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我國房地產(chǎn)立法問題研究
1 引言
自70年代末期中國實行改革開放政策以來，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動得到了蓬勃發(fā)展。為適應房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國已頒布了一系列有關的房地產(chǎn)法律法規(guī)，這些法律法規(guī)對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動給予了原則性、范圍性的規(guī)定并發(fā)揮著法律的準許和禁止、支持和限制、獎勵和處罰等調(diào)整作用。但是，由于我國的房地產(chǎn)事業(yè)還處于起步發(fā)展階段，與之相適應的法制建設工作也處于起步時期，法律體系還很不完善。同時，即使是已有的法規(guī)，也還存在著權威性不高、約束性不強的問題。這些都極大地制約了房地產(chǎn)經(jīng)濟的正常運作和發(fā)展，因此，亟需改善房地產(chǎn)法律環(huán)境，即盡快建立健全房地產(chǎn)法律體系。
要建立健全房地產(chǎn)法律體系就必須首先做好立法工作，這是最基本的常識和前提。但多年的經(jīng)驗告訴我們：當立法實踐需要有立法理論加以說明、指導的時候，人們往往并沒有鉆研這樣的立法理論，提不出也不想去提出為立法實踐所需要的立法理論。因此，一方面已積累的房地產(chǎn)立法實踐經(jīng)驗沒有得到認真、及時的總結，立法實踐中出現(xiàn)的問題得不到科學的解答，發(fā)展著的立法實踐沒有系統(tǒng)的立法理論予以指導；另一方面，大批的人力、財力、物力被投放至離立法實踐甚遠的或零散的、分割的細部研究領域中，使許多理論或陳舊、或脫離實際、或不足以系統(tǒng)指導實踐。于是，盡管近20年來我國的房地產(chǎn)立法實踐取得了令人鼓舞的成就，但實踐中出現(xiàn)的問題卻沒有得到科學、合理地說明，從而導致了一系列令人尷尬的現(xiàn)象，比如，針對同一法律客體，以各部門起草的法律草案為基礎的不同法律有不同的規(guī)定，讓執(zhí)法者不知所措；又如，作為強制性的規(guī)范，法律條文的執(zhí)行應該是鋼鐵般的不容置疑，但我國的法律條文中“應該如何如何”的字樣比比皆是，常使人疑為道德準則而不是國家法律。凡此種種現(xiàn)象并不是偶然、個別地發(fā)生，而是在我國房地產(chǎn)立法實踐中一而再、再而三地大量出現(xiàn)著，已經(jīng)成為一種“痼疾”。要解決這個“痼疾”，傳統(tǒng)的理論、現(xiàn)成的學科或零散的議論都是不夠的，必須要從根源上解決這些問題即必須從房地產(chǎn)立法學的角度來總結我國已有的房地產(chǎn)立法實踐經(jīng)驗和教訓，探討未來房地產(chǎn)立法的構想和不同層次、不同角度房地產(chǎn)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)及房地產(chǎn)立法技術的提高等問題，從而從根本上切實地、逐步地實現(xiàn)房地產(chǎn)法律體系的完善，而不是匆忙地、粗枝大葉地、僅為了填補法律空白而草草地制訂、頒布一部又一部既缺乏操作性又時有沖突或相互矛盾的法律、法規(guī)。
正是基于這個啟示，本論文借助立法學的理論來分析我國建國以來房地產(chǎn)法制建設的過程并著重運用這一理論對我國現(xiàn)階段的房地產(chǎn)立法原則、立法體制及立法技術等問題做集中探討，在借鑒其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗的基礎上提出具體的、可行的房地產(chǎn)立法建議。
2 我國房地產(chǎn)立法的特點與問題
經(jīng)過多年的努力，我國房地產(chǎn)法律體系已初見輪廓，為房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展起到了一定的法律保障。但是，實事求是地講，由于房地產(chǎn)業(yè)在我國是一個新興產(chǎn)業(yè)，對其發(fā)展規(guī)律的了解和管理的經(jīng)驗還積累得不夠，以此為基礎制定的法律法規(guī)也不同程度地存在許多問題，因此，在構建我國房地產(chǎn)法律體系方面尚有很長的路要走。
要切實推進我國的房地產(chǎn)法制建設，就不能只從法律本身做靜態(tài)的評價，而應著眼于法律的創(chuàng)制，從動態(tài)的角度總結過去立法的一貫作法，探討其特點及存在的問題，從而尋求解決完善房地產(chǎn)法律體系的根本方法。
2.1 我國房地產(chǎn)立法的特點
2.1.1 從立法原則上看， 房地產(chǎn)立法是對房地產(chǎn)經(jīng)濟活動實踐經(jīng)驗的總結
我國的房地產(chǎn)立法工作是從社會主義經(jīng)濟基礎和社會生產(chǎn)力發(fā)展的實際情況出發(fā)，考慮房地產(chǎn)開發(fā)建設、市場經(jīng)營的實際需要，把過去國家和省、自治區(qū)、直轄市或經(jīng)濟特區(qū)的一些經(jīng)過實踐檢驗被證明為行之有效的辦法、規(guī)章、決定、指示等總結提高，使之條理化，再經(jīng)過上上下下討論、層層審查，并按照法定程序由國家立法機關審議通過公布為長期適用的法律法規(guī)。因此，我國房地產(chǎn)立法更多地體現(xiàn)為“滯后性”立法且立法所需的時間較長。
2.1.2 從立法過程上看， 我國的房地產(chǎn)立法屬于行政部門立法模式
一般說來，我國現(xiàn)階段房地產(chǎn)立法的程序可概括為以下5個步驟：
第一，全國人大或其常委會主持房地產(chǎn)法律的立項；第二，委托相應的房地產(chǎn)主管和行政部門論證起草；第三，草案上報國務院法制局作初步審查論證；第四，全國人大法工委再行審查論證；第五，全國人大或其常委會審議通過。因此，我國的房地產(chǎn)立法受部門利益左右的程度較大。
2.1.3 從立法內(nèi)容上看， 我國房地產(chǎn)立法是原則性與靈活性相結合的產(chǎn)物
一般說來，立法要明確、具體、周密和嚴謹。但是，在我國，為了使法律法規(guī)符合各個地區(qū)的實際情況，立法者在立法時往往不做過細的規(guī)定，以便各地因地制宜地適用法律。因此，我國的房地產(chǎn)法律條文比較簡單，規(guī)定也比較原則。
2.1.4 從立法依據(jù)上講，政策是我國房地產(chǎn)立法的主要基礎， 而且在某種程度上起到了法的規(guī)范作用
《民法通則》第6條規(guī)定：“民事活動必須遵守法律， 法律沒有規(guī)定的，應當遵守國家政策�！睂嵺`中，由于土地使用權經(jīng)常變動且住房制度改革尚未成型，經(jīng)常會遇到法律沒有規(guī)定的房地產(chǎn)財產(chǎn)關系，這時就需按政策對這些社會關系加以界定，而一旦政策改變了，所調(diào)整的社會關系也必須重新界定。所以說，我國的房地產(chǎn)政策時常起著法律的作用。當然，這種以政策代替法律的局面不利于社會政治、經(jīng)濟關系的穩(wěn)定，更不利于推進我國的房地產(chǎn)法制建設和法治化進程，應盡早結束。
2.1.5 從立法技術上看，我國房地產(chǎn)立法質(zhì)量不高
隨著社會經(jīng)濟和信息技術的發(fā)展，立法對立法者的技術要求也越來越高，更多地體現(xiàn)為一種科學活動。這就要求立法時要更加注重法律規(guī)范自身的嚴謹性、結構的邏輯性、語言文字的準確性和不同法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。換句話講，對一部法的創(chuàng)制應視為一個系統(tǒng)工程，需要綜合考慮其本身的規(guī)律性及其與相關法律的關聯(lián)性。在這一方面，我國的房地產(chǎn)立法還做得遠遠不夠。因此說，科學性不強、質(zhì)量不高也是我國房地產(chǎn)立法的一個重要特點。
2.2 我國房地產(chǎn)立法中存在的問題
有什么樣的立法就有什么樣的法律體系，法律體系的整體質(zhì)量是衡量立法工作的重要標準，這個原理對房地產(chǎn)立法也同樣適用。雖然近年來我國頒布了大量的房地產(chǎn)法律、法規(guī)，形成了以《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》為核心、系列單行法規(guī)并列、諸多規(guī)章相補充的法律體系的框架，但立法質(zhì)量特別是法律體系的整體質(zhì)量卻有待進一步提高。否則，就會使法律、法規(guī)的作用得不到應有的發(fā)揮或法律體系的整體效益相互抵銷，無法達到立法應有的效果。
從根本上講，房地產(chǎn)法律體系中出現(xiàn)的這些問題是房地產(chǎn)立法中存在問題的綜合反映，集中表現(xiàn)在“缺”和“亂”兩個方面：
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