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戰(zhàn)略預算治理在高校中的運用
“戰(zhàn)略”原是軍事用語，指的是對戰(zhàn)爭全局的謀劃。隨著的，“戰(zhàn)略”一詞被引申用于、、等領域，泛指重大的帶全局性的謀劃。高等學校預算是指高等學校根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。將預算治理與戰(zhàn)略規(guī)劃有機結合起來，用全局觀和長期觀重構預算治理，這樣的話，高校的預算治理就并非僅僅局限在某一個較短的期間(如月度、季度或年度)，而是應該站在一個更高的角度上，用一種更長遠的眼光來看，把戰(zhàn)略規(guī)劃融合在高校的日常預算治理中，戰(zhàn)略規(guī)劃以預算作為支持，預算又以體現戰(zhàn)略規(guī)劃的具體行動計劃作為支出，兩者之間相互保障，從而對高校的人力資源、財力資源、物質資源進行協調配置，增強預見性和前瞻性，控制不確定因素，有利于進步資源使用績效，進步辦學效益，增強學校的核心競爭力和長遠發(fā)展能力。一、傳統的部分預算治理存在的缺陷
1、預算缺乏戰(zhàn)略導向
高校傳統的部分預算是一種以投進為導向的預算，其注重對投進的治理，而忽視了對產出的治理，相應的預算治理模式包括預算編制、執(zhí)行、考評和報告均是以投進為基礎，預算執(zhí)行中的相關各方關注的都是投進信息，對于預算安排的支出更多的是夸大是否按規(guī)定開支了，是否節(jié)約，對資金的使用結果、效率相對考慮較少。年度預算與戰(zhàn)略規(guī)劃不相適應，不同期間的預算缺乏有效銜接。預算在公共資源的配置功能發(fā)揮受到約束，對學校戰(zhàn)略規(guī)劃支持度不夠，甚至與戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)生沖突。
2、預算編制不科學
高等學校財務制度明確了高等學校預算編制方法是在以前年度的預算執(zhí)行情況，根據預算年度事業(yè)發(fā)展計劃和任務與財力可能，以及年度收支增減因素進行編制。大部分高校采用的是增量預算法，這種傳統的編制方法算不考慮學校的實際情況和缺乏績效考評的依據，輕易造成存在就是公道的假定，而不管這種存在是否公道。但是目前高校一般采取固定預算，剛性太強，缺乏彈性和調整機制。
3、預算控制范圍不全面
由于傳統預算側重收支財政收支控制，對于專用基金和借款及高校辦學存量資產特別是可用資金等經濟資源鏈條缺乏全面的控制，使得高校部分之間爭學校的有關資源，預算控制乏力，削弱了學校的競爭能力。
4、預算與績效評價體系的關聯度減弱
富有挑戰(zhàn)性的預算能夠改善部分的業(yè)績。有些項目實施可能從短期看可能會造成學校的資金緊張，但從長遠看卻可能是學�？茖W發(fā)展的必須投資或必要保障，需要根據戰(zhàn)略發(fā)展目標對學校的經濟資源分配作出科學安排。而傳統預算在業(yè)績衡量標準上局限于單一的財務指標，忽視了非財務指標的作用，造成部分只顧短期利益忽視長遠利益，只顧局部利益忽視全局利益，這種業(yè)績評價上片面性和局限性，削弱了預算的評價、激勵作用。
5、不利于部分之間溝通與協調
有限的資源和難以滿足的目的的矛盾，是高等教育治理的屬性。傳統的部分預算部分之間類似一種平行線的關系，橫向聯系未幾，部分之間為各自滿足自己“經濟人”的基本需求，造成了部分與學校之間目標函數的不同一。由于資源的稀缺性和需求的無窮性之間的矛盾造成了不同利益主體在學校預算經費的分配上的博奕，引發(fā)摩擦本錢的不斷上升，辦學的效率。
6、教職工的預算參與度不高
傳統的預算治理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導向，預算缺乏開放性，部分和員工缺乏對學校整體發(fā)展的核心價值觀，只是一種被動的執(zhí)行，因此教工對預算不是十分重視，以為與自己關系不大，預算編制和是財務部分的事情，預算執(zhí)行是部分領導的事情，對預算參與度不高。
隨著公共選擇、委托代理理論、新公共治理理論、3E理論的興起，人們的預算觀念發(fā)生深刻的變化。學校要加強核心競爭力，必須更加關注長遠的規(guī)劃和預算在公共資源配置中的基礎性作用，戰(zhàn)略預算就而生。為了彌補傳統預算的缺陷，更有效地發(fā)揮預算治理在目標設定、資源分配和績效評估中的基礎性作用，高校有必要根據自身發(fā)展的戰(zhàn)略目標，并結合自身特點，推行與戰(zhàn)略規(guī)劃有效銜接的戰(zhàn)略預算。
二、戰(zhàn)略預算的主要流程
第一、制定戰(zhàn)略規(guī)劃。
1、戰(zhàn)略規(guī)劃的內涵
高等學校處于不斷發(fā)展變化的外部環(huán)境中，為了在二元結構的教育體制中辦出自己的特色，就需要制定學校的戰(zhàn)略規(guī)劃。一個組織的戰(zhàn)略規(guī)劃涵蓋了很多關于這個組織的關鍵信息：它為什么會存在、它在做什么和它將要做什么以及它想在未來達到什么樣子。高等學校的戰(zhàn)略規(guī)劃以過程為導向，主要包括以下幾方面：戰(zhàn)略目標與定位、戰(zhàn)略階段與重點、戰(zhàn)略措施與保障等方面。戰(zhàn)略目標是戰(zhàn)略規(guī)定的時期內全局性和方向性的奮斗目標，是對學校未來發(fā)展趨勢和方向的預見和創(chuàng)造性思考。也就是一般所說的給學�！岸ㄎ弧�，要把學校辦成什么樣子、什么水平，其內容應該涉及辦學方向、發(fā)展規(guī)模、人才培養(yǎng)質量和科研水平、辦學特色及學校在全國大學中的聲看和地位等。高校的戰(zhàn)略定位正確與否，關系的學校的發(fā)展。正如香港大學校長吳家瑋教授指出：“一所學校最重要的是找到自己的位置，并在自己擅長的領域做到最好�！辈煌膽�(zhàn)略目標并沒有一個模板可以參考，要根據高等教育的發(fā)展趨勢和學校的校情如文化積淀、師資隊伍建設、所處區(qū)域、學科群的建設來公道確定，從而避免定位、目標的雷同, 塑造學校特色鮮明的個性。在確定戰(zhàn)略目標的定位后，就是要確定戰(zhàn)略階段和重點以及戰(zhàn)略措施和保證。
2、戰(zhàn)略規(guī)劃的地位
在學校發(fā)展和實際工作中, 戰(zhàn)略規(guī)劃具有綱領性的至高地位。通過戰(zhàn)略規(guī)劃的制定以理清發(fā)展思路,明確發(fā)展目標，以謀求更大、更好的發(fā)展。假如沒有包含了學校的遠期目標、帶有效果和產出目標的支持性近期目標的規(guī)劃，預算就會缺乏一種戰(zhàn)略的指導，重視短期活動，忽視長期目標，預算治理難以取得預期的效果，那么學校實現自己的目標將會是很困難的。戰(zhàn)略規(guī)劃一旦確定, 學校無論哪方面工作, 均須遵循戰(zhàn)略規(guī)劃制定的目標和舉措而努力，戰(zhàn)略規(guī)劃成為每年年度計劃的指南和年終報告的依據, 考核評估全校各方面的工作業(yè)績和質量的標準，并在實踐上轉化為學校各方面工作切實可行的措施, 與學校的工作計劃緊密銜接, 使之具有普及性、可操縱性，以發(fā)揮高校戰(zhàn)略規(guī)劃的導向作用。與戰(zhàn)略規(guī)劃綱領性至高地位相輔相承的, 是它的普及性。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不僅是集思廣益、博采眾議的過程，也是一個廣泛發(fā)動和宣傳，同一全校教職工思想的過程。經過這一過程的進行，奠定了學校戰(zhàn)略規(guī)劃的普及性特點。無論是學校治理層或教授專家先容和探討學校的任何工作, 他們都會與學校的戰(zhàn)略規(guī)劃加以聯系。人人談規(guī)劃、人人具有強烈的戰(zhàn)略規(guī)劃意識。規(guī)劃之普及性已使學校戰(zhàn)略規(guī)劃成為學校全體教職員工共同意愿的匯集和表征。
第二、制定戰(zhàn)略預算治理模式
戰(zhàn)略預算是以高校的戰(zhàn)略規(guī)劃為出發(fā)點，在確認戰(zhàn)略目標后，需要地劃分階段，選擇戰(zhàn)略重點，制定具有激勵性的政策，公道配置人、財、物等資源，改革治理體制和運行機制，建立檢查評估制度等。具體包括以下幾個方面：
（1）制定年度績效計劃
戰(zhàn)略規(guī)劃為年度預算的總目標和績效考評提供了依據，在長期戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上，學校應該制定一個年度績效計劃，將戰(zhàn)略規(guī)劃的長期戰(zhàn)略目標落實到學校的年度預算中往。首先各部分應該根據本部分與戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接的年度計劃目標以及完成這些年度目標和任務的所需的人力資源、物力資源和財力資源，編制年度績效計劃。年度績效計劃主要：設定年度績效目標、達到績效目標所需要的資源、過程和等。年度績效計劃明確部分在一個計劃年度完成績效目標所需經費的數額，使年度績效計劃同部分預算有機結合起來。同時要求部分每年匯報績效目標的完成情況，以及為達到或調整這些目標需采取的行動。
(2）編制年度績效報告
在一個計劃年度結束后，部分要編制年度績效報告，主要內容包括：部分預算的實際執(zhí)行情況與部分績效計劃的比較；績效計劃完成情況概述與評價；對未完成的績效計劃目標的說明及補救措施和具體的安排；與以往年度績效指標完成情況的比較分析等。
（3）對年度績效計劃進行考評
一個有效的績效考評體系是戰(zhàn)略預算成功的關鍵。高校與不同，其不僅要追求效益還需要追求效益，平衡計分卡方法可以將組織的使命和戰(zhàn)略轉化為一系列業(yè)績衡量標準，它們?yōu)閼?zhàn)略的執(zhí)行提供了框架。因此業(yè)績評價并不是僅僅側重于財務指標，而是將財務指標和非財務指標結合起來，可以利用平衡計分卡的方法，實施戰(zhàn)略規(guī)劃時從財務、客戶、內部業(yè)務流程、組織四個維度進行考評。財務指標暫時可以以本科水平評估和其他一些量化指標為主，而非財務指標應側重于學校核心競爭力等作為評價的標桿，公道的業(yè)績評價指標對學校的起到一個導向的作用，績效評價應該注重經濟性、效任性、有效性、公平性、適當性和回應性原則之間的***同一。
三、制定戰(zhàn)略預算應該留意的
1、建立一個有效的執(zhí)行機構
預算治理是高校的一項基礎性工作，預算治理對資源的配置起到一個引導作用，必須成立一個有效的執(zhí)行機構，確保對預算全過程進行治理，以達到戰(zhàn)略預算治理的目的。
2、戰(zhàn)略預算應留意彈性
高等學校負有培養(yǎng)專門人才、繼續(xù)和發(fā)展科學技術文化、直接為社會服務等多種社會職能，而這些職能都要受社會環(huán)境的制約，都要與社會經濟、、文化、科學技術等方面的發(fā)展相適應并為其服務，因此戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略預算不是一成不變的，而是一個動態(tài)的，不宜制定的過于僵化以至無法調整。應考慮學校所處的外部環(huán)境，從學校長遠的、全局的利益角度統籌考慮，并具體體現為戰(zhàn)略預算的考核的分解和落實上。環(huán)境下戰(zhàn)略預算應該以過程為導向，與過程效率和過程產出相關的，所制定的目標應該是最優(yōu)和最理想的，而且這種標準應該是動態(tài)的，需要不斷改變以適應不斷變化的政治、經濟、文化和國家宏觀調控政策的情況。實現預算并不是預算的終極目標，所以治理者不應該墨守成規(guī)，應從時間和空間兩個方面對治理系統進行全過程、全方位和全局的平衡、協調，揚長避短，發(fā)揮上風，進步效益。
3、進步教職工的預算參與度
傳統的預算部分之間是一個平行線的關系，缺少橫向溝通，即使有部分溝通，也是局限在部分之間的比較和博弈的過程，缺少一個共同的目標。戰(zhàn)略預算治理將部分視為責任中心，責任中心由部分和個人轉化成過程和團隊。這些相關利益人成為團隊的一部分時，就會開始了解學校的遠期目標、近期目標和各種項目，對項目的目標投進進行估算，并且意識到學校的財政需要，在制定預算時給予幫助。假如這一切是發(fā)生在一個積極的環(huán)境中，團隊成員就會支持學校其他項目，還可能保護學校免于無停止的批評之擾，減少摩擦本錢。在動態(tài)多變的環(huán)境中，戰(zhàn)略預算的制定和執(zhí)行都是依靠相關部分的職員實現的，因此必須進步教職工的預算參與度，注重戰(zhàn)略預算的開放性，加強人本治理。
4、加強人力資源治理
知識經濟最關鍵的就是人才，有大樓而無大師，很難成為真正的大學。高校之間的競爭，說到底是一種人力資源的競爭，人才強校是很多高校進步其核心競爭能力的最有效的手段，必須在戰(zhàn)略預算治理中加強人力資源治理，用好現有的人，引進必須的人，而這些都必須在戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略預算治理得到體現。
5．建立現代化的學校治理信息系統
戰(zhàn)略預算需要一個現代化的信息系統作為支撐，以減輕的負擔，同時節(jié)約了大量的時間以便于及時處理預算執(zhí)行過程中的有關數據，便于對預算數據進行提取和分析，對預算執(zhí)行情況進行及時反饋。
6、績效考評應留意本錢效益原則
戰(zhàn)略預算的目的就是公道配置公共資源，假如實行績效考評的本錢大于其帶來的收益，應該重新考慮績效考評的指標和方法進行重新設計，實現資源的公道配置，防止績效的局部化、片面化和短期化。：
1、張少春．2005．政府公共支出績效考評與實踐．第1版．北京：財政經濟出版社
2、C．william Garner．2005．學校財政-戰(zhàn)略規(guī)劃和治理．第1版．北京：中國輕出版社
3、粱瓔婕．2006．戰(zhàn)略預算治理體系的構建與完善．財會通訊（理財版），2：27~28
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