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探討我國藥品廣告的整治
摘要：本文從分析違法廣告的本質(zhì)動(dòng)因和存在的客觀誘導(dǎo)因素入手，探討規(guī)范我國藥品廣告的對(duì)策。關(guān)鍵詞：藥品廣告；違法；監(jiān)管
Abstract：The problem of medicine advertisement is always a hotspot in the society. According to the practical situation in our county, this paper aims at finding the way to regulate the medicine advertisement by analyzing the substantial motivity and objective conditions of the illegal medicine advertisement.
Key words：medicine advertisement; illegal; supervision
藥品是一種特殊商品，它具有一般商品的流通屬性。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，藥品廣告作為藥品營銷的重要手段，可以提高企業(yè)知名度，促進(jìn)藥品銷售，并且在一定程度上減少醫(yī)生與患者之間的信息不對(duì)稱。藥品是作用于人體且存在一定風(fēng)險(xiǎn)的特殊商品，必須如實(shí)、合法地進(jìn)行宣傳，科學(xué)指導(dǎo)消費(fèi)者使用，才能起到促進(jìn)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性作用。
但目前的現(xiàn)實(shí)是，人們?cè)谙硎芩幤窂V告帶來方便的同時(shí)，要承受大量違法藥品廣告的傷害。藥品廣告監(jiān)測顯示：2006年1～7月全國45個(gè)頻道或電視臺(tái)播放的3萬多次廣告，違法率高達(dá)62％；6～7月全國98份報(bào)紙刊登的7 315次藥品廣告，違法率高達(dá)95％。甚至在醫(yī)學(xué)藥學(xué)專業(yè)刊物發(fā)表的藥品廣告也存在違法現(xiàn)象，藥監(jiān)部門2005年對(duì)全國部分醫(yī)學(xué)刊物廣告的檢查結(jié)果顯示，不合格率高達(dá)51%[1]。由此可見，我國違法藥品廣告的比率之大，已經(jīng)到了泛濫成災(zāi)的地步。
1違法藥品廣告的成因
1.1市場無序競爭
在利潤導(dǎo)向下，實(shí)施GMP認(rèn)證之前我國藥品生產(chǎn)企業(yè)曾一度超過6 000家，而且大多只能生產(chǎn)仿制藥品。實(shí)施GMP之后，雖然企業(yè)數(shù)量減少到不足4 500家，但面對(duì)有限的市場份額仍普遍存在生產(chǎn)能力過剩的情況。生產(chǎn)規(guī)模的低集中度導(dǎo)致藥品生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)品創(chuàng)新能力低、生產(chǎn)成本高，企業(yè)陷入營銷的惡性競爭。為了利用廣告引導(dǎo)消費(fèi)，醫(yī)藥企業(yè)成為龐大的廣告客戶群體。而其中相當(dāng)一部分企業(yè)受利益驅(qū)使，只注重市場占有率而忽略藥品的特殊性和風(fēng)險(xiǎn)性，導(dǎo)致了違法藥品廣告的泛濫。
1.2 廣告媒體的擴(kuò)張和競爭
近年我國的信息市場有了很大的發(fā)展，報(bào)刊雜志社以及電視臺(tái)網(wǎng)站等媒體數(shù)目急劇增加，在一定程度上加大了的競爭，提高了媒體傳遞信息的水平，拓寬了大眾接收信息的渠道。但由于廣告收入成為媒體的主要經(jīng)濟(jì)來源，媒體之間爭奪廣告客源的競爭日益激烈，客觀上為違法藥品廣告的傳播提供了條件。
1.3消費(fèi)者自身辨別能力有限
隨著科技的不斷進(jìn)步，高科技和新學(xué)術(shù)名詞不斷涌現(xiàn)。廣告發(fā)布者往往利用人們渴望健康和提高生活質(zhì)量的心理，不惜虛假渲染藥品中所用新技術(shù)給身體帶來的好處。消費(fèi)者受自身知識(shí)水平的限制，對(duì)新技術(shù)的正確含義缺乏了解，從而容易受到虛假廣告的蠱惑。
1.4相關(guān)法律法規(guī)的不完善
盡管《廣告法》、《藥品管理法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《刑法》等對(duì)虛假廣告應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任作了明確規(guī)定，但還存在以下問題：
1.4.1概念界定不清，處罰力度不夠《廣告法》第37條規(guī)定：“利用廣告對(duì)商品或者服務(wù)作虛假宣傳的，由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)責(zé)令廣告主停止發(fā)布、并以等額廣告費(fèi)用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開更正消除影響，并處廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款；對(duì)負(fù)有責(zé)任的廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者沒收廣告費(fèi)用，并處廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，依法停止其廣告業(yè)務(wù)。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！贝藯l款實(shí)際執(zhí)行起來的效果與法律的初衷相去甚遠(yuǎn)。首先，“廣告費(fèi)用”范圍界定不清，監(jiān)管機(jī)關(guān)不易操作；其次，許多違法藥品廣告的發(fā)布者為規(guī)避“廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下”的罰款，將廣告費(fèi)分開成多張發(fā)票，其違法廣告一旦被查出，就拿出其中一張應(yīng)付了事。與虛假廣告所獲得的巨額利益相比，違法成本相對(duì)較低。
1.4.2對(duì)個(gè)人作虛假廣告的行為缺乏處罰法律依據(jù) 虛假廣告往往改頭換面，利用名人、明星的知名度，以專題報(bào)道、人物專訪、科技成果報(bào)告會(huì)、健康專題等形式來誤導(dǎo)消費(fèi)者。但無論是《廣告法》，還是刑法中的虛假廣告罪，承擔(dān)責(zé)任的主體都是廣告主、廣告經(jīng)營者以及廣告發(fā)布者，從民事上承擔(dān)連帶責(zé)任的，僅局限于推薦商品或服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體或其他組織，沒有限定個(gè)人做虛假廣告的法律責(zé)任，這是法律不完善的地方。
1.4.3法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一性 《反不正當(dāng)競爭法》第24條規(guī)定：“經(jīng)營者利用廣告或者其他方法，對(duì)商品作引人誤解的虛假宣傳的，監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，消除影響，可以根據(jù)情節(jié)處以一萬元以上二十萬元以下的罰款。廣告的經(jīng)營者，在明知或者應(yīng)知的情況下，代理、設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布虛假廣告的，監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并依法處以罰款�！边@一條與《廣告法》第37條不相一致，而兩部法律地位相等，這就使虛假廣告的處罰產(chǎn)生了法規(guī)上的不統(tǒng)一。
1.5醫(yī)療保障體制不完善
由于我國的醫(yī)療保障體制尚未完善，患者醫(yī)療資金短缺，醫(yī)院以藥養(yǎng)醫(yī)，藥品價(jià)格居高不下，群眾有病不敢或者不能進(jìn)入正規(guī)醫(yī)院治療。客觀上使那些打著“仙丹靈藥”旗號(hào)并且醫(yī)療費(fèi)用便宜的虛假違法廣告有了可吸引的客戶源。
相比之下，德國的醫(yī)療及制藥水平居于世界領(lǐng)先地位，但德國的電視和報(bào)紙等大眾媒體上，藥品廣告卻寥寥無幾。德國法律規(guī)定，所有國民都必須參加醫(yī)療保險(xiǎn)。通常情況下，投保者在政府許可的醫(yī)療保險(xiǎn)診所自由選擇就醫(yī)，只有急診或得到醫(yī)保診所醫(yī)生的轉(zhuǎn)診證明才能前往其它醫(yī)院繼續(xù)治療。醫(yī)生雖然有給患者開處方的權(quán)力, 但患者在哪一家藥店購藥卻不受醫(yī)生約束，醫(yī)療和醫(yī)藥費(fèi)用則交由保險(xiǎn)公司核對(duì)報(bào)銷。這樣，醫(yī)生在開處方時(shí)就只考慮“對(duì)癥下藥”以維護(hù)診所的信譽(yù)，吸引患者前來就醫(yī)，而不會(huì)成為制藥公司推銷藥品的渠道。
1.6藥品廣告監(jiān)管協(xié)調(diào)不夠
我國藥品廣告的監(jiān)管由省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局（SFDA）和工商行政管理局分別負(fù)責(zé)，SFDA負(fù)責(zé)藥品廣告內(nèi)容的審批，核發(fā)藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)，向工商行政管理局通報(bào)違法藥品廣告[2]；工商管理局負(fù)責(zé)廣告的管理和處罰。由于藥品廣告管理體制的職能分工，SFDA無處罰權(quán)，而工商行政管理局又不易把握違法藥品廣告的查處尺度，使得違法藥品廣告有隙可乘。
2治理違法藥品廣告的建議
由上述可見，違法藥品廣告作為一種不道德的、非法的行為，其產(chǎn)生是個(gè)體主觀動(dòng)機(jī)與社會(huì)誘因雙方面共同作用的結(jié)果 [3]�；谝陨戏治�，筆者謹(jǐn)提出以下建議：
2.1完善社會(huì)醫(yī)療保障體制
健康是公民的基本權(quán)利。因此，使所有社會(huì)成員都能公平地享受醫(yī)療保障已成為各國政府義不容辭的責(zé)任。盡管目前我國的醫(yī)療保障還無法達(dá)到全民統(tǒng)一，但是建立適合不同群體要求的醫(yī)療保障制度，還是可以實(shí)現(xiàn)的。應(yīng)盡快建立由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)、靈活就業(yè)人員特殊醫(yī)療保險(xiǎn)、弱勢群體的醫(yī)療救助和農(nóng)村人口的新型合作醫(yī)療制度。完善我國醫(yī)療保障體系，學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施DRG（diagnosis related groups，按診斷相關(guān)分類支付醫(yī)療費(fèi)用），逐步將醫(yī)生治病時(shí)向患者盈利的動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)為節(jié)約治病成本盈利的動(dòng)機(jī)，才能在廣大民眾前切斷制藥公司推銷藥品的渠道，從而解決藥品廣告在民間泛濫傳播的問題。
2.2完善藥品廣告法律體系
應(yīng)完善我國的藥品廣告法律體系，對(duì)包括醫(yī)藥及醫(yī)療設(shè)備等在內(nèi)的所有醫(yī)療范疇內(nèi)的廣告給予嚴(yán)格規(guī)定。（1）規(guī)定處方藥只允許在專業(yè)藥店中出售，也只允許在醫(yī)生、藥店銷售員及醫(yī)學(xué)研究人員等相關(guān)的專業(yè)性雜志上做廣告；（2）對(duì)包括非處方藥在內(nèi)的廣告描述進(jìn)行限制；（3）規(guī)定所有醫(yī)藥廣告必須清楚注明藥品副作用及服用方法介紹等相關(guān)要素，并注明“為預(yù)防用藥風(fēng)險(xiǎn)及副作用，請(qǐng)仔細(xì)閱讀藥品說明書并向?qū)I(yè)醫(yī)生詢問”，以此規(guī)范藥品廣告的內(nèi)容，傳遞真實(shí)可信的藥品信息。
2.3完善企業(yè)誠信評(píng)估機(jī)制，提高監(jiān)督執(zhí)法力度
整頓藥品廣告是涉及多方面的系統(tǒng)工程，任何一環(huán)的脫節(jié)都會(huì)使違法廣告泛濫。（1）可以將廣告的合格率納入企業(yè)誠信評(píng)估機(jī)制的評(píng)審項(xiàng)目中；（2）加大對(duì)企業(yè)和媒體的違法懲罰力度，提高違法成本，以威懾違法者。針對(duì)廣告費(fèi)的定義范圍界定不清的問題，可以在SFDA核準(zhǔn)申報(bào)廣告內(nèi)容之后，由工商局核算廣告成本并備案。如出現(xiàn)違規(guī)，即以估算成本為基數(shù)確定懲罰額度，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政或刑事處罰；（3）加強(qiáng)工商、SFDA與廣電總局三個(gè)部門的立體協(xié)調(diào)監(jiān)管，保證監(jiān)督執(zhí)法的一致性，協(xié)調(diào)性和長久性。
2.4建立針對(duì)媒體的約束機(jī)制
不單是小規(guī)模的期刊報(bào)社，大型公共媒體藥品廣告的不合格率也高達(dá)60%以上。公共媒體刊登廣告，是在用自身的公眾信任度影響受眾。因此，公共媒體應(yīng)該重視審查廣告的合法性和真實(shí)性。由于廣告市場的競爭激烈，一些媒體為了拉住廣告客戶，常常放棄自己的職責(zé)，放縱違法虛假廣告的發(fā)布。因此，筆者認(rèn)為可以利用科技手段加強(qiáng)對(duì)媒體的監(jiān)控，核算其每年的運(yùn)行成本，限定媒體發(fā)布藥品廣告的總量及時(shí)間，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違規(guī)即強(qiáng)制減少下一年的廣告發(fā)布量或者禁止該媒體發(fā)布藥品廣告。
2.5建立公眾監(jiān)督機(jī)制
一般情況下，媒體是行使公眾監(jiān)督的載體。但對(duì)于違法廣告而言，媒體一定程度上又是廣告主的幫兇。因此懲治違法廣告，應(yīng)將政府部門的行政監(jiān)督和廣大公眾的監(jiān)督結(jié)合起來。（1）建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。在政府網(wǎng)站上設(shè)立專欄，永久公布違法廣告舉報(bào)電話和識(shí)別違規(guī)廣告的簡明方法，并規(guī)定舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)金額；（2）賦予廣告受眾對(duì)違法廣告的起訴權(quán)。從廣告的目的、行為、結(jié)果三個(gè)方面來看，廣告主和廣告受眾之間的直接法律關(guān)系是客觀存在的。當(dāng)公民權(quán)利受到侵害，就應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利主體尋求司法救濟(jì)的途徑。至于該權(quán)利的性質(zhì)，可依據(jù)《廣告法》關(guān)于“廣告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有利于人民的身心健康”、“廣告不得損害未成年人和殘疾人的身心健康”的原則來確定。賦予廣告受眾對(duì)違法廣告的起訴權(quán)，是建立公眾監(jiān)督機(jī)制的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
總之，藥品廣告問題，長期以來一直是社會(huì)熱點(diǎn)問題，同時(shí)也是一個(gè)社會(huì)難點(diǎn)問題。幾年來，SFDA一直致力于整治藥品廣告，從起初對(duì)藥品管理法的修改，到2006年6月整頓廣告市場，規(guī)定藥品商品名稱不得單獨(dú)進(jìn)行廣告宣傳，再到今年8月聯(lián)合工商、廣電監(jiān)管系統(tǒng)一起對(duì)藥品電視購物型廣告的禁播，無不顯現(xiàn)國家對(duì)藥品廣告整治的決心。但是整頓藥品廣告是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的脫節(jié)都會(huì)給違法廣告留出通道。筆者認(rèn)為，只有從分析違法的主觀動(dòng)因和客觀誘因出發(fā)，建立立體的長效的監(jiān)管制度，才是治理違法藥品廣告的長久之計(jì)。
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