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從高校發(fā)展戰(zhàn)略談績(jī)效預(yù)算治理
【摘要】在高校實(shí)行績(jī)效預(yù)算治理已是一個(gè)趨勢(shì)。本文從高校的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā),指出高校在發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中出現(xiàn)的一些新變化。針對(duì)這些變化,探討了高校進(jìn)行績(jī)效預(yù)算治理的必要性,并提出了新思路。預(yù)算治理是高校財(cái)務(wù)治理的重要組成部分,貫串于預(yù)算資金的籌集、分配和使用的全過程,對(duì)高校理財(cái)有深刻的。隨著高等體制的深進(jìn)推進(jìn)和高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整,高校經(jīng)費(fèi)的收支規(guī)模逐漸增大,收支結(jié)構(gòu)變得更為復(fù)雜,同時(shí)伴隨著經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)性失衡和使用效率的降低,資金的供求矛盾日益突出。如何通過熟悉高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的演變及內(nèi)部關(guān)系的變化,把目標(biāo)治理、部分預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合起來(lái),形成以目標(biāo)為指引,預(yù)算為主線,部分為基礎(chǔ),項(xiàng)目為單元、績(jī)效為核心的績(jī)效預(yù)算治理模式,筆者對(duì)此提出了自己的看法,與同行商榷。
一、對(duì)高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的熟悉
我國(guó)主義市場(chǎng)的建設(shè)取得了突出的成就,從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是一場(chǎng)重大的革命,但在教育領(lǐng)域、特別是高等教育領(lǐng)域,這場(chǎng)革命卻似乎仍然是滯后的�？v觀我國(guó)高等教育發(fā)展的,其治理長(zhǎng)期仍沿用傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段。隨著的發(fā)展,特別是以高等教育大眾化為突破口的我國(guó)高等教育化發(fā)展,引發(fā)一系列的思想觀念轉(zhuǎn)變,一方面,高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要性會(huì)不斷提升;另一方面,它將逐漸由計(jì)劃治理走向宏觀調(diào)控。
縱觀我國(guó)高等教育發(fā)展歷史,存在這樣的戰(zhàn)略階段劃分:
(一)限制發(fā)展戰(zhàn)略階段:計(jì)劃階段(1949-1991)
我國(guó)改革開放以前的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略,其理念深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,以國(guó)家為中心的計(jì)劃性比較強(qiáng),在高等教育發(fā)展目標(biāo)上,主要夸大依據(jù)專門人才需求量來(lái)規(guī)劃發(fā)展指標(biāo);在發(fā)展原則上,即嚴(yán)格按照國(guó)家計(jì)劃分配的資源比例實(shí)現(xiàn)投進(jìn)與產(chǎn)出;在發(fā)展機(jī)制上,則不斷強(qiáng)化圍繞計(jì)劃指標(biāo)的行政治理效率。這種計(jì)劃性,往往又受到性和隨意性因素的影響。這一階段后期孕育了高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,為下一階段高等教育相對(duì)比較迅速的擴(kuò)張創(chuàng)造了重要條件。固然存在理念沖突,但由于客觀上經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式發(fā)生了變化,直接影響到中心和地方的財(cái)政收支狀況,因此,不管是從人才猜測(cè)的困難性,還是從調(diào)動(dòng)地方辦學(xué)的積極性出發(fā),都只能順應(yīng)規(guī)模逐步擴(kuò)張的趨勢(shì)。
(二)穩(wěn)步發(fā)展戰(zhàn)略階段:計(jì)劃為主,市場(chǎng)為輔(1992-1998)
1992年后,高等教育的“內(nèi)涵式發(fā)展”思路被提出,這一理念體現(xiàn)在高等教育發(fā)展戰(zhàn)略中,即要求新的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)兼顧國(guó)家、地方、個(gè)人需要,對(duì)擴(kuò)大高等教育機(jī)會(huì)持一種相對(duì)積極的態(tài)度;而要求新的發(fā)展原則的基調(diào)應(yīng)是協(xié)調(diào)穩(wěn)定與發(fā)展之間的關(guān)系,主要是控制高校數(shù)目,優(yōu)化高教結(jié)構(gòu),提倡規(guī)模效益,保證教學(xué)質(zhì)量,還有對(duì)社會(huì)氣力辦學(xué)加以規(guī)范等。相應(yīng)地,要求發(fā)展機(jī)制作出一定轉(zhuǎn)變:中心向地方適當(dāng)放權(quán),利用市場(chǎng)作為計(jì)劃之補(bǔ)充。種種變化表明,我國(guó)高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想已經(jīng)從“限制發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺�(wěn)步發(fā)展”。本階段的后期即1998年前后,是本階段戰(zhàn)略在發(fā)展理念或指導(dǎo)思想上的轉(zhuǎn)變期,這主要是由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行背景發(fā)生了重大變化,以及有利于規(guī)模擴(kuò)大的多樣化高教結(jié)構(gòu)初步形成的緣故,同時(shí)也包括外來(lái)因素的影響,譬如經(jīng)濟(jì)全球化競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)萌生、政治***化、國(guó)際間比較等等。后期發(fā)生的思想轉(zhuǎn)變,直接推動(dòng)了高等教育向著大眾化目標(biāo)的快速擴(kuò)張,客觀上要求形成新的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略。
(三)積極發(fā)展戰(zhàn)略階段:市場(chǎng)為主,計(jì)劃宏觀調(diào)節(jié)(1999～2005)
經(jīng)過穩(wěn)步發(fā)展戰(zhàn)略階段后期的醞釀,全社會(huì)高教價(jià)值觀念在規(guī)模擴(kuò)張上逐漸趨向一致,這使得戰(zhàn)略從“穩(wěn)步”到“積極”的轉(zhuǎn)變,在較短的時(shí)間內(nèi)即完成。1999年開始的我國(guó)高校大規(guī)模擴(kuò)招,表明以新的發(fā)展理念作指導(dǎo)的高等教育戰(zhàn)略已演變成型。轉(zhuǎn)變后的發(fā)展戰(zhàn)略,在發(fā)展目標(biāo)上,突出表現(xiàn)為想法主動(dòng)地、大量地增加高等教育機(jī)會(huì);在發(fā)展原則上,表現(xiàn)為通過主動(dòng)設(shè)計(jì)公道的高等教育結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)可接受的規(guī)模增長(zhǎng);而發(fā)展機(jī)制上的表現(xiàn)則是,中心與省兩級(jí)治理、以省為主的體制基本確立,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)將權(quán)力下放到省以下,同時(shí)開始重視利用市場(chǎng)、引導(dǎo)市場(chǎng)。
縱觀高等教育的發(fā)展戰(zhàn)略的演變,有幾點(diǎn)變化值得留意:1.高等教育的改革事實(shí)上也在經(jīng)歷由計(jì)劃到市場(chǎng)的過程,通過對(duì)高等教育體制的改革,進(jìn)一步把高等學(xué)校推向了市場(chǎng),《中華人民共和國(guó)高等教育法》的頒布,使高等學(xué)校開始成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立的法人實(shí)體;2.高等教育關(guān)系中學(xué)生的主體角色有了新的含義,高等教育商品的消費(fèi)者角色得到了強(qiáng)化,隨著我國(guó)高等學(xué)校的擴(kuò)招,進(jìn)學(xué)門檻的放低,選擇面的增寬,我國(guó)高等教育開始向著普及型教育發(fā)展,學(xué)生有了更大的選擇余地;3.高校的發(fā)展與生源之間的關(guān)系更加密切,一方面,高校的發(fā)展需要生源在數(shù)目和質(zhì)量上的保證;另一方面,高校的發(fā)展又直接影響了生源的數(shù)目和質(zhì)量,二者相互依存,相互影響;4.高校的自主性增強(qiáng),學(xué)校資金的收付渠道增多,使得高校在資金的安排和調(diào)度上具有更大的靈活性,以及高校參與社會(huì)的能力得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。
二、高校預(yù)算績(jī)效治理的必要性
要適應(yīng)新形勢(shì)下高等教育發(fā)展變化,就要著眼于社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,進(jìn)步自身的辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì)影響力,實(shí)在這是對(duì)高校財(cái)務(wù)治理特別是預(yù)算治理提出了更高的要求,由于高校資源作為重要的社會(huì)資源同樣具有稀缺性,進(jìn)步高校資源的配置效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高校發(fā)展的核心,此外高等教育還具有社會(huì)公益性和非營(yíng)利性,這就決定了要進(jìn)步自身的辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì)影響力就要考慮“用錢效益”,把有限的資金投放到公道的地方,這里的“公道”,不僅僅是效率,更重要的是其有效性。通過對(duì)以上高等教育發(fā)展戰(zhàn)略演變的,結(jié)合高校資金的運(yùn)行過程,得出高校發(fā)展與績(jī)效治理的基本關(guān)系:
如上圖所示,高校發(fā)展與績(jī)效治理基本關(guān)系來(lái)看,整個(gè)關(guān)系框架由四個(gè)部分和一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)組成:高校的影響力、高校的教學(xué)科研水平,高校資金資源和作為高校消費(fèi)者的學(xué)生,以及績(jī)效治理環(huán)節(jié),績(jī)效治理對(duì)整個(gè)關(guān)系的可控環(huán)節(jié)性和靈活性很強(qiáng),績(jī)效治理是整個(gè)關(guān)系框架的閘門,通過對(duì)資金實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效治理,進(jìn)步教學(xué)科研水平和辦學(xué)質(zhì)量,從而擴(kuò)大高校的影響力和規(guī)模,終極吸引學(xué)生,買通整個(gè)循環(huán)系統(tǒng)。改變以前對(duì)質(zhì)量和效益之追求想法通過行政治理措施來(lái)達(dá)成,而對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整則是通過預(yù)先規(guī)劃作出的僵死局面。
三、高�？�(jī)效預(yù)算治理的思考
以上對(duì)高校預(yù)算績(jī)效治理的必要性作了,但是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的績(jī)效預(yù)算治理,成了更為現(xiàn)實(shí)的。要實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算績(jī)效治理,就要改變傳統(tǒng)高校預(yù)算治理模式存在的局限性:一是預(yù)算控制投進(jìn)和產(chǎn)出,不重過程,預(yù)算執(zhí)行的評(píng)價(jià)缺乏有效性,即把氣力放在“投進(jìn)——效果”的兩點(diǎn)控制,忽視“投進(jìn)——產(chǎn)出——效果”的全過程考察。二是權(quán)力配置不協(xié)調(diào)。從縱向看,主要表現(xiàn)在處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系上,局限于分層式的權(quán)力分配;從橫向看,主要表現(xiàn)在各部分條塊分割嚴(yán)重。三是預(yù)算的編制缺乏性,傳統(tǒng)的固定預(yù)算、增量預(yù)算及定期預(yù)算等編制方法不能適應(yīng)高校的,很大程度上束縛了高校發(fā)展的手腳,不利于正確控制、考核和評(píng)價(jià)高校的預(yù)算執(zhí)行情況�？�(jī)效預(yù)算治理模式以“用錢效益”為基礎(chǔ),目標(biāo)治理和部分預(yù)算為兩大支柱,暢通的信息反饋機(jī)制,以預(yù)算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控為保證,構(gòu)建效益分析框架和績(jī)效預(yù)算治理運(yùn)行模式。
(一)目標(biāo)治理
目標(biāo)治理是高�？�(jī)效預(yù)算治理的“靈魂”,建立系統(tǒng)、科學(xué)、開放的目標(biāo)體系是績(jī)效預(yù)算治理得以運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。整個(gè)目標(biāo)體系包括高校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和由高�？傮w戰(zhàn)略目標(biāo)分解出來(lái)的各部分的目標(biāo)。學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)處于治理的中心和支配地位,把握著整個(gè)目標(biāo)體系的全局;各部分的目標(biāo)一方面是總體戰(zhàn)略目標(biāo)的分解;另一方面,各部分目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào),形成一個(gè)同一的目標(biāo)組織系統(tǒng),既保證上級(jí)目標(biāo)的統(tǒng)帥和宏觀控制作用,又保證同級(jí)部分之間的公平有序競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)在部分目標(biāo)子系統(tǒng)里面又分為部分的長(zhǎng)期目標(biāo)和部分短期目標(biāo),部分短期目標(biāo)是部分長(zhǎng)期目標(biāo)的分解,部分短期目標(biāo)可以作為績(jī)效預(yù)算治理的不同時(shí)期觀察點(diǎn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),也為長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。
(二)部分預(yù)算
部分預(yù)算作為高�？�(jī)效預(yù)算治理的基礎(chǔ)工作和最重要的環(huán)節(jié),具有較強(qiáng)控制力。目標(biāo)治理的具體落實(shí)、項(xiàng)目治理和對(duì)績(jī)效評(píng)估的控制都離不開部分預(yù)算。部分預(yù)算不僅僅是對(duì)資金進(jìn)行簡(jiǎn)單的分配,使工作得以迅速開展,更重要的是通過部分預(yù)算解決高校預(yù)算的權(quán)力分配題目和預(yù)算的軟約束題目。對(duì)于權(quán)力分配題目,傳統(tǒng)預(yù)算治理模式存在的“一管就死,一放就亂”和學(xué)校內(nèi)部各部分之間條塊分割,各自為政的局面。通過以目標(biāo)治理為靈魂的績(jī)效預(yù)算治理,使不同性質(zhì)的部分之間合作,相同性質(zhì)部分之間進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)。高校財(cái)務(wù)部分根據(jù)學(xué)校的總體目標(biāo)提出指導(dǎo)性預(yù)算,各職能部分的目標(biāo)治理和項(xiàng)目治理,約束性預(yù)算的下達(dá)和終極績(jī)效的評(píng)價(jià)與考核,體現(xiàn)出學(xué)校的整體要求。部分根據(jù)部分的長(zhǎng)期和短期目標(biāo),擬定自己的預(yù)算計(jì)劃,財(cái)力供給與需求的權(quán)衡和調(diào)整以及項(xiàng)目的選擇和組合等,各部分都可以根據(jù)自己的實(shí)際情況,發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性。對(duì)于預(yù)算的軟約束題目,一方面要尊重部分的公道要求,使資金向著更有效的方向活動(dòng);另一方面也要考察部分項(xiàng)目的實(shí)際意義、可實(shí)施性和時(shí)效性。此外,對(duì)于預(yù)算的軟約束,還需要制定相關(guān)的制度,對(duì)資金的使用,績(jī)效的評(píng)估,評(píng)估結(jié)果的處理進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。
(三)預(yù)算監(jiān)控
在高�？�(jī)效預(yù)算治理中,暢通的信息反饋機(jī)制和對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效得以發(fā)揮作用的保證,通過分離預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)控,可以更有效地對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)控,及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差。預(yù)算過程監(jiān)控是通過比照各部分的目標(biāo)和具體的指標(biāo)體系,對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行全程跟蹤,這樣可以很清楚地了解預(yù)算在執(zhí)行過程中是否偏離目標(biāo),分析產(chǎn)生偏離的原因。假如是部分沒有嚴(yán)格按照目標(biāo)計(jì)劃執(zhí)行,屬于部分主觀控制的原因,應(yīng)采取相應(yīng)的預(yù)警措施,促使其回到正軌,在條件惡化的情況下,可以進(jìn)行預(yù)算的調(diào)整和再分配;假如是制定目標(biāo)的內(nèi)外部環(huán)境和自身?xiàng)l件發(fā)生了較大變化,就要對(duì)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整,使得資源配置的有效性得以保證。
(四)轉(zhuǎn)動(dòng)預(yù)算
轉(zhuǎn)動(dòng)預(yù)算是隨著高校中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提出來(lái)的。傳統(tǒng)的預(yù)算治理模式一般是編制一年的使用年限,較少考慮到學(xué)校和校內(nèi)各部分的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校資金供給間的協(xié)調(diào)關(guān)系,這樣不利于高校的長(zhǎng)期規(guī)劃的實(shí)施。因此在采用定期預(yù)算的同時(shí),可以積極采納轉(zhuǎn)動(dòng)預(yù)算。轉(zhuǎn)動(dòng)預(yù)算可以通過預(yù)算控制機(jī)制來(lái)加以配合。具體的方法是:轉(zhuǎn)動(dòng)預(yù)算可以把整個(gè)項(xiàng)目分成若干階段來(lái)落實(shí)。每個(gè)階段根據(jù)前一期的預(yù)算執(zhí)行情況對(duì)以后階段進(jìn)行修訂,增加下一個(gè)階段的預(yù)算額度,如此逐期安排學(xué)校的資金,這樣有助于確保學(xué)校各項(xiàng)工作的有序連續(xù)地進(jìn)行,同時(shí)保證目標(biāo)的質(zhì)量。與傳統(tǒng)預(yù)算相比,更具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn),充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。
四、高校績(jī)效預(yù)算治理的環(huán)境
高�？�(jī)效預(yù)算治理作為一個(gè)完整的系統(tǒng),不僅需要內(nèi)部的協(xié)調(diào)同一,更需要外部的***環(huán)境和信息傳遞。
(一)內(nèi)部環(huán)境
內(nèi)部環(huán)境的構(gòu)建,可以從兩個(gè)方面來(lái)考慮:1.組織環(huán)境。公道高效的組織結(jié)構(gòu)是治理活動(dòng)得以實(shí)施的重要因素,從整體把握績(jī)效預(yù)算治理的流程,運(yùn)用公道的組織安排和協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建高水平的預(yù)算治理團(tuán)隊(duì)。2.制度環(huán)境�？�(jī)效預(yù)算治理必須在一定的制度框架下運(yùn)行,圍繞高效績(jī)效預(yù)算治理制定預(yù)算可行性論證制度、紀(jì)律和治理辦法、考核機(jī)制、預(yù)算績(jī)效的后評(píng)價(jià)制度和崗位職責(zé),是績(jī)效預(yù)算實(shí)施的制度保障,也是對(duì)治理活動(dòng)的規(guī)范。
(二)外部環(huán)境
外部環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)生存的基礎(chǔ)。離開了這個(gè)基礎(chǔ),組織和系統(tǒng)將不復(fù)存在。1.***的外部環(huán)境是高�？�(jī)效治理順利實(shí)施的條件條件,例如國(guó)家和地方政府的政策環(huán)境,高校生源市場(chǎng)的變化,穩(wěn)定的環(huán)境等等。2.與外界溝通能力。只有與外部環(huán)境進(jìn)行良好的信息溝通,才能真正達(dá)到績(jī)效預(yù)算治理的終極目的。通過信息的傳導(dǎo),吸取外界的有效信息,例如專業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)、重大項(xiàng)目的提出等等。同時(shí)通過信息傳導(dǎo)也可以向外界提供自身的信息,為外界所識(shí)別。
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