完善社會保障制度的若干思考

我國保障制度經(jīng)過二十多年的探索實(shí)踐和不斷，取得了很大的成績，為我國建設(shè)和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，如何進(jìn)一步深化改革，加快建設(shè)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)事業(yè)全面、持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，是值得我們認(rèn)真思索和的一個(gè)重要�！　�一、現(xiàn)有社會保障制度存在的缺陷　　是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，而且社會保障制度起步較晚，社會保障制度改革所面臨的問題，要比其他國家復(fù)雜得多；既有舊體制遺留下來的問題，又有新體制遇到的新問題，這些問題往往交織在一起，其主要表現(xiàn)為：　�。ㄒ唬┏擎�(zhèn)社會保險(xiǎn)覆蓋面窄且難以擴(kuò)大　　參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)的單位絕大多數(shù)仍為原來的國有、集體，從人員構(gòu)成看，個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)組織只占總數(shù)的8%.大量涌現(xiàn)的個(gè)體、民營經(jīng)濟(jì)不參�；騾⒈２焕U費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。一些已參保單位采取盡可能少報(bào)工資總額的手段偷、漏社會保險(xiǎn)費(fèi)。國有企業(yè)停產(chǎn)、改制、破產(chǎn)等無力繳費(fèi)，造成大量參保人員的流失。　�。ǘ�）社�；�金難以維持　　社�；�金難以維持問題，最突出的是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。自上世紀(jì)90年代后期以來，全國企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金收入，即使在“空賬運(yùn)行”下都無法滿足支出需要，且年度赤字規(guī)模呈逐步擴(kuò)大之勢，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)資料表明，目前全國養(yǎng)老保險(xiǎn)金統(tǒng)籌賬戶占用個(gè)人賬戶2.5萬億。養(yǎng)老保險(xiǎn)金采取拆東墻補(bǔ)西墻的，強(qiáng)大的“統(tǒng)籌”力量逼迫個(gè)人賬戶成為“空賬”�！　≡谑�業(yè)保險(xiǎn)方面，隨著下崗與失業(yè)并軌，失業(yè)保險(xiǎn)體系在財(cái)務(wù)方面的不可持續(xù)性苗頭迅速顯現(xiàn)，部分省份失業(yè)保險(xiǎn)金出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象。鑒于中國巨大的就業(yè)壓力，在未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，高失業(yè)難以避免，因此，現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)體系要想保持長期收支平衡幾乎不可能。　　“統(tǒng)賬結(jié)合”的醫(yī)療保險(xiǎn)制度在多數(shù)地區(qū)都是實(shí)施不久。雖然從表面看，醫(yī)療保險(xiǎn)制度是可持續(xù)的，但目前做到的只是統(tǒng)籌基金維持收支平衡，且以嚴(yán)格控制受益范圍為基礎(chǔ)，部分參保人員個(gè)人帳戶資金嚴(yán)重不足，個(gè)人負(fù)擔(dān)過重是普遍現(xiàn)象。其次，參保人、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)法侵蝕統(tǒng)籌基金以牟取個(gè)人或小群體利益的動機(jī)普遍很強(qiáng)，且手段多樣化。在這種形勢下，醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金能否維持長期收支平衡值得懷疑�！　。ㄈ�）社�；�金管理漏洞很多　　在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，除前面提及的大量企業(yè)逃避參保等問題外，目前較為普遍的問題是不合規(guī)的提前退休以及退休人員死亡后由家屬繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金等�！　≡谑�業(yè)保險(xiǎn)方面，最突出的問題是難以有效甄別參保人員尤其是登記失業(yè)人員的實(shí)際就業(yè)狀態(tài)，造成了已經(jīng)重新就業(yè)仍繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的現(xiàn)象�！　≡卺t(yī)療保險(xiǎn)方面，存在的問題是參保人、非參保人、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)對醫(yī)療基金的侵蝕行為比比皆是，而醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)對此基本沒有有效管理的能力，尤其是基于信息不對稱，無力控制和管理醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為。　�。ㄋ模┑貐^(qū)的社會保障體系尚未完全建立。與發(fā)達(dá)國家不同，我國人口眾多，農(nóng)業(yè)人口比重相當(dāng)高，占總?cè)丝诘?0％以上，但是農(nóng)業(yè)人口所享受的社會保障支出比例則少得可憐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，全國共1887個(gè)縣（市、區(qū)）不同程度地開展農(nóng)保工作，5387萬農(nóng)民參保，積累保險(xiǎn)基金285億元，205萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年保險(xiǎn)金支出20億元。目前，我國公共醫(yī)療衛(wèi)生投入的80％在城市，世界衛(wèi)生組織將中國衛(wèi)生資源配置的公平性排在191個(gè)成員國的188位。另外，農(nóng)村最低生活保障覆蓋范圍最小，待遇標(biāo)準(zhǔn)很低，有的地方陷入停頓狀態(tài)，有的地方已形同虛設(shè)�！　。�六）社會保障法制滯后　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)是法治經(jīng)濟(jì)，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度也必然要求法制化。目前還沒有一部社會保障的規(guī)范，國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會保障制度被分割。在社會保障方面發(fā)生爭議，進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，由于立法滯后，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定進(jìn)行仲裁或判決，一定程度上處于無法可依之狀態(tài)。　　二、完善現(xiàn)有社會保障制度的措施　　社會保障制度是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，關(guān)系到我國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，關(guān)系到國家的長治久安。要把改革不斷推向前進(jìn)，必須相應(yīng)推進(jìn)社會保障制度改革，探索建立一套適應(yīng)社會主義初級階段基本國情的、符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的社會保障制度。　�。ㄒ唬┘涌毂Ｕ系牧⒎ㄟM(jìn)程。社會保障制度是一個(gè)國家重要的社會制度，必須納入法治軌道，并依靠法制來保證實(shí)施。同時(shí)，有無完備的法規(guī)，也是一個(gè)國家社會保障制度是否成熟的一個(gè)基本標(biāo)志，只有體制、機(jī)制、法制“三制”健全完善，才能保證社會保障事業(yè)的順利。為了加大社會保障制度改革的力度，加快社會保障制度改革的進(jìn)程，確保社會保障事業(yè)健康有序地發(fā)展，在我國早日建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的規(guī)范的社會保障體系，我們應(yīng)當(dāng)在積極進(jìn)行改革實(shí)踐的同時(shí)，加快社會保障的立法進(jìn)程。，由于社會保障法律法規(guī)立法層次低，在我國已經(jīng)制定出來的社會保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無法發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制功能，無法確保社會保障措施的有效實(shí)施。因此，國家必須加快制定《社會保險(xiǎn)法》。　�。ǘ�）以擴(kuò)大覆蓋面為重點(diǎn)，加快完善城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)體系。社會統(tǒng)籌必須具有較大的范圍，不能過窄�！暗退�平、廣覆蓋、多層次”是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體。廣覆蓋的目的是為了更好地互濟(jì)，互濟(jì)功能的發(fā)揮取決于社會統(tǒng)籌的層次，而社會統(tǒng)籌的層次又取決于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面的承受能力。社會保險(xiǎn)遵循“大數(shù)法則”，即參加保險(xiǎn)的人數(shù)越多（覆蓋面越大），互濟(jì)功能就越大，抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)，人數(shù)的廣覆蓋是做大做強(qiáng)社會保險(xiǎn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。所以，我國社會保障制度改革的目標(biāo)是要覆蓋城鎮(zhèn)全體勞動者。社會保險(xiǎn)應(yīng)該是面向社會全體成員的，所有在統(tǒng)籌范圍內(nèi)的社會成員和單位都要無一例外地參加社會保險(xiǎn)�！　�為了調(diào)動了民營參保的積極性，筆者認(rèn)為對于非公有企業(yè)，可以采取“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保辦法。在降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，調(diào)低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，社會保障必須實(shí)行多層次，不能“單打一”。我國正處在社會主義初級階段，基本保障的標(biāo)準(zhǔn)不可能高，只能�；�本。但是為了體現(xiàn)效率優(yōu)先的原則，為了滿足不同企業(yè)、不同行業(yè)、不同人群多層次的社會保障需求，為了調(diào)動家庭及社會各界的力量，必須通過大力發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)、積極開展社會救助、鼓勵進(jìn)行個(gè)人儲蓄性積累保障等多種形式，建立多層次的社會保障體系。如果不發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)等多種保障形式、建立多層次的社會保障體系，基本保障也難以鞏固和發(fā)展�！　。ㄈ�）加大對社會保障的資金投入，增收節(jié)支。社會保險(xiǎn)的制度運(yùn)行有賴于資金的支撐，社會保險(xiǎn)遠(yuǎn)期基金支付壓力很大，若要緩沖壓力，填補(bǔ)缺口，必須逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累的模式轉(zhuǎn)換，同時(shí)要加大對社會保障的資金投入，增收節(jié)支。一是各級財(cái)政預(yù)算用于社會保障的支出必須提高比例，筆者認(rèn)為應(yīng)從國有資產(chǎn)收益、國有土地出讓收入等預(yù)算外收入中提取社會保障資金，以實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)基金保值增值。二是將日益增大的社會保障基金基金投入資本市場，把保值增值的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榱己玫耐顿Y回報(bào)。但要堅(jiān)持如下的原則：始終把社會保障基金的安全放在第一位；實(shí)現(xiàn)社會保障積累基金和國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的良性循環(huán)；嚴(yán)格監(jiān)管，確保完好。三是建議在全國推行廈門等地已實(shí)行多年的社會保險(xiǎn)費(fèi)由地稅部門統(tǒng)一征收的辦法，以強(qiáng)化征繳管理，做到應(yīng)收盡收。四降低待遇，減少替代率。五是適當(dāng)推遲退休年齡�！　。ㄋ模┩晟粕绫；�金的管理，加強(qiáng)社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。要完善社�；�金的管理，打擊騙保行為，首先建立信息聯(lián)網(wǎng)，是社會保險(xiǎn)管理方面非常重要的一個(gè)領(lǐng)域，也是一個(gè)基礎(chǔ)工作；廣泛運(yùn)用化化信息管理技術(shù)，健全養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)保信息監(jiān)控體系，利用信息系統(tǒng)進(jìn)行異常數(shù)據(jù)的監(jiān)控、，有針對性地進(jìn)行監(jiān)督檢查；同時(shí)采取宏觀與微觀、常規(guī)與突擊、全面與重點(diǎn)等，提高監(jiān)管水平和效率。其次，大力宣傳舉報(bào)制度，將養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)保政策執(zhí)行過程置于全社會的監(jiān)督之下，營造全社會打擊騙保行為。再次，加大處罰力度，發(fā)現(xiàn)一例，查處一例，決不手軟，并在媒體公開曝光，讓“騙保碩鼠”無處藏身�！　∩鐣�保障是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性非常強(qiáng)的事業(yè)。需要大批熟悉政策、精通業(yè)務(wù)的高素質(zhì)管理人才（如精算師、基金管理人和基金投資人等）和一支既有和政策水平、又有實(shí)際操作能力的干部隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)這類專業(yè)人才和干部隊(duì)伍的與培養(yǎng)，保證新的社會保障體制的有效運(yùn)作，更好地行使社保機(jī)構(gòu)的管理職能�！　。ㄎ澹┲鸩浇�立社會保障制度。我們無論從消滅城鄉(xiāng)差別和縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的社會發(fā)展目標(biāo)看，還是從穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序，健全社會保障體制的目標(biāo)看，無論從廣大農(nóng)民兄弟理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊�求看，還是從各級政府的欠債和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的現(xiàn)實(shí)責(zé)任看，農(nóng)村都是我們建立健全社會保障制度，實(shí)施改革與制度創(chuàng)新絕不能忽視的廣大區(qū)域。沒有農(nóng)村的社會保障，也就談不上完善的社會保障體系。的社會保障目標(biāo)是讓十三億人口不同程度地享受到社會保障，特別是九億農(nóng)村人口。要做好當(dāng)前農(nóng)村社會保障工作，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下五個(gè)方面著手建立農(nóng)村社會保障制度：一是建立和實(shí)行農(nóng)村居民的最低生活保障制度。二是建立和實(shí)行失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。以土地?fù)Q保障，率先建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)是勢在必行。三是積極探索國家糧補(bǔ)資金用于農(nóng)村社保建設(shè)的途徑。筆者認(rèn)為應(yīng)把糧補(bǔ)資金用于建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)。四是加快農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)步伐。要按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互助共濟(jì)”的原則，著力完善政府推進(jìn)、農(nóng)民互動、社會參與的工作機(jī)制，加快以大病醫(yī)療統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，不斷提高農(nóng)民的醫(yī)療保障水平。五是切實(shí)保護(hù)“農(nóng)民工”的合法權(quán)益�！稗r(nóng)民工”是一支在城市化進(jìn)程中只完成了職業(yè)轉(zhuǎn)換卻沒有完成身份轉(zhuǎn)換的特殊群體。目前，最迫切的是盡快建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和大病、疾病的住院保障機(jī)制，以及合法權(quán)益受損或遭遇不公平待遇時(shí)的社會救援制度。因此，逐步加大公共財(cái)政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入，建立起覆蓋農(nóng)村的全社會保障體系是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要，也是構(gòu)建和諧社會的基本要求�！　。�六）縮小機(jī)關(guān)事業(yè)與企業(yè)職工的退休待遇差距。目前，企業(yè)職工的退休金與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金差別很大，由此引發(fā)了一些社會。因此，應(yīng)適當(dāng)節(jié)制機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金上漲的幅度，同時(shí)也要提升企業(yè)職工退休金的水平，逐步縮小差距。并根據(jù)國際通行做法，對公務(wù)員專門制定社會保險(xiǎn)相關(guān)政策規(guī)定。　　總之，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度是事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)和諧穩(wěn)定的大局；因此，必須加快社會保障制度改革的步伐，使社會保障這項(xiàng)“關(guān)乎國運(yùn)、惠及子孫”的偉大事業(yè)真正健康有序、扎實(shí)有效地順利推進(jìn)。

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