公共政策失效的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

　　[摘要]公共政策的目的在于增進(jìn)社會(huì)福利。如果公共政策不能完全達(dá)到設(shè)定目的或完全不能達(dá)到設(shè)定目的，我們稱之為公共政策失效。依據(jù)構(gòu)成公共政策的基本要件，可以把公共政策失效大致分為公共政策的主體失效、公共政策的對(duì)象失效和公共政策的工具失效。以公共政策的構(gòu)成要件為著眼點(diǎn)，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析公共政策主體失效、公共政策對(duì)象失效、公共政策工具失效的原因，可以找到解決公共政策失效的根本解。

　　[關(guān)鍵詞]公共政策；公共政策失效；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

　　一、公共政策、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及其聯(lián)系

　　公共政策歷來(lái)是行政學(xué)或政治學(xué)樂(lè)于研究的對(duì)象，從公共政策學(xué)科的創(chuàng)始人Lasswell和Kaplan引入公共政策一詞開(kāi)始，由于其所研究的對(duì)象關(guān)系到每一個(gè)人的切身利益，有關(guān)公共政策的研究便不斷被人們所關(guān)注。至于公共政策的內(nèi)涵，學(xué)界的認(rèn)識(shí)有所差異，但一般來(lái)講，其基本要件包含以下幾個(gè)方面：(1)公共政策的制定主體是國(guó)家；(2)公共政策所關(guān)注的對(duì)象是社會(huì)公共問(wèn)題；(3)執(zhí)行公共政策所運(yùn)用的工具是法律、條例、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、措施、項(xiàng)目等；(4)公共政策的目的在于增進(jìn)社會(huì)福利。

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法研究制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究始于科斯，威廉姆森、德姆塞茨、奈特、諾思、阿爾欽、巴澤爾、張五常、青木昌彥等人也是該領(lǐng)域研究的重要貢獻(xiàn)者。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)在于放寬了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一系列假設(shè)，把制度作為除天賦要素、技術(shù)、偏好以外的第四大理論支柱，從而大大增強(qiáng)了其對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的解釋能力。

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所研究的制度通常包括正式制度和非正式制度。正式制度是指人們有意識(shí)創(chuàng)造出來(lái)并通過(guò)國(guó)家等組織正式確立的成文規(guī)則，包括憲法、成文法、正式合約等；非正式制度則是指人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)交往中逐步形成并得到社會(huì)認(rèn)可的一系列約束性規(guī)則，包括價(jià)值信念、倫理道德、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等。公共政策的實(shí)施是借助于法令、條例、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、措施、項(xiàng)目等形式，通過(guò)比較我們不難發(fā)現(xiàn)，公共政策實(shí)施所憑借的工具其實(shí)就是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所提到的正式制度。于是我們完全可以用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)分析公共政策；換句話來(lái)講，政治學(xué)界研究公共政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這種天然的區(qū)分其實(shí)是不存在的，實(shí)際的情況是你中有我，我中有你，是一個(gè)不可分割的整體。

　　二、公共政策失效及其種類(lèi)

　　本文認(rèn)為，公共政策失效是指公共政策不能完全達(dá)到設(shè)定目的或完全不能達(dá)到設(shè)定目的。依據(jù)構(gòu)成公共政策的基本要件，我們可以把公共政策失效大致分為公共政策的主體失效、公共政策的對(duì)象失效和公共政策的工具失效。實(shí)踐中，公共政策的失效常常不是簡(jiǎn)單的某一個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題，而是整個(gè)公共政策運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了故障。依據(jù)政策失效的時(shí)間長(zhǎng)短和程度大小可以把失效大致分為以下四種組合，即短期不嚴(yán)重失效、短期嚴(yán)重失效、長(zhǎng)期不嚴(yán)重失效和長(zhǎng)期嚴(yán)重失效四種。我國(guó)目前的公共政策偏離公共政策的目的，處于失效的領(lǐng)域不在少數(shù)。本文著重分析公共政策的基本要件所造成的失效。

　　三、公共政策失效的原因分析

　　(一)公共政策主體失效的原因

　　現(xiàn)代各國(guó)的公共政策毫無(wú)例外都是由國(guó)家制定的。但國(guó)家是個(gè)抽象的概念，在實(shí)際事務(wù)中，各國(guó)都是由政黨或組織組成的代表來(lái)代表國(guó)家履行國(guó)家職責(zé)，于是公共政策的履行也就理所當(dāng)然地由國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǖ恼�黨或組織。政黨或組織也就成為國(guó)家的代理人，而國(guó)家也就成了實(shí)際意義的委托人。公共政策主體失效主體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

　　1 委托一代理所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人，個(gè)人參與政治活動(dòng)的目的同樣是追求個(gè)人利益最大化，必須把個(gè)人目的性放在首位。于是作為代理人的個(gè)人所要謀取的利益與作為委托人的國(guó)家所要謀取的利益就有可能發(fā)生不一致。汪丁丁在《關(guān)于腐化的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》一文中借用了Seitovsky圖形來(lái)說(shuō)明代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題(汪丁丁，2000)。其道理簡(jiǎn)言之就是代理人只為自己的利益最大化，當(dāng)委托人的利益與自己的利益相容(相一致)的情況下，代理人在主觀上追求自己利益最大化的同時(shí)客觀上也實(shí)現(xiàn)了委托人的利益最大化；當(dāng)委托人的利益與自己的利益相背(不一致)時(shí)，代理人則會(huì)不假思索地選擇自己利益的最大化，而不顧委托人利益的損失。

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