離開原駐地，為滿足農(nóng)戶要求，盡快落實動遷，大部分農(nóng)戶最終搬遷到了附近的安置基地，沒有被城市化消化的農(nóng)民住宅區(qū)與城市居住區(qū)混雜在一起，形成了普遍的“城中村”現(xiàn)象。這些“城中村”盡管在吸納外來人口、提供廉租房等方面分擔了城市發(fā)展的壓力，但不可否認的是，這些農(nóng)戶住區(qū)對當?shù)氐某鞘芯坝^、土地使用和社會治安等方面帶來了巨大影響。
�。ǘ┕I(yè)化、準城市化的中郊型村鎮(zhèn)
進入2000年以來，上海產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整不斷加快，大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)由中心城區(qū)向近郊區(qū)縣，特別是土地價格較低、交通條件相對較好的中郊地區(qū)轉移。產(chǎn)業(yè)的轉移，在加快上海中郊城市化、工業(yè)化進程和原始資本積累的同時，使當?shù)卮彐?zhèn)看到了土地作為資本蘊藏的巨大的經(jīng)濟價值，并努力以此為媒介，大力發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟。在工業(yè)產(chǎn)業(yè)大量進駐中郊地區(qū)的同時，上海大型市政配套動遷基地和“中低價商品房”基地的紛紛落戶，則從另一個渠道讓當?shù)卦∶耖_始接觸并逐漸接受城市的生活方式。
農(nóng)轉非現(xiàn)象如果單純作為農(nóng)村城市化的過程來看，是一個極為自然的過渡現(xiàn)象，本無可厚非，但如果缺乏有效控制，則會成為制約這些地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題，寶山郊環(huán)線附近的羅店、顧村鎮(zhèn)就有這一類問題存在，這一方面體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)同構現(xiàn)象明顯，內(nèi)部競爭成本升高；另一方面則體現(xiàn)為用地分散布局，空間結構不合理。
目前，寶山羅店鎮(zhèn)、顧村鎮(zhèn)和月浦鎮(zhèn)的主導部門都是第二產(chǎn)業(yè)，機械制造、冶金加工、醫(yī)療器械等勞動密集型工業(yè)構成了村鎮(zhèn)的最大工業(yè)門類。門類與能級的類近似性使得村鎮(zhèn)在引進產(chǎn)業(yè)項目的時候，只能依賴低廉的土地價格和優(yōu)惠的使用條件作為主要手段，結果出現(xiàn)了工業(yè)土地利用率低，土地閑置多，生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題。由于郊區(qū)產(chǎn)業(yè)的早期開發(fā)多以鎮(zhèn)村自行組織實施為主，基本處于低端、小規(guī)模生產(chǎn)狀態(tài)，無法形成專業(yè)化工業(yè)基地，加上開發(fā)過多地強調(diào)功利主義，缺乏先進理念和規(guī)模效應，工業(yè)和農(nóng)村居民點經(jīng)常相互混雜在一起，既影響了地區(qū)形象的提升，也為社會治安管理帶了很多負面作用。
與中心城區(qū)不同，城市中郊型村鎮(zhèn)的城市建設用地擴張，大部分是以農(nóng)村集體用地為主要支柱，村鎮(zhèn)各自為政，空間發(fā)展模式只能以村鎮(zhèn)的空間區(qū)位確定非農(nóng)建設用地的布局。受這一條件限制，無論是工業(yè)還是居住用地，都很容易形成以村鎮(zhèn)為中心，小范圍集中、大范圍分散格局，而重大工程基地的獨立選址又往往使這一局面進一步加劇和復雜化。結構和用地的不合理產(chǎn)生的后果必然是公共設施不配套、道路系統(tǒng)不連貫、基礎設施系統(tǒng)不到位、城市景觀不協(xié)調(diào)等一系列問題，延緩了鄉(xiāng)村——城市轉型的空間集聚過程。
�。ㄈ┺r(nóng)業(yè)主導的遠郊型村鎮(zhèn)
寶山北部地區(qū)的遠郊型村鎮(zhèn)受地理、現(xiàn)狀和環(huán)境等條件的限制，大多數(shù)仍以農(nóng)業(yè)、果蔬種植和其延伸產(chǎn)業(yè)為主，未來城市化的可能性較小。由于生產(chǎn)方式仍以個體耕作為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎還比較薄弱，村鎮(zhèn)空間布局呈現(xiàn)密度高、規(guī)模小的特點，村莊基礎設施配套難度大，土地資源浪費，村莊發(fā)展受到嚴重制約。各村目前普遍缺乏規(guī)劃指導，上下水不暢，道路狹小、質(zhì)量低劣，環(huán)境臟、亂、差，缺少學校、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)、文化體育等必需的生活設施。
與村鎮(zhèn)建設發(fā)展緩慢相反，北部地區(qū)因為土地可開發(fā)量大、用地集中，對大型制造企業(yè)的吸引力較強，原有的寶鋼國家級鋼鐵基地不斷擴建，市級城市工業(yè)園區(qū)和月楊工業(yè)園區(qū)等大型工業(yè)項目也紛紛落戶，是全區(qū)工業(yè)用地最為集中的地區(qū)。由于長期處在自發(fā)生長狀態(tài)，這些工業(yè)園區(qū)與村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用地交錯分布，空間形態(tài)具有強烈的拼貼性，工業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地之間無法形成完整的交通、市政系統(tǒng)，工業(yè)企業(yè)在創(chuàng)造大量經(jīng)濟收益的同時，也沒有對該地區(qū)產(chǎn)生明顯的產(chǎn)業(yè)鏈效應，相反的，嚴重的工業(yè)污染對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活已造成長期的環(huán)境影響，因此，總體來說，這一地區(qū)的用地布局還處于相互制約、相互干擾的狀態(tài)。
近郊區(qū)快速城市化的成因分析
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村鎮(zhèn)社會經(jīng)濟水平和城市化發(fā)展過程、特征、性質(zhì)和方向往往包括內(nèi)因和外因兩個方面，即內(nèi)力作用和外力作用。內(nèi)部作用是指區(qū)域本身所固有的、對村鎮(zhèn)城市化起決定性作用的各種要素，主要有區(qū)域資源條件、地理位置、生產(chǎn)力水平、社區(qū)政府、社區(qū)的企業(yè)和社區(qū)的個人主體等，具有較好的穩(wěn)定性；外部作用是指來源于區(qū)域以外、對村鎮(zhèn)城市化起加速或延緩的各種要素，主要包括境外投入、宏觀政策的變化、重大工程項目的建設、行政中心的變更、行政區(qū)劃和管理因素的變動等，具有較大的不穩(wěn)定性。而寶山三類村鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀是城市化內(nèi)力與外力相互作用的集中體現(xiàn)，近郊村鎮(zhèn)憑借自身區(qū)位資源優(yōu)勢和房地產(chǎn)市場的拉動，形成大片城市住區(qū)；中郊城鎮(zhèn)受地理、地價和市政項目動遷影響，成為工業(yè)與居住用地片狀布局地區(qū)；遠郊城鎮(zhèn)因為內(nèi)外交通條件影響、可建設用地規(guī)模大、地價低廉和政策動力不足等原因，而形成工業(yè)與農(nóng)業(yè)地區(qū)混雜并存的局面。
�。ǘ┙�(jīng)濟發(fā)展和市場需求
從經(jīng)濟發(fā)展的角度評價，農(nóng)村根據(jù)自身優(yōu)勢發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、工業(yè)所帶來的收益遠大于狹義的經(jīng)濟發(fā)展層面。一是村鎮(zhèn)自主開發(fā)的房產(chǎn)項目可同時兼顧短期銷售和長期租賃，所建廠房既有可觀的租金收益，又可作為固定資產(chǎn)實現(xiàn)逐年升值，這為村鎮(zhèn)實現(xiàn)巨大的經(jīng)濟支持；二是村鎮(zhèn)吸引房地產(chǎn)、工業(yè)項目進駐后，可就近解決大量的農(nóng)業(yè)勞動力；三是通過參與二、三產(chǎn)業(yè)的工作實踐，可以在短期內(nèi)提升村鎮(zhèn)勞動力的就業(yè)技能，培養(yǎng)適應現(xiàn)代城市生產(chǎn)和服務需要的管理人才和技術人才。
當農(nóng)村城市化過程是伴隨城市快速發(fā)展形成時，我們必須肯定農(nóng)村對發(fā)展經(jīng)濟的需要，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有其不可避免的局限性，它根本無法認識到城市規(guī)劃的深層含義，其主要目標只能圍繞實現(xiàn)局部利益展開，由此必然造成城市規(guī)劃目標與實際的土地利用之間的分離。
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城市急速推進與農(nóng)村土地大量置換，這本來是一個正常的供求關系，但如果農(nóng)村土地政策出現(xiàn)相對滯后，就會引發(fā)出大量的土地利用問題。首先，國家政策積極推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民收入；其次，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為首進行集體土地開發(fā)的行為，具有相當強的地方保護勢力和違抗行政處罰的能力；農(nóng)村集體土地的管理，不僅涉及土地本身，還包括戶籍政策、保障措施、農(nóng)民生計出路、社會治安等一系列復雜的社會問題。因此，可以說，農(nóng)村土地的問題是一個涵蓋政治、行政、經(jīng)濟、社會等各個領域的綜合問題，而基本原則是長期實行的城鄉(xiāng)二元結構。
�。ㄋ模┱哳A期和引導不足
在房地產(chǎn)風潮、中心城產(chǎn)業(yè)轉移驅(qū)動下出現(xiàn)的農(nóng)村工業(yè)化和城市化，是一次“風暴式”農(nóng)村大躍進現(xiàn)象，這在我國農(nóng)村城市化史上具有顛覆歷史的重要意義。由于它來的如此突然，政府部門還來不及制定規(guī)范化的政策引導和控制非農(nóng)用地的開發(fā)，加上未及時調(diào)整農(nóng)村土地所有制和管理體制，致使在城市快速發(fā)展的特殊環(huán)境中，農(nóng)村城市化過程被置于政策真空背景下。沒有政策的支持，加上城市規(guī)劃的不到位，土地要進行有效控制的難度可想而知。
城市近郊區(qū)發(fā)展規(guī)劃實施策略
（一）近郊型村鎮(zhèn)：加快落實公共配套設施，改造“城中村”
近郊型村鎮(zhèn)已基本屬城市建設區(qū)，土地開發(fā)相對成熟，需要重點解決開發(fā)地區(qū)公共設施配套不足，農(nóng)民安置和待建地區(qū)臨時性建設管理等問題。
開發(fā)地區(qū)應重點加強對公共設施的規(guī)劃估算，從整體層面上確定各類公共設施的選址和用地規(guī)模，并利用本次編制單元控規(guī)落地的機會，將用地予以明確落地，從根源上消除房地產(chǎn)開發(fā)中普遍存在的拖建、賴建和“搭便車”現(xiàn)象。
村鎮(zhèn)農(nóng)民安置社區(qū)應納入城市城區(qū)規(guī)劃，進行公寓化和社區(qū)化規(guī)劃管理，消除城鄉(xiāng)二元格局。整治的首要措施是對這一類村鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民建房進行限制，不予審批新宅基地，并嚴禁私建新房。根據(jù)土地征用情況、村經(jīng)濟實力和村民建房期望值，實行一次性搬遷或逐步搬遷的模式，搬遷應結合土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域總體規(guī)劃，在城市建成區(qū)或規(guī)劃區(qū)選址，實現(xiàn)集中安置，按照城市小區(qū)的要求，建設新型農(nóng)民居住社區(qū)�？紤]到農(nóng)民工作的性質(zhì)、收入水平、居住習慣、接受程度等與城市市民要求不同，農(nóng)民居住社區(qū)的戶型、居住面積、容積率、基礎設施配套方面要實現(xiàn)多元化，滿足不同層次人的需要。
在物質(zhì)形態(tài)改善的同時，政府要建立適應新情況的城市管理，社會治安管理模式，農(nóng)民居住社區(qū)要積極加快對社區(qū)居民的就業(yè)技能培訓和城市文明的教育熏陶，盡量縮短農(nóng)民心理、行為方式城市化的進程，逐漸使被動產(chǎn)生的“城中村”成為城市社區(qū)。
�。ǘ┲薪夹痛彐�(zhèn)：有序轉化土地資源，引導農(nóng)民“市民化”
與近郊型村鎮(zhèn)不同，中郊型村鎮(zhèn)在實現(xiàn)農(nóng)民“市民化”的同時，重點做好土地“城市化”的文章，實現(xiàn)“軟”、“硬”件的同步升級。
完善土地運轉機制和新城規(guī)劃成果，有序轉化土地資源。依據(jù)區(qū)域總體發(fā)展需要，加快該地區(qū)村鎮(zhèn)集體土地國有化、集約化的進程，在制訂土地資源利用、村鎮(zhèn)城市化發(fā)展等相關政策的同時，加快寶山新城規(guī)劃編制，使土地資源能有序的轉化為城市建設項目，最終實現(xiàn)提升資源操作平臺的目標。
根據(jù)新城規(guī)劃要求，按照建設時序進行分類改造。對已征用土地的農(nóng)戶開展安置基地的新、擴建和環(huán)境改造，要按照“四高”的要求，加快建設各村的主要公共設施，通過拆舊更新、整治改造等措施，在一定程度上達到對生產(chǎn)生活環(huán)境的改善和提升；對規(guī)劃期內(nèi)撤消的村實行嚴格禁止新建私房，要嚴格控制和適度控制村主要公共設施的建設，限制農(nóng)民改擴建房，不予審批新宅基地，各村鎮(zhèn)不得私自將集體土地租用給其他單位使用。通過土地資源流轉，逐漸取消各類農(nóng)業(yè)用地，完全納入城市城區(qū)規(guī)劃，進行社區(qū)化規(guī)劃管理，消除城鄉(xiāng)二元格局。
深入政策研究，提高農(nóng)民“市民化”的積極性。在妥善解決農(nóng)村土地問題的同時，必須對農(nóng)民群體的需求進行深入解讀，對戶籍、住房、土地收益分配、農(nóng)民就業(yè)等農(nóng)民關心的問題展開跨學科綜合研究，形成技術支撐和政策文件，積極引導農(nóng)民向城市居民的轉型。
�。ㄈ┻h郊型村鎮(zhèn)：完善產(chǎn)業(yè)布局，形成農(nóng)民聚集點體系
遠郊型村鎮(zhèn)根據(jù)寶山區(qū)區(qū)域總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，應強化產(chǎn)業(yè)空間布局和農(nóng)民聚集點體系這兩個方面深化研究和編制工作。
合理引導產(chǎn)業(yè)空間布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。應對城鄉(xiāng)一體化地區(qū)可能帶來的影響和互動發(fā)展方式作深入研究，提出系統(tǒng)性的發(fā)展政策，特別在產(chǎn)業(yè)空間布局、重點資源的產(chǎn)業(yè)引導和利用模式、產(chǎn)業(yè)提升與投資引導等方面加快研究工作。農(nóng)業(yè)應發(fā)展以精品農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)為主的近郊新型農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，充分利用離城區(qū)較近的區(qū)位優(yōu)勢，以直接為城市消費服務為目標，重點發(fā)展園區(qū)精品農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)，即高科技精品示范園區(qū)、旅游休閑觀光園區(qū)。工業(yè)應向都市產(chǎn)業(yè)轉型，利用寶山強大的物流、制造業(yè)優(yōu)勢，積極拓展農(nóng)、工、商交叉產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)產(chǎn)品深加工、交易市場、配送中心等產(chǎn)業(yè)形式，形成以工促農(nóng)，工農(nóng)并濟的良性循環(huán)。
農(nóng)民聚集點體系應充分理順新市鎮(zhèn)（包括居民社區(qū)）、中心村、一般村的空間布局和功能定位，應對轄區(qū)范圍的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)生活布局、生態(tài)環(huán)境、公共配套和基礎設施等作整體規(guī)劃。其中，羅店鎮(zhèn)應積極挖掘新老鎮(zhèn)區(qū)的資源優(yōu)勢，形成寶山文化、休閑旅游重鎮(zhèn)和商貿(mào)會展重鎮(zhèn)，羅涇、月浦應做好為北部城市工業(yè)園區(qū)和東部寶鋼的配套工作，實現(xiàn)并加快建設速度；行政村和自然村，可視情況采取就地整治、一次性整體搬遷或分期逐步搬遷進入新市鎮(zhèn)（包括居民社區(qū)）和中心村的策略。就地整治的行政村必須編制村域規(guī)劃并進行居住點的環(huán)境整治，涉及遷并的村莊一般采取就近原則，合并到新市鎮(zhèn)、居民社區(qū)或中心村。取消小的或生產(chǎn)條件差的行政村和自然村，進行復墾還耕。這些措施可將分散變?yōu)榧校仍黾恿烁孛娣e又方便了管理，同時又有利于公共基礎設施配置。
盡管采取就近原則，遷并的部分村莊仍不可避免會產(chǎn)生遠距離搬遷的情況，因此，需要對農(nóng)民加以引導，特別是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念一時難以在農(nóng)民頭腦中消除，可以選取先試點后推廣的形式，結合當?shù)貙嶋H，大力發(fā)展經(jīng)濟，帶動一片，讓農(nóng)民看到土地整治可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益，從而自覺支持土地整治。
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