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“銀色浪潮”下人口政策的新思考
摘 要 近20年，世界人口老齡化問題日趨普遍，許多國家都在探討其解決途徑。而中國的人口老齡化問題卻又其自身的歷史和制度根源。探討我國人口老齡化形勢的基礎(chǔ)上，分析了計(jì)劃生育政策對人口老齡化的影響。根據(jù)分析的內(nèi)容，總結(jié)了三點(diǎn)政策調(diào)整的思路。關(guān)鍵詞 人口老齡化 計(jì)劃生育政策 政策調(diào)整 2005年1月6日是國家有關(guān)當(dāng)局所確定的“13億人口日”。當(dāng)天零點(diǎn)后，在北京婦產(chǎn)醫(yī)院出生的第一個(gè)嬰兒幸運(yùn)地成為我國的第13億個(gè)公民。雖然，這兩種命名都是象征性的，但是 “13億”這一標(biāo)志卻意味著我國的人口總數(shù)已經(jīng)達(dá)到一個(gè)新的歷史性高度，同時(shí)，它也意味著中國的人口發(fā)展將面臨更加艱巨、更加復(fù)雜的問題。
1 目前我國人口發(fā)展的突出問題——人口老齡化加劇
人口問題是當(dāng)今世界人們最為關(guān)心的問題之一。人口的發(fā)展受社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的制約，同時(shí)它對社會(huì)的發(fā)展也起著促進(jìn)或延緩的作用。經(jīng)過30年的努力，我國在人口控制的問題上取得了卓效可喜的成績。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局近期的統(tǒng)計(jì)，在計(jì)劃生育政策實(shí)施后，我國人口總和生育率從20世紀(jì)70年代初的5.8%下降到現(xiàn)在1.8%左右，這種生育率的下降讓我國13億人口日到來推遲了整整4年。從另一方面來看，隨著生育率的下降，人口的發(fā)展也使得人口老齡化問題尤為突出。
人口老齡化是指某一人口中老年人口的比重增加，總?cè)丝谀挲g結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的過程。按國際通用標(biāo)準(zhǔn)，60歲人口占總?cè)丝诘?0%以上，或65歲以上人口占總?cè)丝诘?%以上，便可以稱為“老齡化社會(huì)”。美國《紐約時(shí)報(bào)》指出，我國的老齡化速度太快，從而飛速經(jīng)過了這個(gè)原來西方社會(huì)可以建立起一個(gè)中產(chǎn)階級的時(shí)間段。聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，我國的老齡化速度是全球最快的。根據(jù)我國老齡協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)，我國老齡高峰將于2030年左右到來，并持續(xù)20余年。到2l世紀(jì)中期，60歲及以上的老年人可能超過4億，65歲及以上的老年人則會(huì)達(dá)到3億左右。我國人口的老齡化不僅速度是全球最快的，而且這種人口老化趨勢也超過了國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化的發(fā)展速度。我國社會(huì)的人口是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，人均收入水平低、綜合國力不強(qiáng)、社會(huì)保障體系不健全的前提下進(jìn)入老齡化的。這種情況與發(fā)達(dá)國家老齡化是截然相反的，發(fā)達(dá)國家的人口老齡化工業(yè)化完成之后經(jīng)濟(jì)達(dá)到高度的發(fā)展水平之下才出現(xiàn)。此外，我國人口老齡化還存在著區(qū)域失衡的特點(diǎn)。我國各地區(qū)老齡化程度自西向東呈階梯上升，地區(qū)間差距較大。東部沿海地區(qū)65歲以上老年人口比例已超過8%，其中上海達(dá)就到11.46%。而西部地區(qū)老年人口比例均在5%以下，部分地區(qū)仍是典型的年輕型人口結(jié)構(gòu)。老齡化程度的差異，進(jìn)一步加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。因此，老齡化的問題不僅僅是一個(gè)人口問題，同時(shí)它也成為了制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題。
那么，13億人口大國的養(yǎng)老問題該如何應(yīng)對？目前，國家有關(guān)部門以及眾多人口學(xué)學(xué)者都提出通過完善社會(huì)養(yǎng)老保障體制來緩解這股銀色浪潮的洶洶來勢。但是，我國的社會(huì)養(yǎng)老保障體制卻面臨著資金嚴(yán)重短缺、體制不健全等問題。根據(jù)麥肯錫咨詢公司預(yù)測，我國養(yǎng)老保障的短缺金額到2010年將達(dá)1 100億美元，而未來30年內(nèi)將會(huì)出現(xiàn)3.7萬億的資金缺口。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心在研究報(bào)告《銀發(fā)中國——中國養(yǎng)老政策的人口和經(jīng)濟(jì)分析》中指出，即使在我國的城市也有近一半的勞動(dòng)力人口享受不到公共養(yǎng)老體系的保障。全國職工有近3/4的人沒有任何退休保障。報(bào)告還指出，目前我國的社會(huì)養(yǎng)老基金的運(yùn)作是拆東墻補(bǔ)西墻的現(xiàn)收現(xiàn)付制，即是用現(xiàn)在工人的稅來養(yǎng)活目前的退休人員，不做任何基金積累。雖然，目前我國正努力促使“現(xiàn)收現(xiàn)付”制向基金積累制轉(zhuǎn)換，但是由于各種原因，養(yǎng)老基金仍然存在巨大的收支缺口。到2004年，我國全國養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)達(dá)到了450多億元，在全國范圍內(nèi)，許多省市都面臨著養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支的情況，甚至是積累虧空。加之農(nóng)村養(yǎng)老問題也日益提高到政策議程上來，我國的養(yǎng)老保障制度面臨著艱巨的挑戰(zhàn)。
2 計(jì)劃生育政策——人口老齡化的催化劑
根據(jù)西方人口學(xué)理論，只有生育率和死亡率的變化才會(huì)影響人口結(jié)構(gòu)的變化，人口老齡化的現(xiàn)象也取決于上述兩種因素。其中死亡率下降對人口老齡化的影響是雙向和分段的，死亡率初期的下降會(huì)導(dǎo)致人口年輕化，而后期下降則會(huì)促進(jìn)老齡化。但是生育率的下降則會(huì)直接促使人口的老化。所以，生育率下降是人口老齡化的決定因素。對于生育率和死亡率變動(dòng)的根本原因，許多西方人口學(xué)家則認(rèn)為是社會(huì)的工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化所導(dǎo)致。所以，人口的老齡化可以說是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。
我國人口老齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)，同樣也是受生育率和死亡率變動(dòng)的影響。其中生育率的下降則是我國人口老化的根本原因。而這種生育率的下降正是計(jì)劃生育政策導(dǎo)致的，自從20世紀(jì)70年代計(jì)劃生育政策推行以來，我國人口生育率便大幅下降。根據(jù)《2002年全國人口和計(jì)劃生育主要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》可知，我國2002年的出生率為12.86‰，比1973年的出生率下降了15.21‰，而我國少年人口比重也急劇下降，從39.7%下降到24.9%。
綜上所述，筆者認(rèn)為我國的老齡化并不完全是計(jì)劃生育政策造成的，因?yàn)榧词箾]有推行計(jì)劃生育政策，我國的人口也會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而老化。但是計(jì)劃生育政策卻是中國較之西方發(fā)達(dá)國家提早進(jìn)入了老齡化社會(huì)的重要因素之一，是人口老齡化的催化劑。
3 新時(shí)期人口政策調(diào)整的思路20世紀(jì)90年代以后，我國的人口總和以及生育率都被控制到了更替水平以下。然而，就在我們進(jìn)入低生育水平的同時(shí)，我們也步入了人口老齡化時(shí)代。因此，我們在積極建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度以外，還應(yīng)該重新審視只注重控制人口數(shù)量計(jì)劃生育政策，必須對計(jì)劃生育政策做出調(diào)整，為其注入新的內(nèi)容，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。
3.1 “控制人口數(shù)量”與“優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)”兩手抓
經(jīng)過30多年的人口控制工作，我國人口的總和生育率已降低到了1.8，顯著低于人口更替水平，這宣告我國人口的成功轉(zhuǎn)型。盡管由于人口年齡結(jié)構(gòu)和人口慣性等因素作用，人口總數(shù)還將繼續(xù)增長一段時(shí)間，但人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變預(yù)示著人口增長速度將繼續(xù)放緩。因此，在控制人口數(shù)量的前提下，我國人口政策應(yīng)該逐步重視“優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)”。筆者認(rèn)為，正確處理“人口數(shù)量”以及“人口年齡結(jié)構(gòu)”之間的矛盾，是緩解人口老齡化的關(guān)鍵所在。具體的做法是調(diào)整計(jì)劃生育政策，在人口生育率過低的地區(qū)有計(jì)劃的放松可生育二胎的范圍。目前，我國的生育率轉(zhuǎn)變在農(nóng)村地區(qū)還是不充分、不徹底，生育率水平普遍比較高；另一方面，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，生育率水平卻過低，如北京和上海，總和生育率已經(jīng)降低到1.0以下。因此，我們必須要采取措施，在生育率高的地區(qū)仍然要嚴(yán)格控制人口數(shù)量，而在生育率低的區(qū)域可以適當(dāng)放松，刺激生育率回升，以達(dá)到優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)的目的。2004年上海市推行了《上海市人口與計(jì)劃生育條例》，新條例擴(kuò)寬了可以生育二胎的人群范圍。條例推行之后，上海并沒有出現(xiàn)申請生育二胎的高潮，市民的生育意愿也并未因此改變。相關(guān)調(diào)查表明，上海市民生育觀念上逐步發(fā)生了變化，大部分市民在生育問題上都會(huì)全面考慮事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等因素。華東師范大學(xué)人口研究所桂世勛教授認(rèn)為，新的政策是在人口數(shù)量控制和緩解老齡化之間找出平衡點(diǎn)，這有利于調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)。根據(jù)上海的調(diào)整情況，我們可以預(yù)示，通過調(diào)整獨(dú)生子女的計(jì)劃生育政策來優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)是可行性的。
3.2 重視人口素質(zhì)的提高
老齡人口比重上升的結(jié)果會(huì)帶來勞動(dòng)年齡人口比重的下降，勞動(dòng)年齡人口是勞動(dòng)力來源的基地，在總體人口中處于核心地位。勞動(dòng)年齡人口數(shù)量的多寡及其在總?cè)丝谒急戎氐拇笮∫彩且粋�(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵因素。因此，為了緩解未來勞動(dòng)年齡人口短缺的形勢，國家的人口政策重心應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向以提高人口素質(zhì)為主，必須繼續(xù)加大教育投入，增加國家財(cái)政對教育的支出，鼓勵(lì)全社會(huì)各種力量投資辦學(xué)，并從政策上予以傾斜。通過提高勞動(dòng)人口的素質(zhì)來豐富勞動(dòng)力資源，增強(qiáng)單位勞動(dòng)力創(chuàng)造財(cái)富的能力，從而進(jìn)一步提高社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率。另一方面，必須高度重視出生人口素質(zhì)，重視出生缺陷和殘疾人口問題，降低新生嬰兒的死亡率。這對保證未來勞動(dòng)年齡人口的數(shù)量和質(zhì)量都具有重要意義。
3.3 人口政策的制定和調(diào)整既要以兒童、老人為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也必須關(guān)注成年人問題
人口政策的制定和調(diào)整，實(shí)際上都是圍繞著政策對象進(jìn)行調(diào)整的。由于我國人口基數(shù)大，人口老齡化速度快，我國人口政策的制定，長期以來以嬰幼兒、老人為主要出發(fā)點(diǎn)，較為重視兒童成長和老年人問題。但是，從人口發(fā)展是動(dòng)態(tài)的，今天的成年人群體也就是明天的老人群體。因此，出于對問題前瞻性的考慮，現(xiàn)時(shí)我們也應(yīng)該重視成年人的問題。特別是在如今失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重、下崗人口增多的情況下，我們尤其應(yīng)該把人口充分就業(yè)、勞動(dòng)力充分利用作為制定人口政策的出發(fā)點(diǎn)，把增加就業(yè)人口規(guī)模作為政策目標(biāo)，保護(hù)勞動(dòng)年齡人口的個(gè)人利益。
我國人口老齡化熱潮既是一種客觀的發(fā)展趨勢，也是具有其深刻的歷史和制度根源。解決老齡化問題，既靠我們大力發(fā)展和完善社會(huì)養(yǎng)老保障制度，也要求我們根據(jù)形勢發(fā)展需要客觀地對我國現(xiàn)行的人口政策進(jìn)行調(diào)整，以符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢。
參考文獻(xiàn)
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近代華北農(nóng)村人口消長及其流動(dòng)——兼論黃宗智“沒有發(fā)展
中國人口問題與社會(huì)持續(xù)發(fā)展
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