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試談高校建設(shè)工程全過程審計(jì)的問題與對(duì)策論文
近年來，隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展，高校的基本建設(shè)投資不斷增加，建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。為加強(qiáng)建設(shè)工程管理，提高資金使用效益，根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(審計(jì)署令第 4 號(hào))、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》(教育部令第 17 號(hào))，2007 年《教育部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的意見》(教財(cái)〔2007〕29號(hào))(以下簡(jiǎn)稱教育部29號(hào)文)出臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了教育系統(tǒng)建設(shè)工程的全過程審計(jì)，促進(jìn)了高校建設(shè)工程全過程審計(jì)工作的開展，提高了高校建設(shè)工程項(xiàng)目的效益。但與此同時(shí)，高校建設(shè)工程全過程審計(jì)實(shí)踐過程中還出現(xiàn)了不少問題，如何應(yīng)對(duì)和解決這些問題是高校建設(shè)工程全過程審計(jì)進(jìn)一步發(fā)展必須研究的課題。
一、當(dāng)前高校建設(shè)工程全過程審計(jì)的現(xiàn)狀及存在的問題
教育部 29 號(hào)文出臺(tái)以來，各地高校紛紛制定具體的全過程審計(jì)實(shí)施辦法，高校建設(shè)工程全過程審計(jì)廣泛開展起來，但各高校在全過程審計(jì)實(shí)踐中的具體做法不盡相同，也或多或少地遇到一些問題。
(一)審計(jì)介入點(diǎn)不同
教育部 29 號(hào)文指出，對(duì)“大中型建設(shè)工程應(yīng)實(shí)施全過程審計(jì);也可根據(jù)重要性和成本效益原則，結(jié)合內(nèi)部情況，對(duì)大中型建設(shè)工程項(xiàng)目部分階段或環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程審計(jì)�！睂�(shí)際上，各高�；径紡淖约簩W(xué)校實(shí)際情況出發(fā)，選擇不同的介入點(diǎn)開始審計(jì)。有的從工程量清單編制審核介入，有的從施工單位招標(biāo)開始介入，有的從工程施工開始介入，不一而足。從投資估算開始介入，對(duì)大中型建設(shè)工程項(xiàng)目的全部內(nèi)容進(jìn)行全過程審計(jì)的高校極少。
(二)審計(jì)范圍不同
教育部 29 號(hào)文指出，“對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施全過程審計(jì)的內(nèi)容包括對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資估算、勘察設(shè)計(jì)概算、施工預(yù)算、竣工結(jié)算、財(cái)務(wù)決算等各階段經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的檢查和評(píng)價(jià)�！薄皩�(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目從投資立項(xiàng)到竣工交付使用各階段經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行監(jiān)督、控制和評(píng)價(jià)�！边@為全過程審計(jì)指明了大概的范圍和內(nèi)容。曹慧明(2009)認(rèn)為全過程審計(jì)的內(nèi)容主要有11個(gè)方面：(1)工程審批程序?qū)徲?jì);(2)設(shè)計(jì)審計(jì)，包括初步設(shè)計(jì)審計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)審計(jì)和設(shè)計(jì)變更審計(jì);(3)工程量清單編制審計(jì);(4)工程招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)，包括招標(biāo)文件和招標(biāo)程序?qū)徲?jì);(5)工程合同審計(jì)，包括合同簽訂前對(duì)合同條款的審核把關(guān)和合同執(zhí)行審計(jì);(6)拆遷審計(jì);(7)內(nèi)部控制制度審計(jì);(8)工程物資采購審計(jì);(9)隱蔽工程審計(jì);(10)額外工程審計(jì);(11)工程進(jìn)度審計(jì)，即定期對(duì)工程量清單執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。由于審計(jì)介入點(diǎn)不同和具體審計(jì)方案不同，各高校的全過程審計(jì)基本都沒有完全涵蓋以上內(nèi)容，換言之，審計(jì)范圍是不同的。
(三)審計(jì)深度不同
所謂審計(jì)深度，是指對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)細(xì)致程度。比如工程量清單編制審計(jì)，有的高校是全過程審計(jì)方和建設(shè)主管方委托的清單編制單位背靠背編制清單，然后將兩份清單進(jìn)行比對(duì)，在此基礎(chǔ)上出具審計(jì)報(bào)告;有的高校沒有安排全過程審計(jì)方編制工程量清單，只是直接對(duì)建設(shè)主管方提供的工程量清單進(jìn)行審核。兩者效果必然不同。再如，對(duì)工程變更聯(lián)系單的審計(jì)，是對(duì)所有工程變更聯(lián)系單都進(jìn)行審計(jì)，還是只選擇金額比較大的進(jìn)行審計(jì)，金額大小的劃分界限是多少，這種審計(jì)深度問題貫穿于全過程審計(jì)的整個(gè)過程，對(duì)審計(jì)效果有著重要影響。
(四)審計(jì)方不同
目前，高校工程審計(jì)專業(yè)人才緊缺是一個(gè)普遍現(xiàn)象，因此，很多高校都是委托社會(huì)上的工程造價(jià)咨詢公司(以下簡(jiǎn)稱“事務(wù)所”)進(jìn)行全過程審計(jì)。代表學(xué)校進(jìn)行委托全過程審計(jì)業(yè)務(wù)的部門一般是高校內(nèi)審部門(審計(jì)處)。而有的高校是建設(shè)主管部門(一般是基建處)既代表學(xué)校進(jìn)行工程建設(shè)管理，同時(shí)又代表學(xué)校委托事務(wù)所對(duì)所管理的建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過程審計(jì)。還有的高校的情況是，建設(shè)主管部門委托一家事務(wù)所進(jìn)行工程造價(jià)控制咨詢，內(nèi)部審計(jì)部門委托一家事務(wù)所進(jìn)行全過程審計(jì)。另外，各高校與事務(wù)所所簽的審計(jì)合同不同，導(dǎo)致學(xué)校及代表學(xué)校委托審計(jì)業(yè)務(wù)的部門與事務(wù)所的合同關(guān)系具體內(nèi)容不同，即甲乙方權(quán)責(zé)界定不同，這些對(duì)全過程審計(jì)工作的開展及審計(jì)質(zhì)量都會(huì)產(chǎn)生直接的影響。
(五)審計(jì)方與建設(shè)管理部門權(quán)責(zé)范圍不同
教育部 29 號(hào)文對(duì)全過程審計(jì)的定位為“監(jiān)督、控制和評(píng)價(jià)”。這一點(diǎn)在理論上鮮有爭(zhēng)議。但在全過程審計(jì)實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)的審計(jì)越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象表明，對(duì)這一審計(jì)定位的把握是一個(gè)難點(diǎn)。有些項(xiàng)目中，審計(jì)方在每一個(gè)工程管理環(huán)節(jié)都需要簽字認(rèn)可，沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意，工程量確認(rèn)無效;沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意，不能進(jìn)行工程變更;沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意，不能支付工程款。還有一些項(xiàng)目中，審計(jì)方只是針對(duì)同一建設(shè)工程項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，將原本要在建設(shè)工程全部竣工后一次性做的結(jié)算審計(jì)分批提前做掉而已。這兩種情況的截然不同反映出不同高校建設(shè)工程項(xiàng)目的全過程審計(jì)中，審計(jì)方與建設(shè)管理部門的權(quán)責(zé)范圍是不盡相同的。前者存在明顯的越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，而后者在嚴(yán)格意義上不能稱之為全過程審計(jì)。
二、高校建設(shè)工程全過程審計(jì)存在問題的原因分析
問題是內(nèi)部原因的外在表現(xiàn)。高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)實(shí)踐中遇到和表現(xiàn)出來的問題主要是以下幾方面原因?qū)е碌摹?/p>
(一) 高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)處于探索期
20 世紀(jì) 90 年代末，我國審計(jì)工作開始重視建設(shè)工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。1999 年 2 月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程管理質(zhì)量的通知》(國辦發(fā)〔1999〕16 號(hào))中， “對(duì)重大項(xiàng)目要進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和跟蹤審計(jì)”的要求首次被提出。2001 年審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》第二十三條規(guī)定：“對(duì)財(cái)政性資金投入較大或者關(guān)系國計(jì)民生的國家建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)其前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工投產(chǎn)的全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)。”首次用到“全過程”的提法。
2003 年中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第 1 號(hào)——建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)》指出，在開展建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮成本效益原則，結(jié)合本組織內(nèi)部審計(jì)資源和實(shí)際情況，既可以進(jìn)行項(xiàng)目全過程審計(jì)，也可以進(jìn)行項(xiàng)目部分環(huán)節(jié)的專項(xiàng)審計(jì)。首次用到“全過程審計(jì)”的提法。
2007 年教育部 29 號(hào)文是教育系統(tǒng)首次發(fā)布的關(guān)于建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的政策性文件，也是高校建設(shè)工程全過程審計(jì)工作蓬勃發(fā)展的直接動(dòng)因。由此可見，全過程審計(jì)，尤其是高校建設(shè)工程全過程審計(jì)在我國是一項(xiàng)比較新的工作方式，無論是理論層面還是實(shí)踐層面都處于探索期，因此，還需要一段時(shí)間來進(jìn)行發(fā)展和完善。這就意味著，一方面，高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的不成熟性是其目前和今后一段時(shí)期的自然特征，并在實(shí)踐中表現(xiàn)出這樣或那樣的問題;另一方面，作為審計(jì)工作者，我們需要在實(shí)踐中不斷探索高校建設(shè)工程全過程審計(jì)的合理發(fā)展路徑，并積極去完善它。
目前，高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的不成熟性表現(xiàn)在：
(1)沒有成熟的套路。目前沒有一種大致的成熟的套路可以參考或者復(fù)制，各高校的具體做法不一，效果殊異。
(2)相關(guān)制度不夠細(xì)致完善。比如，關(guān)于全過程審計(jì)的理論研究認(rèn)為應(yīng)從工程立項(xiàng)開始介入審計(jì)，但在實(shí)踐中，這一點(diǎn)很難做到。高校內(nèi)部審計(jì)的現(xiàn)狀是重要原因之一。
(3)相關(guān)文本沒有規(guī)范性的范本。比如全過程審計(jì)委托合同應(yīng)該是對(duì)全過程審計(jì)職責(zé)范圍的契約界定，但沒有像《施工合同范本》(通用條款和專用條款詳細(xì)準(zhǔn)確)這樣的文本可供參考，各高校的全過程審計(jì)委托合同內(nèi)容不同，格式不一，這與各自對(duì)全過程審計(jì)相關(guān)概念的理解不同及具體做法不同有關(guān)，以致不同高校間的做法大相徑庭。
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