企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)改革中的問題及對策

始于80年代中期的我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，至今共經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一個(gè)階段是80年代初期至1991年，以《國務(wù)院關(guān)于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》為標(biāo)志，它確定了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)籌，資金由“三方負(fù)擔(dān)”的原則和基金實(shí)行“部分積累”的模式；第二個(gè)階段是1991年至1995年，以《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》為標(biāo)志，它進(jìn)一步確立了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革目標(biāo)和“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的原則；第三個(gè)階段是1995年至1997年，以《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為標(biāo)志，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革從分散化走上統(tǒng)一化的道路；第四個(gè)階段是1997年至今，這期間我國宏觀經(jīng)歷了國內(nèi)外形勢的嚴(yán)峻考驗(yàn)。在這一大背景下，結(jié)合我國1997年后實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革運(yùn)行過程中存在的，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列的改革：財(cái)政增加投入，補(bǔ)貼養(yǎng)老金缺口；結(jié)束管理體制多頭分散局面，實(shí)施省級統(tǒng)籌、行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理；頒布《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，加強(qiáng)基金征繳。　　一、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)改革及產(chǎn)生的新問題　　1997年統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，我國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集實(shí)行部分積累模式。企業(yè)繳費(fèi)的比例一般不超過企業(yè)工資總額的20％，個(gè)人繳費(fèi)的比例從1997年不低于個(gè)人繳費(fèi)工資的4％起，每兩年提高一個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到8％。按照職工本人繳費(fèi)工資11％的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。職工退休養(yǎng)老金發(fā)放分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分�；�礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄�工資的20％，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為本人賬戶儲存額除以120.中人的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金三部分組成。企業(yè)和職工繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)入社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)在銀行開設(shè)的“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶”。隨著該制度的實(shí)施，由于養(yǎng)老基金全部用于當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放，養(yǎng)老保險(xiǎn)積累額遠(yuǎn)小于職工個(gè)人賬戶記賬額，“空賬”積累的數(shù)額越來越大，日益嚴(yán)重地威脅我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的安全。　　（一）城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)改革的主要　　針對上述存在的問題，國務(wù)院于2000年底決定，從2001年7月1日起，在遼寧省全省和其他省的部分地區(qū)進(jìn)行完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的試點(diǎn)，在堅(jiān)持社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行調(diào)整和完善，其主要內(nèi)容是：　　1.個(gè)人賬戶作成實(shí)賬。將個(gè)人賬戶由空賬變?yōu)閷?shí)賬，規(guī)模由相當(dāng)于本人工資的11％降為8％。個(gè)人賬戶的實(shí)賬是指個(gè)人賬戶不僅有計(jì)賬額，而且有十足的基金積累�；�礎(chǔ)養(yǎng)老金由社會平均工資的20％調(diào)整為30％左右�！　�2.基金管理由混賬管理改為分賬管理。分賬管理是個(gè)人賬戶實(shí)賬運(yùn)營后基金管理的新模式。在混賬管理模式下，統(tǒng)籌部分的收支和個(gè)人賬戶部分的收支是混合在一起運(yùn)作的，兩部分共同實(shí)現(xiàn)收支平衡，但是在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了統(tǒng)籌部分?jǐn)D占個(gè)人賬戶基金，從而出現(xiàn)了大量的“空賬”。實(shí)行分賬管理后，個(gè)人賬戶繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶基金，并負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放。統(tǒng)籌部分進(jìn)入統(tǒng)籌基金賬戶，并負(fù)責(zé)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金（包括老人養(yǎng)老金、中人基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金、新人基礎(chǔ)養(yǎng)老金）的發(fā)放。個(gè)人賬戶基金全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，社會統(tǒng)籌基金全部由企業(yè)繳費(fèi)形成，社會統(tǒng)籌基金不再占用個(gè)人賬戶基金�！　�3.財(cái)政由不補(bǔ)貼改為補(bǔ)貼。養(yǎng)老保險(xiǎn)改為分賬管理、個(gè)人賬戶實(shí)行實(shí)賬運(yùn)行后，財(cái)政在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的角色發(fā)生了變化。在混賬管理下，只有當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支發(fā)生困難時(shí)，同級財(cái)政才予以支持，財(cái)政扮演“最后出場者”的角色。實(shí)行分賬管理和個(gè)人賬戶實(shí)賬運(yùn)營后，由于個(gè)人賬戶基金實(shí)行實(shí)賬運(yùn)營，同時(shí)如果還要保持企業(yè)繳費(fèi)水平不變，統(tǒng)籌基金賬戶的繳費(fèi)必然不能滿足當(dāng)年統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金發(fā)放，所差金額由財(cái)政給予補(bǔ)貼。也就是說，在這種制度下，統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金一部分來源于企業(yè)繳費(fèi)，一部分來源于財(cái)政補(bǔ)貼。　�。ǘ�）試點(diǎn)改革后產(chǎn)生的新問題　　1.巨額財(cái)政補(bǔ)貼的需求。個(gè)人賬戶實(shí)賬運(yùn)營并且自求平衡后，個(gè)人賬戶基金不能再用于統(tǒng)籌賬戶部分現(xiàn)收現(xiàn)付的發(fā)放，考慮到我國人口老齡化日趨嚴(yán)重以及離退休人員越來越多的狀況，統(tǒng)籌基金賬戶必然出現(xiàn)嚴(yán)重不足，而不足部分只能通過財(cái)政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼來解決。財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)到底有多大，是否會使財(cái)政背上沉重的包袱，甚至公共管理職能的發(fā)揮？　　為此，必須首先對財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額進(jìn)行測算。根據(jù)規(guī)定，企業(yè)繳費(fèi)比例一般不得超過企業(yè)工資額的20％，假定退休職工整體養(yǎng)老金水平的平均替代率為80％（包括個(gè)人賬戶部分），根據(jù)我國人口老齡化的發(fā)展，可以把統(tǒng)籌部分現(xiàn)收現(xiàn)付的繳費(fèi)率出來，從而把財(cái)政負(fù)擔(dān)的費(fèi)率計(jì)算出來�！　±U費(fèi)率=撫養(yǎng)比×平均替代率　　統(tǒng)籌部分負(fù)擔(dān)的費(fèi)率=撫養(yǎng)比×平均替代率×（1-個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在全部養(yǎng)老金的比重）　　財(cái)政負(fù)擔(dān)的費(fèi)率=統(tǒng)籌部分負(fù)擔(dān)的費(fèi)率-企業(yè)負(fù)擔(dān)的費(fèi)率　　當(dāng)然，根據(jù)上述公式只能進(jìn)行一個(gè)較粗的測算。王鑒崗對此進(jìn)行測算時(shí)，假定男女職工平均退休年齡為55歲，企業(yè)費(fèi)率為20％，測算結(jié)果是：在2010年以前，財(cái)政負(fù)擔(dān)率在 6—7％左右；2010—2035年，隨著人口老齡化的逐步提高，財(cái)政負(fù)擔(dān)的費(fèi)率在8—14％之間；2035年以后，雖然老齡化程度仍比較嚴(yán)重，但是老人、中人日益減少，新人增多，財(cái)政的負(fù)擔(dān)率日益減少直至到零。這個(gè)概算仍是在假定養(yǎng)老保險(xiǎn)完全覆蓋，收繳率為100％，職工按法定年齡退休、繳費(fèi)工資基數(shù)核實(shí)等條件之下得出的，否則，財(cái)政負(fù)擔(dān)的費(fèi)率會更大�！　�2.個(gè)人賬戶基金的保值增值。試點(diǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶實(shí)賬運(yùn)行后，由于個(gè)人賬戶實(shí)行完全積累，基金積累額越來越大，據(jù)測算，即使按照8％費(fèi)率的小賬戶測算，這部分個(gè)人賬戶基金積累數(shù)額最高2030年將達(dá)到10—11萬億元，因此基金的保值增值就成為一個(gè)大問題。然而，我國的資本市場還很不健全，巨額資金的人市不僅難以保證自身的保值增值，而且對資本市場也是一個(gè)較大的沖擊。另外，在當(dāng)前物價(jià)水平比較穩(wěn)定甚至通貨緊縮的情況下，基金一般不會大幅貶值，如果發(fā)生嚴(yán)重的通貨膨脹，基金就可能發(fā)生嚴(yán)重的貶值，由此可能導(dǎo)致職工退休后個(gè)人賬戶養(yǎng)老金實(shí)際水平的下降。　　二、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議　�。ㄒ唬┻M(jìn)行多渠道籌資并逐漸建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡機(jī)制　　應(yīng)該看到，政府或財(cái)政在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌階段的責(zé)任無可推卸，這歸因于政府過去幾十年的低工資欠賬，在原有低工資制度下，政府將職工工資的一部分拿去投入國有，使職工沒有能力為自己積累起足夠的養(yǎng)老金。為此財(cái)政必須根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口合理確定養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的資金來源，如果不積極采取多種渠道籌集資金來補(bǔ)助地方以彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的缺口，將會嚴(yán)重宏觀的健康和穩(wěn)定�！　�從國外的情況看，有的國家不論養(yǎng)老金是否出現(xiàn)債務(wù)，總是從政府財(cái)政支出中安排固定比例的預(yù)算資金充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，有的國家則是當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)財(cái)政虧空時(shí)給予臨時(shí)性補(bǔ)助，我國當(dāng)前屬于后一種情況。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)處于轉(zhuǎn)軌階段，存在著巨額債務(wù)。從近期看，要進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，核實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳，加大養(yǎng)老基金省級調(diào)劑力度，增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)自求平衡能力。從長期看，必須進(jìn)行多渠道籌資�！　�1.逐步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式。我國要建立公共財(cái)政的基本框架，而公共財(cái)政最基本的特征是由財(cái)政提供公共產(chǎn)品，企業(yè)離退休人員的基本養(yǎng)老保障實(shí)際上是一項(xiàng)大的“公共產(chǎn)品”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老保障一般被看作企業(yè)的事務(wù)。然而隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，政府應(yīng)該逐步地轉(zhuǎn)變職能，這已經(jīng)成為我國當(dāng)前迫切的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前我國普遍存在著財(cái)政職能的“缺位”和“越位”并存，政府沒有按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，為“市場失靈”的領(lǐng)域提供“公共產(chǎn)品”，如當(dāng)前還有很多企業(yè)離退休人員不能按時(shí)領(lǐng)取到基本養(yǎng)老金，可以視為財(cái)政“缺位”的一種表現(xiàn)。為此，需要對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，逐漸退出一般性競爭領(lǐng)域，更好地介入到“缺位”中去。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國人口結(jié)構(gòu)等因素，社會保障支出占財(cái)政支出的比重至少應(yīng)達(dá)到20％�！　�2.調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)成分布局，變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。既可以通過產(chǎn)權(quán)市場出售、轉(zhuǎn)讓部分企業(yè)的國有資產(chǎn)，也可以通過國有股上市流通出讓部分股權(quán)的形式來變現(xiàn)�！　�3.發(fā)行長期國債吸收個(gè)人賬戶積累基金。個(gè)人賬戶積累基金只能投資于國債和銀行存款，財(cái)政發(fā)行長期國債可以吸收個(gè)人賬戶積累基金貸給統(tǒng)籌賬戶，來彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶基金支付的不足。這樣既可以緩解統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金支付的壓力，還可以以國家信用來保證個(gè)人賬戶基金的保值增值。　　（二）個(gè)人賬戶基金保值增值　　從國際上看，個(gè)人賬戶的管理模式主要有兩種，即新加坡的公營模式和智利的私營模式。新加坡的中央公積金由政府集中管理和投資，具體由中央公積金局統(tǒng)一運(yùn)營。這種模式收益有保證，行政成本較低，但是由于在投資決策上很難避免因素的干擾，加上政府的運(yùn)作效率較低導(dǎo)致投資回報(bào)率較低。智利的個(gè)人賬戶基金由私營的基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營和管理，參保人具有自由選擇基金管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利，政府的主要責(zé)任是進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，這種模式促進(jìn)了基金管理公司的競爭，投資回報(bào)率較高，但是基金管理費(fèi)用也很高�！　�從中長期看，在成熟的市場環(huán)境和職工投資的風(fēng)險(xiǎn)意識比較健全的情況下，可以采用私營的基金管理機(jī)構(gòu)，允許企業(yè)和職工進(jìn)行自主選擇，中央政府的責(zé)任就是加強(qiáng)監(jiān)管。但是從近期看，由于我國的資本市場還不健全，個(gè)人賬戶基金應(yīng)由中央政府統(tǒng)籌管理，基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)和基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)要分開。當(dāng)前我國的個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金只能投資于國債和銀行存款，隨著資本市場發(fā)展的逐步成熟和完善，養(yǎng)老基金在一定比例內(nèi)可以逐漸投資證券市場、房地產(chǎn)、投資基金等領(lǐng)域。　�。ㄈ�）適時(shí)開征社會保險(xiǎn)稅　　目前國際上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集方式主要有兩種：繳費(fèi)和稅收。一般說來，通過開征社會保險(xiǎn)稅的方式籌集資金比繳費(fèi)具有更強(qiáng)的約束機(jī)制，更能體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)所要求的公平性，促進(jìn)勞動力跨地區(qū)、跨行業(yè)的流動，同時(shí)可以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的穩(wěn)定可靠，并且有利于在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范化的社會保險(xiǎn)收、用、支制度和投資制度，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡和保值增值�！　‘�(dāng)前我國有的外商投資企業(yè)和私營企業(yè)還沒有納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，覆蓋面還需要進(jìn)一步擴(kuò)大，有的企業(yè)隱瞞職工實(shí)際工資，故意拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)，因此通過征收社會保險(xiǎn)稅來強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳是一種符合我國現(xiàn)階段實(shí)際和改革發(fā)展客觀要求的選擇。征收社會保險(xiǎn)稅的基數(shù)是企業(yè)職工個(gè)人工資總額，納稅人應(yīng)該包括所有的企業(yè)及其職工，稅率的設(shè)計(jì)需要考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)模式設(shè)計(jì)、人口老齡化、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡情況、地區(qū)間發(fā)展不平衡的狀況以及企業(yè)的負(fù)擔(dān)等因素�！　∮捎谖覈�當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)模式?jīng)]有最終確定下來，因此開征社會保險(xiǎn)稅還需一段時(shí)間。但是現(xiàn)在可以考慮擴(kuò)大稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會保險(xiǎn)費(fèi)的范圍，同時(shí)可以根據(jù)不同的養(yǎng)老金改革模式進(jìn)行開征社會保險(xiǎn)稅的相關(guān)，為適時(shí)開征創(chuàng)造條件。

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