新時期國庫會計核算治理淺議

當(dāng)前金融、財政體制改革不斷深進(jìn)，國庫工作面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何與時俱進(jìn)地做好新時期下國庫會計核算治理工作，促進(jìn)國庫治理工作的進(jìn)一步發(fā)展，是我們必須運(yùn)用新意識、新思維研究和探索的重要課題。本文�？赐ㄟ^揭示新時期下國庫會計工作的新變化，提出建議和設(shè)想，從而為更好地完成國庫會計核算任務(wù)提供理論依據(jù)和鑒戒。（一）國庫會計核算治理步進(jìn)一個全新發(fā)展時期。隨著國庫會計核算新系統(tǒng)運(yùn)行、現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的開通以及央行會計“四集中”的實(shí)施，國庫資金清算業(yè)務(wù)將擺脫長期以來對會計營業(yè)部分的依靠，減少資金匯劃環(huán)節(jié)，擁有如現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、國庫內(nèi)部往來、同城票據(jù)交換等直達(dá)、暢通、多樣的資金匯劃手段，國庫會計核算發(fā)展形成較為獨(dú)立的體系，國庫資金運(yùn)行從此駛上快車道。國庫會計核算治理工作正步進(jìn)一個全新的發(fā)展時期。（二）金融、財政體制改革給國庫帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。央行職能分拆、財政體制改革的逐步深進(jìn)及財政存款計付利息政策的實(shí)施，這些改革舉措無疑豐富了國庫會計核算工作的內(nèi)涵，拓寬了國庫監(jiān)管范圍，進(jìn)步了對國庫會計信息報送質(zhì)量的要求。對我們來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，國庫部分應(yīng)把握機(jī)遇、更新觀念、調(diào)整思路、擺正位置，更好地發(fā)揮國庫是財政政策和貨幣政策聯(lián)結(jié)點(diǎn)的重要作用，為穩(wěn)健的貨幣政策和積極的財政政策提供更有效的決策依據(jù)。因此，各級國庫必須樹立資金時間價值理念，加強(qiáng)對財政資金的治理，進(jìn)步財政資金運(yùn)作的效率。（一）資金清算方面。國庫資金清算方式快捷、多樣增大了資金清算風(fēng)險。具體表現(xiàn)在四個方面：1.國庫資金風(fēng)險點(diǎn)前移。國庫資金清算由過往單一的“行庫往來”方式轉(zhuǎn)變?yōu)榘�括現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換、國庫內(nèi)部往來在內(nèi)的多種資金清算方式，使國庫直接處于資金清算第一線。2.資金安全意識淡薄。長期以來，由于國庫部分的資金劃轉(zhuǎn)都是通過會計營業(yè)部分，國庫職員對國庫資金清算風(fēng)險的熟悉存在不足，資金安全意識比較淡薄，習(xí)慣于傳統(tǒng)意義的“賬平表對”。而國庫直接參加聯(lián)行資金清算，印、押、證的治理、查詢、查復(fù)的處理、突發(fā)事件處置等高風(fēng)險業(yè)務(wù)將直接考驗(yàn)國庫職員安全防范意識。3.思想道德風(fēng)險突顯。國庫業(yè)務(wù)處理和風(fēng)險防范終極還是要由人來實(shí)現(xiàn)，從歷年各地國庫出現(xiàn)的案件我們可以發(fā)現(xiàn)，因職員思想道德偏差而導(dǎo)致國家財產(chǎn)遭受巨額損失，因此我們說道德風(fēng)險是整個國庫風(fēng)險中隱蔽性最強(qiáng)、危害性最大的風(fēng)險。（二）內(nèi)控制度方面。相對于國庫外部改革的深進(jìn)和國庫會計電算化建設(shè)步伐的加快，國庫會計制度建設(shè)更顯滯后。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是現(xiàn)行制度不能涵蓋整個國庫核算業(yè)務(wù)的全過程，存在制度空缺點(diǎn)。如對國庫電算化操縱方面缺乏明確同一可操縱性的規(guī)定，存在規(guī)范運(yùn)用國庫業(yè)務(wù)信息技術(shù)的制度盲區(qū)。二是崗位設(shè)置與國庫職員不足之間的矛盾表現(xiàn)突出。假如按照新的操縱規(guī)定要求，各地國庫職員配備將嚴(yán)重不足，勢必造成兼崗現(xiàn)象普遍存在，某些內(nèi)控制度將形同虛設(shè)，會計核算的質(zhì)量和風(fēng)險防范會大打折扣。（三）系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)方面。隨著國庫會計核算對計算機(jī)依靠性逐漸加深，網(wǎng)絡(luò)、計算機(jī)以及系統(tǒng)安全成為國庫治理工作中的重要內(nèi)容。我們以為國庫會計核算系統(tǒng)主要存在的安全隱患有：一是計算機(jī)病毒風(fēng)險。目前，國庫核算系統(tǒng)通過mt及note系統(tǒng)向上級國庫上報日報，這種半開放的網(wǎng)絡(luò)模式極易使處在中心的國庫核算系統(tǒng)受到病毒侵害。二是網(wǎng)絡(luò)非法侵害。由于國庫會計核算系統(tǒng)業(yè)務(wù)用機(jī)和其他機(jī)器處于同等地位，內(nèi)聯(lián)網(wǎng)上任何一臺機(jī)器，只要安裝了國庫會計核算系統(tǒng)，就有可能作為客戶端登陸服務(wù)器進(jìn)行非法操縱。三是應(yīng)用系統(tǒng)本身設(shè)計缺陷的風(fēng)險，如系統(tǒng)訪問控制不嚴(yán)密；缺少對通訊傳輸操縱的控制，未能真正實(shí)現(xiàn)崗位互控的作用。四是系統(tǒng)的內(nèi)部控制功能不足。主要表現(xiàn)在系統(tǒng)對參數(shù)設(shè)置、科目屬性、級次、比例等不能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動審核控制，仍需要人工操縱，伴隨著很大的隨意性。以上題目的存在都直接影響國庫業(yè)務(wù)充分發(fā)揮電算化核算的效率。（四）監(jiān)視治理方面。由于國庫內(nèi)外部改革和資金清算方式的改變，國庫資金風(fēng)險點(diǎn)前移，國庫監(jiān)管窗口也隨之前移。國庫會計核算不僅需要事后監(jiān)視，更應(yīng)加強(qiáng)事中監(jiān)視。當(dāng)前國庫會計核算監(jiān)視治理存在兩個突出題目。一是監(jiān)視治理的對象過于狹窄，監(jiān)視治理工作基本上停留在對紙制傳票、報表、賬薄的事后監(jiān)視，這種依靠手工完成事后監(jiān)視的治理模式已越來越不適應(yīng)國庫核算電算化和國庫業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要，更不能有效防范和化解資金風(fēng)險。二是國庫監(jiān)視治理職能弱化，國庫部分在實(shí)際的監(jiān)視治理中只能行使監(jiān)視和建議權(quán)，而沒有相應(yīng)的處罰措施，特別是國庫單一賬戶體系建立后，授權(quán)支付和直接支付以及公共支出改變了國庫原有的庫款支撥核算方式。然而與之相應(yīng)的國庫監(jiān)管治理職能卻沒有得到加強(qiáng)，這種滯后的局面將不利于國庫對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)視作用的發(fā)揮。（一）健全制度、同一流程、規(guī)范操縱。首先，央行職能調(diào)整之后，國庫監(jiān)管的內(nèi)容、范圍、職責(zé)、措施、手段應(yīng)在有關(guān)制度或法律中予以明確，為國庫監(jiān)管職能提供強(qiáng)有力的制度保障。同時，針對業(yè)務(wù)的發(fā)展和國庫會計核算電算化程度的進(jìn)步，對原有制度中一些與現(xiàn)時業(yè)務(wù)不配套、不銜接以及滯后的規(guī)定予以修訂、補(bǔ)充，研究制定國庫會計電子設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)治理方面制度，形成一套較為完整與之相匹配的制度加以規(guī)范和約束，以適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)的未來發(fā)展。其次，通過制定科學(xué)同一的業(yè)務(wù)操縱流程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)規(guī)范化操縱，特別是關(guān)鍵環(huán)節(jié)要制定出環(huán)環(huán)相扣的同一的操縱流程，建立起確保國庫資金安全的制度屏障。除此還要制定出異常業(yè)務(wù)處理的應(yīng)急方案，以備突發(fā)事件下國庫會計核算能夠得以順利開展。（二）強(qiáng)化內(nèi)控，構(gòu)建起國庫資金風(fēng)險三道防線。要切實(shí)防范國庫資金風(fēng)險，確保國庫資金安全，國庫部分應(yīng)與會計、科技、支付清算等相關(guān)部分建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，共同研究、分析和查找風(fēng)險的成因，并制定出切實(shí)可行的監(jiān)視和防范措施，構(gòu)建起有效控制國庫資金風(fēng)險的自控、互控和監(jiān)控三道防線：1.自控防線。在科學(xué)設(shè)置崗位和公道分工的基礎(chǔ)上，建立健全對賬制度和查詢查復(fù)制度，真正做到及時查詢，有查必復(fù)，及時對賬，相互簽章。2.互控防線。建立“前臺核算”與“后臺檢查”相分離的機(jī)制，明確責(zé)任，相互合作，相互制約，對關(guān)鍵性崗位要實(shí)行監(jiān)視、制約機(jī)制，確保資金安全和印、押、證三分管原則，嚴(yán)禁財務(wù)處理的“一手清”。3.監(jiān)控防線。建立事前、事中、事后全方位監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，加大事后監(jiān)視的監(jiān)視治理力度，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)視的電算化操縱，進(jìn)步事后監(jiān)視的效率。通過以上三道防線的建立使內(nèi)控制度貫串于業(yè)務(wù)核算的全過程，保證國庫資金收支正確、及時、完整，從根本上防范國庫資金風(fēng)險。（三）轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整會計核算治理工作新思路。1.強(qiáng)化風(fēng)險意識。面對國庫資金匯劃清算方式的增加和風(fēng)險點(diǎn)的前移。各級國庫必須運(yùn)用各種有效手段進(jìn)步國庫干部風(fēng)險意識，加強(qiáng)防范措施，把監(jiān)視治理的重心轉(zhuǎn)移到對國庫資金風(fēng)險的防范，嚴(yán)把資金進(jìn)出關(guān)。2.增強(qiáng)時效觀念。國庫存款計付利息是國庫部分一項(xiàng)嶄新的業(yè)務(wù)，是推進(jìn)財政國庫治理制度改革的又一新舉措。各級國庫要充分熟悉到國庫存款計息工作的重要性和必要性，扭轉(zhuǎn)在辦理財政資金收支及時性上的熟悉偏差，擯棄視財政資金為“數(shù)字”的舊觀念，增強(qiáng)財政資金收支時效價值的新理念，為進(jìn)步財政資金的運(yùn)行效率提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。3.調(diào)整監(jiān)管思路，由于單一賬戶改革后預(yù)算資金撥付業(yè)務(wù)由國庫部分延伸到代理財政集中收付業(yè)務(wù)的貿(mào)易銀行。針對這一變化，國庫應(yīng)調(diào)整監(jiān)管思路，充分發(fā)揮人民銀行在經(jīng)理國庫、為財政提供服務(wù)過程中的監(jiān)管職能作用，切實(shí)履行對貿(mào)易銀行零余額賬戶及代理財政資金支付清算業(yè)務(wù)的監(jiān)視職能，督促代理銀行規(guī)范核算行為，及時、正確、安全地劃撥財政資金。建立財、稅、庫、行及與人大、審計等部分的聯(lián)系機(jī)制，對監(jiān)視檢查中發(fā)現(xiàn)的題目及時溝通、反映，切實(shí)發(fā)揮國庫在財政資金運(yùn)行風(fēng)險上的“預(yù)警”作用。（四）優(yōu)化和完善新系統(tǒng)及內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。針對目前新系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)方面存在的題目和風(fēng)險，我們以為應(yīng)采取以下措施：一是對系統(tǒng)不斷進(jìn)行優(yōu)化和完善，如增加對業(yè)務(wù)系統(tǒng)口令惡意登錄識別、報警、記載和封閉等功能，增強(qiáng)系統(tǒng)安全防范自控能力。盡快開發(fā)補(bǔ)充國庫事后監(jiān)視功能，進(jìn)步事后監(jiān)視工作的效率，為國庫資金安全和國庫會計核算質(zhì)量保駕護(hù)航。二是在內(nèi)聯(lián)網(wǎng)上配置一個子網(wǎng)，區(qū)別于其他辦公用機(jī)的網(wǎng)段和ip地址，將國庫業(yè)務(wù)用機(jī)構(gòu)納進(jìn)其中。由此，國庫會計核算系統(tǒng)以外的機(jī)器將無法訪問，在一定程度上增強(qiáng)了國庫會計核算系統(tǒng)的安全系數(shù)。三是加強(qiáng)國庫業(yè)務(wù)用機(jī)使用的治理，不僅要在所有業(yè)務(wù)用機(jī)上安裝殺毒軟件，而且要對殺毒軟件隨時更新。四是對新系統(tǒng)數(shù)據(jù)備份采取雙重備份，在設(shè)置共享時要設(shè)置專門的用戶，權(quán)限應(yīng)設(shè)置為只讀，保證國庫資金數(shù)據(jù)不被篡改。（五）推進(jìn)橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)進(jìn)程。首先，在完善系統(tǒng)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上盡快實(shí)現(xiàn)財、稅、庫、行等部分間的橫向聯(lián)網(wǎng)，利用現(xiàn)代化手段進(jìn)步核算質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)信息共享，減少重復(fù)勞動，加快稅款進(jìn)庫、報解和庫款支撥速度；其次，建立發(fā)達(dá)的財政國庫信息治理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位—代理銀行—國庫之間的聯(lián)網(wǎng)，在進(jìn)步資金劃撥速度的同時，有利于國庫部分更好地發(fā)揮對財政預(yù)算資金進(jìn)行監(jiān)視治理的職能，確保預(yù)算資金高效、透明運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)財政國庫治理制度改革向更深層次的發(fā)展。（六）以人為本，加強(qiáng)國庫隊(duì)伍建設(shè)。人是內(nèi)部控制有效發(fā)揮的關(guān)鍵，要防范化解國庫資金風(fēng)險，做好國庫工作，必須堅(jiān)持以人為本，思想教育與崗位培訓(xùn)相結(jié)合，加強(qiáng)對人的治理，建立一支高素質(zhì)的國庫干部隊(duì)伍。一是要把政治思想教育放在首位，運(yùn)用各種方式進(jìn)步國庫職員的思想道德素質(zhì)。二是加強(qiáng)職業(yè)道德教育，確保國庫干部愛崗敬業(yè)、恪盡職守。三是堅(jiān)持崗位培訓(xùn)，進(jìn)步國庫干部理論水平和操縱技能，增強(qiáng)防范國庫資金風(fēng)險的能力。四是開展法制教育，增強(qiáng)法制觀念，確保國庫干部嚴(yán)格依法辦事，勤政廉潔。

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