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關(guān)于因地制宜推進中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考
摘要：中央經(jīng)濟工作會議在部署今年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)時提出，以穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化為依托，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進展。城鎮(zhèn)化的重要性已毋庸置疑，如何推進才是重點。充分地考慮“財力”與“人力”的來源問題、因地制宜才是解決之道。
關(guān)鍵詞：因地制宜,城鎮(zhèn)化,建設(shè)
今年中央經(jīng)濟工作會議把城鎮(zhèn)化放在了調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要地位上，突出了城鎮(zhèn)化對未來經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義。城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的引擎，是支撐未來中國經(jīng)濟高速增長的強大動力，對于刺激消費、帶動民間投資、積極擴大內(nèi)需具有重要的戰(zhàn)略意義。
東部與中西部應(yīng)因地制宜。對于東部地區(qū)，可以采取以大都市圈為特征的城市化策略，實行組團式的城市結(jié)構(gòu)，通過大都市的輻射能力，直接把周邊的小城鎮(zhèn)納入塊狀的城市圈內(nèi)。對于中西部地區(qū)，通過據(jù)點式城鎮(zhèn)化，在中西部把縣城建成具有一定規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)中小城市，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中“人往哪里去”的問題。東部三大都市圈可以吸收一部分農(nóng)民工，但是大部分中西部的農(nóng)民工可以在中西部通過縣城的發(fā)展實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。對于中西部的縣城要根據(jù)不同的情況建設(shè)不同規(guī)模的城市：100萬以上人口的大縣，把現(xiàn)在的城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展成30~50萬人中等城市，在50~100萬人的中等縣以城關(guān)鎮(zhèn)為依托建立20~30萬人的中小城市，50萬以下小縣把縣城做大。“十一五”期間，貴陽市進一步加快城市化步伐，貴陽城市經(jīng)濟圈城鎮(zhèn)人口385萬人，城鎮(zhèn)化水平50%，其中核心城市總?cè)丝?80萬以上。[1]
一、中國城鎮(zhèn)化的基本趨勢
過去30年我國的城市化水平以年均近一個百分點的速率提高，未來10年我國的城鎮(zhèn)
化仍會以較快的速度推進。這是因為：(1)未來10年我國經(jīng)濟仍會以較高的速度增長，城鎮(zhèn)化有可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。2008年，我國人均GDP達3260美元左右，已接近上中等收入國家的下限閾值。我國將會在2010年左右進入上中等收入國家的行列。進入這個行列后，經(jīng)濟增長速度與前30年相比將有所放慢，但仍會維持較高的水平。經(jīng)濟規(guī)模的擴張和城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必將為廣大農(nóng)民提供更多的非農(nóng)就業(yè)和在城鎮(zhèn)安家落戶的機會，城市化必然伴隨著經(jīng)濟增長而繼續(xù)向前推進。(2)農(nóng)村人口眾多和耕地資源有限，城鎮(zhèn)化有強大的內(nèi)在壓力和動力。2008年，我國尚有7.2億農(nóng)村居民。這些人占有的耕地總面積只有18億畝左右，人均占有量不足3畝。要實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，使農(nóng)村居民過上現(xiàn)代文明生活，只有把農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。而廣大農(nóng)民自身也有比較強烈的愿望到城鎮(zhèn)尋找生活和發(fā)展的機會。
“十二五”時期至2020年我國城鎮(zhèn)化率仍將快速提升，但是慢于過去10年;城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴大速度相對過去10年則明顯放緩。這主要是由如下三個方面的因素決定的。(1)我國總體上還將保持相對較高的經(jīng)濟增長速度，人口在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的流動還有較強的拉動力。(2)未來我國經(jīng)濟增長速度將慢于前10年。(3)城鎮(zhèn)化的成本也會不斷提高，對城鎮(zhèn)化率的提高產(chǎn)生一定的抑制作用。
學(xué)術(shù)界通常使用Logistic曲線方法預(yù)測未來城鎮(zhèn)化率趨勢，該預(yù)測方法的基本假定是：(1)每個經(jīng)濟體自身的各種條件決定了其城市化率的峰值水平;(2)每個經(jīng)濟體城市化率隨著時間的推移，呈現(xiàn)出一個類似于S型的軌跡。大致經(jīng)過三個階段，第一個階段緩慢上升，第二個階段快速上升，第三個階段則又是緩慢上升，逼近于峰值。
為進行預(yù)測，首先需要確定城鎮(zhèn)化率的峰值。從國際經(jīng)驗和理論分析都可以看出，對于絕大多數(shù)國家來說，其城市化水平既不可能達到百分之百，也并非越高越好，而是會在一定的水平上達到平衡，既達到其峰值。這是因為，第一，總有一些生產(chǎn)活動(比如農(nóng)業(yè)、開采業(yè)等)不能實現(xiàn)集中;第二，當生產(chǎn)活動過于集中時反而效率降低，也不利于環(huán)境保護;第三，隨著發(fā)展階段和生活水平的變化，以及通訊交通條件的改善，分散化居住往往成為改善居住條件、提高生活質(zhì)量的一個途徑。在一定的發(fā)展階段上，甚至可能會出現(xiàn)城市人口比例降低的逆城市化現(xiàn)象。顯然，由于各國資源環(huán)境特點及人口規(guī)模的不同，不同國家達到峰值時的城市化率也是不同的。
從24個高收入的OECD國家的歷史經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，盧森堡、芬蘭、比利時、德國、奧地利、希臘、瑞典和英國的城市化率在過去30年中變化幅度相對較小。這些國家2005年的城市化率依次為82.8%、61.1%、97.2%、75.2%、66%、59%、84.2%和89.7%，最低的是希臘的59%，最高的是比利時的97.2%。這些國家當中，人口最多的是德國，為8千多萬，人口最少的為芬蘭，為500多萬。對中國而言，參考意義較大的可能是德國和英國。兩者2005年的城市化率分別是75.2%和89.7%。
從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，在城鎮(zhèn)化率達到其峰值之前，城鎮(zhèn)化率的提高一般可以看作是一國現(xiàn)代化水平的提高和享受現(xiàn)代文明生活人口的增加。但當城鎮(zhèn)化率達到峰值以后，城鎮(zhèn)化率的變化便不再適宜作為反映現(xiàn)代化水平和城鄉(xiāng)居民生活水準的指標。在特定情況下，城鎮(zhèn)人口的減少也許是人們追求更高質(zhì)量生活的結(jié)果。當然，目前我國的城鎮(zhèn)化率還不夠，我們還要在相當長的時間內(nèi)，把提高城鎮(zhèn)化率作為推進城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。
中國的城鎮(zhèn)化率峰值水平，也受到多種因素的影響，有些因素可能會使我國城鎮(zhèn)化率峰值水平高于一般國際經(jīng)驗的情形，有些因素則可能會使其低于國際經(jīng)驗的情形。
一方面，土地資源稀缺，人地矛盾突出，決定了城鎮(zhèn)化率峰值水平可能高于國際經(jīng)驗的一般水平。另一方面，人口全球最多，所需糧食數(shù)量巨大。為保證糧食安全，必須主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)滿足糧食需求。這樣，即使土地和資本投入不斷增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動密集程度也要高于國際經(jīng)驗的情形。這就決定了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口比例可能比發(fā)達國家一般水平要高。當然，從長遠來看，這些農(nóng)業(yè)人口最終也能享受到城市的現(xiàn)代生活方式。還要考慮，由于人口總規(guī)模異常龐大，在城鎮(zhèn)化率相同的情況下，中國城鎮(zhèn)人口總規(guī)模要比一般國家多很多，人口向城鎮(zhèn)的聚集所帶來的成本也會高于一般國家。這一因素也可能會使中國城鄉(xiāng)人口的動態(tài)平衡點的來臨早于人口規(guī)模不如中國大的國家。綜合這些因素，認為我國城鎮(zhèn)化率的峰值，保守估計約在75%—80%之間;較高的估計則約在80%—85%之間。為此，我們以100%、85%、80%、75%和70%等五個城鎮(zhèn)化率峰值情形，估計了我國的城鎮(zhèn)化Logistic軌跡方程。我國的城鎮(zhèn)化率不可能達到100%，所以該情形只是一個參考。在其余四個情形中，以80%的城鎮(zhèn)化率峰值水平的情形為基準情形。
在不同的城鎮(zhèn)化率峰值水平下，利用我國1978—2008年的城鎮(zhèn)化率歷史數(shù)據(jù)，估計出Logistic軌跡的相應(yīng)參數(shù)，之后外推，得到了城鎮(zhèn)化率的預(yù)測結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合聯(lián)合國最新完成的各國人口預(yù)測數(shù)據(jù)，推算出相應(yīng)的城鎮(zhèn)人口規(guī)模。這一結(jié)果高于聯(lián)合國2007年對我國城鎮(zhèn)化率所作的預(yù)測，而低于麥肯錫公司2008年所作的預(yù)測，具有較大的合理性和較高的可信度。
預(yù)測的主要結(jié)果是：在假定2010年的城鎮(zhèn)化水平達到“十一五”規(guī)劃的47%的預(yù)期目標的基礎(chǔ)上，在基準情形下，2010—2020年包括城市自然增長的人口在內(nèi)，我國城鎮(zhèn)人口總規(guī)模年均增長1650萬人左右，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達到56%左右，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⑦_到8億左右。[2]
二、中國未來城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點和政策取向
中國每年有數(shù)以千萬計的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是規(guī)�？涨暗纳鐣D(zhuǎn)型過程，將對經(jīng)濟社會發(fā)展各方面產(chǎn)生巨大影響，也向人們提出了嚴峻挑戰(zhàn)。要成功實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型過程，必須制定和實施符合中國國情和現(xiàn)階段發(fā)展實際的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，明確城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略重點和政策取向，妥善處理城鎮(zhèn)化進程中的若干重要關(guān)系。
“十二五”時期至2020年中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路。以讓全體人們共享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展成果，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為核心目標，堅持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟社會統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，密切結(jié)合我國工業(yè)化所處的階段和基本國情特點，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，合理地界定和發(fā)揮各級政府尤其是中央政府的職能和作用，建立健全體制機制，采取系統(tǒng)綜合措施，積極穩(wěn)妥地推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)變。
1.把全體人民共享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展成果，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的核心目標，是中國特色城鎮(zhèn)化道路的本質(zhì)規(guī)定。推進城鎮(zhèn)化，首先要有利于不斷改善全體人民的生存環(huán)境，不斷提高全體人民的生活質(zhì)量，使全體人民共享我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的成果。當前和今后一個時期，要突出解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的問題，重點推動一億多農(nóng)民工及其贍養(yǎng)人口向城鎮(zhèn)居民全面而真正的轉(zhuǎn)變，逐步消除農(nóng)民工的兩棲狀態(tài)。同時，城鎮(zhèn)化不僅是工業(yè)化的成果，也是工業(yè)化的動力。有效和健康地推進城鎮(zhèn)化，也有利于提高效率、促進創(chuàng)新、擴大需求、節(jié)約資源、保護環(huán)境等，從而為經(jīng)濟社會的平穩(wěn)較快發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
2.堅持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟社會統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌是推進城鎮(zhèn)化的重要原則。所謂區(qū)域統(tǒng)籌，就是要突破區(qū)域分割式的城鎮(zhèn)化模式，打破一切阻礙要素特別是阻礙勞動力要素流動的壁壘，促進經(jīng)濟活動和人口向更適宜于城鎮(zhèn)化的地區(qū)集中。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行的一體化、公共服務(wù)的一體化、管理體制的一體化和市場的一體化。所謂經(jīng)濟社會統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌，就是要突破就城鎮(zhèn)化論城鎮(zhèn)化的思維，使人口向城鎮(zhèn)的聚集于城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的創(chuàng)造和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革結(jié)合起來，城鎮(zhèn)空間的擴展與土地的節(jié)約使用、產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化布局、人居環(huán)境的改善結(jié)合起來，城鎮(zhèn)的空間布局與國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化特別是與主體功能區(qū)規(guī)劃的實施結(jié)合起來。
3.遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，密切結(jié)合我國工業(yè)化所處的階段和基本國情特點，是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展必須堅持的另一重要原則。人口在空間上的聚集以及城鎮(zhèn)在空間上的分布，都有其自身的規(guī)律，但這些規(guī)律在不同的國家有不同的表現(xiàn)形式。一是隨著收入的增長，一般地說，城鎮(zhèn)化率會相應(yīng)地提高。但是，它會以什么樣的速度提高以及最終能達到什么樣的水平卻因國家人口規(guī)模的大小、人口密度等因素的不同而不同。二是城鎮(zhèn)人均生活空間的大小往往與一個國家人均國土面積的大小高度相關(guān)。人均國土面積比較大的國家，城鎮(zhèn)人均生活空間也會比較大，反之亦然。
推進城鎮(zhèn)化，既不能違背規(guī)律，也需要考慮國情特點。同時，在工業(yè)化的不同階段，城鎮(zhèn)化面臨的主要矛盾和突出任務(wù)不同，所需要的政策也不同，需要根據(jù)實際情況及時作出調(diào)整。
4.充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，合理界定和發(fā)揮各級政府尤其是中央政府的作用，是市場經(jīng)濟條件下走中國特色城鎮(zhèn)化道路的必然要求。人口在空間上的聚集以及城鎮(zhèn)在空間上的分布既受市場規(guī)律的支配，也受政府法律、規(guī)劃、政策的影響，推進城鎮(zhèn)化離不開市場和政府的共同作用，這一點不言自明。推進中國的城鎮(zhèn)化，必須更好地發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。城鎮(zhèn)化過程中的不少問題，農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育所需經(jīng)費問題、社會保障在全國范圍的持續(xù)問題，建設(shè)用地指標在區(qū)域間的調(diào)劑或建設(shè)用地全國統(tǒng)一市場的建立問題等，都需要由中央政府出面在全國范圍統(tǒng)籌解決，而不宜或不能由各地政府各自為政解決。
5.建立健全體制機制，是健康推進城鎮(zhèn)化的根本保障。就是通過深化改革，破除導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割的體制因素，營造統(tǒng)一公平的有利于經(jīng)濟和人類活動在空間上合理分布的體制和政策環(huán)境。這尤其意味著國家所建立的與城鎮(zhèn)化有關(guān)的制度和所制定的與城鎮(zhèn)化有關(guān)的政策，應(yīng)普遍地適用于來自城市和鄉(xiāng)村、沿海和內(nèi)地的居民，所提供的基本社會保障和基本公共服務(wù)應(yīng)無差別地惠及全體國民。解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的問題，但這個問題很難也不應(yīng)當通過制定專門針對農(nóng)民工的特殊政策來解決。換言之，制定相關(guān)政策要從有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和整體推進出發(fā)，進行統(tǒng)一系統(tǒng)的設(shè)計，農(nóng)民工問題應(yīng)當也只能在這種統(tǒng)一的政策框架中加以解決。
6.采取系統(tǒng)綜合的措施，是由城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特征所決定的。城鎮(zhèn)化不單是城鎮(zhèn)空間的擴大，也不僅是人口向城鎮(zhèn)的聚集，還包括生產(chǎn)生活方式的變化、居民生活水平的提高及其對經(jīng)濟社會發(fā)展提出的其他方面的要求，如就業(yè)機會的創(chuàng)造、公共服務(wù)的提供、交通通訊文化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。城鎮(zhèn)化也不單是城鎮(zhèn)自身發(fā)展的問題，還涉及到城鄉(xiāng)的互動和城鎮(zhèn)之間的互動等。這些要求對城鎮(zhèn)化政策進行頂層設(shè)計，打破城鎮(zhèn)化政策制定和實施的部門分割。
“十二五”時期至2020年中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點和政策取向。
1.繼續(xù)擴大城市人口規(guī)模，更加注重提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。中國城鎮(zhèn)化水平較低，擴大城鎮(zhèn)人口規(guī)模的重要性自不待言，它是城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。所需要的城鎮(zhèn)化既是與我國國情特點相適應(yīng)的健康有序的城鎮(zhèn)化，也是意義完整和內(nèi)容充實的城鎮(zhèn)化。不僅要通過經(jīng)濟的發(fā)展，不斷為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造更多穩(wěn)定的就業(yè)崗位，也要通過消除居民的身份差異和對農(nóng)民工的歧視，推動基本公共服務(wù)的均等化，使那些在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活的居民在城鎮(zhèn)獲得比較穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機會，公平地享受現(xiàn)代城市文明生活，從根本上解決大量人口“鐘擺式”流動問題。
2.促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重發(fā)揮大城市在創(chuàng)造社會財富、吸納轉(zhuǎn)移人口、帶動中小城市發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和集約使用資源方面的積極作用。中國人地矛盾異常尖銳，適宜于人類生存和發(fā)展的空間有限，其城鎮(zhèn)化必須走資源節(jié)約和環(huán)境友好之路。而大城市聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)顯著，發(fā)展大城市有利于就業(yè)機會的創(chuàng)造、土地資源的節(jié)約使用和環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施的共享。一方面由于大城市是各種思想相互激蕩的場所，具有較強的知識溢出效應(yīng)，大城市通常是科技創(chuàng)新的中心，發(fā)展大城市還可以為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供技術(shù)支撐。另一方面，由于我國人口規(guī)模龐大，還由于中小城市在方便人民生活、為人民提供愜意的生活空間方面具有明顯的優(yōu)勢，在創(chuàng)造就業(yè)機會方面也有獨特的作用，中小城市的發(fā)展也應(yīng)受到高度重視。
3.根據(jù)各地資源環(huán)境承載力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，結(jié)合實施國家主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化城市在國土空間上的布局，提升沿海和東北城市群人口承載量，促進形成中部城市群體系，著力培育西部核心城市。中國各地城市發(fā)展的條件差異較大。東部、中部和東北地區(qū)土地相對平整、氣候相對宜人，可以承載更多的經(jīng)濟和人類活動，適宜發(fā)展更多的城市;西部多山地或沙漠戈壁，大規(guī)模聚集人口和經(jīng)濟活動的條件不如其他三個地區(qū)�？傮w上說，未來我國人口應(yīng)更多地流向東部、中部和東北地區(qū)。目前，沿海和東北的城市群已初具規(guī)模，繼續(xù)擴大城市空間受到土地資源不足的制約;中部城市群尚在培育之中，繼續(xù)擴大城市空間受到的土地資源制約弱于其他兩個地區(qū)。鑒于此，沿海和東北城市群不應(yīng)再單純追求空間的蔓延，而在提高城市人口承載量的同時，降低人均占地水平，走集約式的發(fā)展道路。中部地區(qū)采取空間適度擴張和人口聚集并舉的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極推進城市群發(fā)展。西部地區(qū)把現(xiàn)有的核心城市打造成西部城鎮(zhèn)化的引擎，做大這些城市的規(guī)模;控制資源環(huán)境容量較小的現(xiàn)有城市的人口擴張。同時，為優(yōu)化城市空間布局，還要在資源和土地等綜合條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)，在科學(xué)規(guī)劃的前提下，設(shè)立新的城市，使之發(fā)展成為新的人口聚集區(qū)和經(jīng)濟增長點。
4.轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，促進城市可持續(xù)發(fā)展。基本國情決定了我國大中小城市的發(fā)展都要貫徹節(jié)約資源特別是土地資源原則，形成節(jié)約資源的城市發(fā)展模式。
著力提高城市單位面積人口承載量，嚴格限制城市空間無序擴張。合理規(guī)劃、科學(xué)引導(dǎo)、優(yōu)化城市內(nèi)部功能分區(qū)，提高城市土地的利用效率，減少城市內(nèi)部通勤量，促進土地、能源等的節(jié)約，提高居民生活質(zhì)量。充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用和政府的引導(dǎo)作用，建設(shè)充滿生機和活力的城市，使城市就業(yè)充分、社會和諧，成為推動創(chuàng)新和生產(chǎn)力增長的中心。
5.在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中推進城鎮(zhèn)化，使城鄉(xiāng)居民公共分享城鎮(zhèn)化帶來的物質(zhì)和精神文明成果。在城鄉(xiāng)之間前瞻性地公平合理分配公共資源，既是繼續(xù)留在農(nóng)村的居民也能享受工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的物質(zhì)和精神文明成果，又根據(jù)城鄉(xiāng)人口比例的變化搞好教育、醫(yī)療、文化等公共設(shè)施的空間布局，避免出現(xiàn)公共設(shè)施閑置和公共資源浪費的現(xiàn)象。統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟相互促進、城鄉(xiāng)社會相互融合。在城市空間必要擴張和城市內(nèi)部功能調(diào)整的過程中，土地產(chǎn)權(quán)和用途轉(zhuǎn)變將產(chǎn)生巨大的土地增值收益。在政府、居民及開發(fā)商之間合理分配這一增值收益，遏制開發(fā)商牟取暴利，保障居民和拆遷者的正當、合理權(quán)益。在就業(yè)、子女就學(xué)、租住保障性住房等方面，使進城農(nóng)民與城市居民享受公平的待遇。
三、中國未來城鎮(zhèn)化需要處理和協(xié)調(diào)好的幾個重要關(guān)系
健康有序推進城鎮(zhèn)化需要妥善處理好以下四個方面的重要關(guān)系。
1.政府和市場的關(guān)系。城鎮(zhèn)化是通過人口和各種生產(chǎn)要素向城市集中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和積聚效應(yīng)及生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的過程。推動這一過程的基本力量是市場。但是，使城鎮(zhèn)化健康有序進行，還必須發(fā)揮政府的作用。通過制定和實施具有綜合性、前瞻性的規(guī)劃，建立健全體制機制，使“國土變平”，消除人口和生產(chǎn)要素在國土上流動和優(yōu)化配置的障礙。中央政府要通過進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和與基本公共服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)等，促進區(qū)域和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為人口自由遷徙創(chuàng)造條件。城市政府也要按照以人為本和全面落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，為其全部常住人口而非僅僅戶籍人口提供均等化的基本公共服務(wù)。
2.各級政府間關(guān)系。按照全國一盤棋推進城鎮(zhèn)化的理念，規(guī)劃城市群和大中小城鎮(zhèn)布局，徹底破除和改變行政區(qū)域分割式城鎮(zhèn)化模式。合理劃分中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，建立全國統(tǒng)籌的公共服務(wù)提供體系，向全體人民提供公平的國民待遇。不宜提倡全國各省區(qū)市的城鎮(zhèn)化率同步提高。上級政府對下級政府的考核不宜簡單地以城市空間的擴展和經(jīng)濟規(guī)模擴大為標準。
3.城鎮(zhèn)化速度和城市能力建設(shè)的關(guān)系。推進城鎮(zhèn)化需要一定的速度，但速度不宜過快。速度超過某種界限，就會帶來城鎮(zhèn)失業(yè)、住房緊張、社會不穩(wěn)等問題。中國的城鎮(zhèn)化要走城鎮(zhèn)化速度和城市就業(yè)機會創(chuàng)造能力、接納遷移人口能力、公共服務(wù)提供能力相協(xié)調(diào)的道路。以時不我待得精神推進城鎮(zhèn)化，也要周密籌劃、穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，要著力建設(shè)文明城市、和諧城市。
4.城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)系。中國是一個人口大國，城鎮(zhèn)化水平即使大幅度提高到目前發(fā)達國家近80%的平均水平，仍有數(shù)以億計的人留在農(nóng)村。考慮到人口總規(guī)模和收入水平提高后對農(nóng)產(chǎn)品需求的剛性增長，中國在相當長的時期內(nèi)仍然需要保留人力密集的農(nóng)業(yè)耕作方式，仍然需要相當數(shù)量的人口留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由中國國情特點所決定，中國城鄉(xiāng)居民數(shù)量的動態(tài)平衡點(城鎮(zhèn)化的終極水平)將很難達到目前發(fā)達國家的平均水平。因此，在推進城鎮(zhèn)化的同時，也要高度重視農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。鼓勵農(nóng)村地區(qū)的人口適當集中，以便統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)自來水、環(huán)境保護、交通通訊等設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民也能過上現(xiàn)代化的生活。
四、降低城市化成本是提升內(nèi)需的必由之路
一是，昂貴的城市化和滯后的服務(wù)業(yè)。如何提高內(nèi)需，一直是中國面臨的難題，突出表明中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會體制的深層問題。內(nèi)需不足的主要原因之一，是中國龐大的農(nóng)村勞動力并未充分就業(yè)，其原因又是嚴重滯后的城市化和服務(wù)業(yè)。
由于排斥性的戶口政策和昂貴的城市化成本，中國城市中大量的外來務(wù)工人員并不能在城市中定居，因而不能算是城市正式居民，他們自然也沒有在城市生活的長期打算。按照經(jīng)濟學(xué)家華生的計算，由于戶口限制，中國城市化的真實水平不到28%。根據(jù)中國社會科學(xué)院倪鵬飛博士與美國巴克內(nèi)爾大學(xué)彼得·卡爾·克拉索教授等多國學(xué)者攜手完成的《2007~2008全球城市競爭力報告》，“中國的城鎮(zhèn)人口已達5.94億，城市化水平達到44.9%”。又據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部人口司主編的《世界城市化展望》(2005年修正版)提供的數(shù)據(jù)，2005年世界城市人口比重已“達到49%，并且還在快速提高中”。以中國人口大約13億計，如果中國的城市化率能達到約50%的世界平均水平，應(yīng)該有城市人口6.5億。
對中國是否能夠接納如此多的城市人口，最多的質(zhì)疑是，中國的制造業(yè)已經(jīng)過度膨脹，哪有就業(yè)機會，持這種觀點的人亡了服務(wù)業(yè)對就業(yè)的貢獻。
和世界平均水平相比，中國服務(wù)業(yè)所吸收的就業(yè)人數(shù)在全部就業(yè)人口中的比重嚴重偏低。
根據(jù)2007年財經(jīng)藍皮書《中國服務(wù)業(yè)發(fā)展報告NO.5——中國服務(wù)業(yè)體制改革與創(chuàng)新》指出：“2005年中國服務(wù)業(yè)勞動就業(yè)占全部就業(yè)的比重僅為31.4%，遠低于國際平均水平。”
據(jù)學(xué)者楊玉華：“中國2004年服務(wù)業(yè)只占總就業(yè)的30.6%，低于2000年世界平均45%的水平約14.4個百分點。”又據(jù)學(xué)者陸學(xué)藝：“中國2007年總就業(yè)勞動力增加到76900萬人，三產(chǎn)就業(yè)勞動力24917萬人，占32.4%。”
這說明，如果中國的服務(wù)業(yè)所吸收的就業(yè)人數(shù)占總勞動力的比重能夠從2005年的31.4%提高到2000年的世界平均水平(45%)。按2007年的總就業(yè)勞動力76900萬人計，所能創(chuàng)造的就業(yè)機會將達到1億766萬。
二是，城市化和服務(wù)業(yè)滯后的制度障礙。盡管中國成了世界第三大經(jīng)濟實體，第二大貿(mào)易強國，擁有世界第一的外匯儲備，而且根據(jù)世界銀行，中國人均收入也已進入中等收入國家行列。但是，城市化和服務(wù)業(yè)都遲遲難以達到世界平均水平。這一點只要和一些工業(yè)化和城市化起步較早的國家相比，就清楚了。據(jù)學(xué)者謝九的調(diào)查：“1820年，英國有30%的就業(yè)人口從事服務(wù)業(yè)，美國為15%。1890年，英國有41%就業(yè)人口從事服務(wù)業(yè)，美國為38%。而到現(xiàn)在，美國和英國的服務(wù)業(yè)人口都超過70%。我國目前則為32%，和100多年前的英美相當。”[3]
中國服務(wù)業(yè)的滯后主要根源于城市化的滯后，而城市化滯后的主要制度障礙是現(xiàn)行的土地制度和戶口制度。理由如下：
中國的城市化雖然因為可以廉價獲得農(nóng)民土地，廉價獲得中西部的勞動力而不需為他們的長期定居付出代價，因而使城市化的硬件部分進展很快，在基礎(chǔ)設(shè)施的興建上后來居上。但從長遠看，這種城市化模式只適用于像新加坡和中國香港這樣沒有農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村人口的地區(qū)。推行這種城市化模式也失去了城市化的真諦。
以現(xiàn)行土地制度和戶口政策為代表的城鄉(xiāng)二元體制，雖使中國能源源不斷地汲取農(nóng)村的低廉勞力、土地(原料和環(huán)境)，但廣大中西部，特別是農(nóng)村人口并不能平等分享沿海和城市的繁榮，造成內(nèi)需的相對萎縮。
城市土地的供應(yīng)走的是中央計劃經(jīng)濟的思路。在目前的土地制度下，已有城市在空間上的擴大只能來源于土地指標的獲得，而不是市場引導(dǎo)的結(jié)果。新城市幾乎不可能產(chǎn)生，即使產(chǎn)生了，也絕不是市場引導(dǎo)的結(jié)果。并沒有強大集聚效應(yīng)和區(qū)位優(yōu)勢的城市卻照樣因得到土地指標而人為擴大。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)陸銘的最近研究，這種土地配置方式使中國喪失相當部分的區(qū)位優(yōu)勢和集聚效應(yīng)。
同時，這種配置土地的模式使一般的土地開發(fā)商只能拿到成本很高的土地、加上政府又制定了不合國情的較高的城市建筑容積率和較低的建筑密度標準，因而民間是不可能主動開發(fā)廉租房和經(jīng)濟適用房的。
現(xiàn)在建成的樓盤和愿意在城市中定居的人口的實際收入水平嚴重脫節(jié)。例如，到2008年中國累計已有將近2億平方米的樓盤，相當于兩個老上海的建成面積，由于房型和價格遠遠超過民工乃至一般中下階層居民的實際收入水平，成了空置樓盤。
世界上的一般規(guī)律都是城市的人口擴張遠遠快于城市住房面積的擴張和基礎(chǔ)設(shè)施的延伸，造成對住房和基礎(chǔ)設(shè)施的持久的需求，中國的情況正好相反。大量的資金、土地、鋼鐵、水泥和活勞動雖然轉(zhuǎn)化成了住房和基礎(chǔ)設(shè)施，卻無法轉(zhuǎn)化成可以良性循環(huán)的財富，也無法用來轉(zhuǎn)化農(nóng)村人口，自然阻礙了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
上海從1842年開埠到1949年的100多年時間中完成建成面積100平方公里多一點，但由于主要依靠市場調(diào)節(jié)，人口從幾十萬增加到將近600萬，迅速成為遠東最大的金融、航運、商業(yè)中心、文化、出版和電影娛樂中心，中國最大的工業(yè)城市和對國家財政貢獻最大的經(jīng)濟中心。無論是以每平方公里的產(chǎn)值，還是每平方公里的就業(yè)計，其效率之高是無可置疑的。
目前，中國的城市化在土地的使用上效率很低。據(jù)中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長陳淮的數(shù)據(jù)，建成區(qū)面積2007年相對1990年提高175%，而城市化率僅提高70.16%。很多小區(qū)的規(guī)劃追求的是大、洋、全、貴，違反中國人多、收入低、急需遷入城市的農(nóng)村人口多的國情。
農(nóng)民在土地被征收或征用后，所拿到的補償并不基于土地的市場價格，而是基于土地作為農(nóng)地所能帶來的十分有限的現(xiàn)金流的現(xiàn)值，加上對地面附加物的一些補償。這些補償遠遠低于同類土地在土地市場上的公平市價。這樣微薄的補償顯然沒有考慮到這些無地農(nóng)民接下來就要生活在物價昂貴的城市中，他們的技能和教育水平又極難使他們在城市中具有較強的謀生能力。失地農(nóng)民的困難處境自然大大抑制了他們的消費需求。
使城市變得富麗堂皇的資金和土地雖然來源于農(nóng)民，卻并沒有加速農(nóng)村人口的城市化。據(jù)張立和賈治堂的研究，中國耕地面積僅到2004年為止的近7年內(nèi)便減少了1億畝，相當于兩個臺灣，或670個1950年代初的上海市區(qū)面積。以當年的上海人口600萬計，并以低于當年上海市區(qū)土地容積率一半計算，1億畝可以容納20億左右人口。[4]
在土地稀缺的中國，甚至在土地特別稀缺而又特別肥沃的長江三角洲地區(qū)，城市新區(qū)的面貌也越來越不像香港、東京、臺北、1979年以前的上海等東亞城市，卻越來越像北美那樣地廣人稀的地方出現(xiàn)的以汽車代步的城市化模式。當務(wù)之急是大力降低城市化成本，中國政府已經(jīng)認識到房價——收入比遠遠超出世界上一般水平的危害性，可是目前的思路仍局限于通過政府撥款，每年建造一批廉租屋和經(jīng)濟適用房，解決由正式城市戶口的中低階層的住房需要。這種措施只能改進已有城市的自我現(xiàn)代化，卻不會提高中國的城市化率。真正需要被城市化的人口是廣大來自農(nóng)村的務(wù)工人員。應(yīng)該考慮立即改革中國的區(qū)劃和城規(guī)。發(fā)達國家的區(qū)劃和城規(guī)的原則是和市場原則相一致的，能夠充分反映土地的不同區(qū)位優(yōu)勢帶來的不同機會成本，因而在土地使用上不但效率高，而且能夠尊重土地所有者和使用者的利益。
五、貴州城鎮(zhèn)化發(fā)展道路
(一)城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的主要途徑。1.人口向中心城市轉(zhuǎn)移。人口向中心城市轉(zhuǎn)移，是目前實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要途徑之一，這種人口向中心城市轉(zhuǎn)移在貴州多表現(xiàn)為梯度轉(zhuǎn)移的形態(tài)即農(nóng)村人口向縣中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，中心城鎮(zhèn)人口向中心城市轉(zhuǎn)移，如貴陽市轉(zhuǎn)移，也有大量農(nóng)村人口作為流動人員直接進入中心城市，如貴陽市兩城區(qū)2002年人口比1996年增加14.72萬人，2009年全市流動人口達92.8萬人，這種人口流動和梯度轉(zhuǎn)移促進了城鎮(zhèn)化進程。
2.城區(qū)擴張將農(nóng)村人口并入城區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。城區(qū)擴展將農(nóng)村人口并入城區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，最突出的是貴陽市小河開發(fā)區(qū)和金陽新區(qū)建設(shè)。近幾年來，貴陽小河開發(fā)區(qū)通過房地產(chǎn)開發(fā)，大面積擴展城區(qū)，從2000年后，城區(qū)每年以100萬平方米的速度擴展，原小河鎮(zhèn)城區(qū)周圍的農(nóng)村如大寨等9個村寨，已被并入城區(qū)，約1萬多人口在失去土地后成為事實上的城市居民，實現(xiàn)了這部分人口的城鎮(zhèn)化，目前貴陽市小河區(qū)城鎮(zhèn)化率已高達85%以上。金陽新區(qū)是貴陽市規(guī)劃新區(qū)，規(guī)劃項目建設(shè)啟動后第一期工程即2010年將有3萬本地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，第三期開發(fā)完成后將有10余萬本地農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，目前項目正在實施過程中，已涉及野鴨鄉(xiāng)15個村，農(nóng)戶1萬多戶，其中有一部分已事實上非農(nóng)化。
3.小城鎮(zhèn)興起，農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集。許多小城鎮(zhèn)伴著工業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)興起后人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集，是目前貴州省實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要途徑之一，如息烽縣小寨壩鎮(zhèn)、開陽雙流鎮(zhèn)、白云區(qū)麥架鎮(zhèn)、修文扎佐鎮(zhèn)、久長鎮(zhèn)等，鎮(zhèn)區(qū)人口均比原來有較大地增加。扎佐鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口從1997年近1萬人發(fā)展到2002年2萬多人，雙流鎮(zhèn)區(qū)人口從1998年0.42萬人增加到2002年1.28萬人。
4.農(nóng)村人口向其他區(qū)域城市轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)異地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口向其他區(qū)域城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是貴州省實現(xiàn)城鎮(zhèn)化重要途徑之一。近年來，我省農(nóng)村向廣大沿海地區(qū)城鎮(zhèn)輸出大量勞動力，如貴陽市開陽縣2009年4月份統(tǒng)計，全縣約有5萬農(nóng)村勞動力在外面務(wù)工，相當一部分是在沿海地區(qū)城鎮(zhèn)，其中有一部分已長期居住在一個固定城市，事實上已經(jīng)實現(xiàn)了這部分人口的城鎮(zhèn)化。
(二)貴州在近期要著力發(fā)展大城市，適當兼顧小城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，實際上是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集的道路，在市場經(jīng)濟條件下，城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該是充分放開各大中小城市及城鎮(zhèn)，讓城鎮(zhèn)化主體即農(nóng)民自己選擇其轉(zhuǎn)移和聚集的道路。同時，由于政府承擔著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要功能，在城鎮(zhèn)化進程中要進行大量投入，因此研究和選擇城鎮(zhèn)化的正確發(fā)展道路，對于避免城鎮(zhèn)化過程中投資失誤和造成巨大浪費，少走彎路，有著重要的意義。
按照目前我國對大、中、小城市的劃分，即100~200萬人口為特大城市，50~100萬為大城市，20~50萬為中等城市，20萬以下為小城市。目前貴州省有13個城市，有特大城市1個(貴陽市)，沒有大城市，有中等城市3個，即遵義、安順、六盤水，有小城市9個，建制鎮(zhèn)有697個，其中縣城有68個，人口規(guī)模普遍偏小，未能形成較大規(guī)模的城鎮(zhèn)體系。在城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出明顯的行政特征，依次表現(xiàn)為省域中心城市為省會貴陽——地區(qū)中心城市為各地州市政府所在城市——縣域中心城鎮(zhèn)為縣政府所在中心城鎮(zhèn)——一般城鎮(zhèn)。在空間分布上表現(xiàn)為以貴陽市為全省中心城市和地理中心，主要城鎮(zhèn)沿貴昆鐵路、渝黔鐵路、湘黔鐵路和黔桂鐵路等四條鐵路線和210.、320兩條國道公路線展開，在貴陽、遵義的城市周圍，城鎮(zhèn)分布較密集，社會經(jīng)濟發(fā)展相對較好，而省際邊界地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模小、數(shù)量少、發(fā)展能力弱，多是貧困山區(qū)和多民族聚集的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境較差，生產(chǎn)力水平低。目前貴州省城鎮(zhèn)體系存在的一大問題，是全省輻射功能強的大城市只有貴陽市一座，而貴陽市資金投入過于集中在城市中心區(qū)，向外拓展空間少，目前雖然在加快金陽新區(qū)建設(shè)，但新區(qū)定位于行政、文化、科研等及高新產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)布局不集中，外圍的中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)發(fā)展相對較慢，限制了貴陽市的發(fā)展。
(三)走貴州特色城鎮(zhèn)化道路。根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展一般規(guī)律并結(jié)合貴州實際，我認為，貴州只有走城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路才會少走彎路。它應(yīng)當是：走區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化相結(jié)合，在近期內(nèi)以發(fā)展大中城市為主，促進中小城市發(fā)展為大中城市，發(fā)展有潛力的重點城鎮(zhèn)，尤其是大城市周圍小城鎮(zhèn)和縣域中心城鎮(zhèn)。遠期內(nèi)在大中城市發(fā)展基礎(chǔ)上通過大力發(fā)展小城鎮(zhèn)來實現(xiàn)貴州省全面城鎮(zhèn)化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
(四)貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的相關(guān)因素。
貴州省屬于貧困落后的山區(qū)省份，自然環(huán)境較差，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)較薄弱，必須走一條既符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，又適合貴州山區(qū)特點的城鎮(zhèn)化道路，必須考慮以下相關(guān)因素。
1.工業(yè)化水平與發(fā)達省區(qū)相比差距較大。貴州省工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，發(fā)展也較東南沿海省份慢，2002年上海市人均工業(yè)增加值為13113元，江蘇為人均4805元，浙江為人均5171元，廣東為人均5549元，而貴州僅為人均706元。按照人口流動規(guī)律，我省部分農(nóng)村勞動力必然向這些地區(qū)的工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。
2.貴州農(nóng)村山區(qū)人口居住分散，聚集難度較大。貴州是以山地為主的省份，山地面積占全省總面積的61.7%，且?guī)r溶發(fā)育明顯，地形破碎，耕地分散，由于長期受自然條件的影響，加之生產(chǎn)力水平低，社會經(jīng)濟條件差，導(dǎo)致農(nóng)村人口聚集規(guī)模小而分散，有許多自然村寨為民族聚集區(qū)，民族特色鮮明，在人口聚集分布上有向交通沿線和城鎮(zhèn)周圍聚集的趨勢。
3.社會經(jīng)濟發(fā)展過程中非自愿移民安置增多。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和西部大開發(fā)的進行，開發(fā)型項目將越來越多，需要安置的非自愿移民也越來越多。如水電開發(fā)項目、工業(yè)項目、公路建設(shè)、鐵路建設(shè)等項目，征地后失地農(nóng)民越來越多，需要安置的數(shù)量越來越大。
4.城鎮(zhèn)化進程有其自身發(fā)展規(guī)律。任何國家和地區(qū)在任何時候的城鎮(zhèn)化規(guī)律即城鎮(zhèn)化進程都要經(jīng)歷從人口分散到聚集，又從聚集到分散的過程，在這個過程中區(qū)域中區(qū)域中心大城市發(fā)揮著帶動功能，小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)揮著實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要功能，城鎮(zhèn)化發(fā)展道路必須符合這個規(guī)律。
1.區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化相結(jié)合。貴州城鎮(zhèn)化道路選擇應(yīng)在全國城鎮(zhèn)化背景下進行，正如前面所述，貴州省工業(yè)化水平與東南沿海地區(qū)相差很大，2002年貴州省人均工業(yè)增加值僅為706元，相當于廣東人均水平5549元的12.7%，按照人口流動規(guī)律，勞動力會從低效益的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高效益的工業(yè)部門，據(jù)調(diào)查，20世紀末，貴州省農(nóng)村外出務(wù)工到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民約占農(nóng)村總勞動力的1/3，其中約有1/5左右到省外，特別是東南沿海一帶大城市，人口呈現(xiàn)跨區(qū)域流動的趨勢，一部分人甚至已經(jīng)定居下來，這對于增加農(nóng)民收入，減輕貴州生態(tài)壓力有著非常積極的意義，因此要堅持走區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化與異地人口城鎮(zhèn)化相結(jié)合的道路，加強對農(nóng)村勞動力的技能培訓(xùn)，促進勞動力向區(qū)域外轉(zhuǎn)移。
2.發(fā)展小城鎮(zhèn)要有新思路，有長遠眼光。在近期內(nèi)主要發(fā)展有成長潛力的小城鎮(zhèn)，尤其是那些靠近大中城市的周邊城鎮(zhèn)和交通干線上的城鎮(zhèn)。要搞好全國小城鎮(zhèn)建設(shè)試點鎮(zhèn)建設(shè)，如遵義蝦子鎮(zhèn)。烏當區(qū)東風(fēng)鎮(zhèn)、興義威舍鎮(zhèn)等，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)園區(qū)建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，如貴陽市白云區(qū)麥架鎮(zhèn)、修文縣扎佐鎮(zhèn)等在這方面取得了顯著效果。在一些地方要與移民搬遷安置相結(jié)合，如開陽縣雙流鎮(zhèn)把構(gòu)皮灘水庫建設(shè)部分移民安置與本鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合起來，充分利用移民安置資金，修建移民一條街，包括其營業(yè)用房和住房，在搞好移民安置的同時，使小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)得到擴大，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)地發(fā)展。
3.逐步建立完整的城鎮(zhèn)體系。
(1)近期內(nèi)積極發(fā)展大城市。大城市是國家現(xiàn)代化的重要載體。大城市的超前發(fā)展是世界城市化一般規(guī)律，大城市起著集中和擴散的核心功能。世界工業(yè)化史表明，大城市是社會經(jīng)濟發(fā)展的火車頭，如日本東京、美國紐約、中國沿海地區(qū)上海、廣州、深圳等。因此在城鎮(zhèn)化前期應(yīng)當摒棄全面開花的做法，采取非均衡發(fā)展思路，目前，貴州省只有貴陽市1個超100萬人口的特大城市,50~100萬人口的大城市沒有。因此積極發(fā)展大城市的內(nèi)容主要有：一是繼續(xù)發(fā)展貴陽市，建設(shè)大貴陽;二是促進有潛力的中等城市，如遵義、安順、六盤水等，將它發(fā)展為大城市，增強其對周邊城鎮(zhèn)的輻射和帶動能力。發(fā)展大城市要有新思路，貴州由于自然環(huán)境是山高陡坡，石巖坡多，城區(qū)直接擴展難度大，要把建設(shè)郊區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)及快捷交通等作為發(fā)展大城市的重要途徑。目前貴陽市通過“改舊城、建新區(qū)和小城鎮(zhèn)建設(shè)”的“三輪驅(qū)動”推進貴陽市城鎮(zhèn)化和建設(shè)大貴陽，當前還要進一步向城市外圍擴展，尤其是注重大力發(fā)展外圍小城鎮(zhèn)作為貴陽市的未來制造業(yè)基地。
(2)努力發(fā)展中小城市，建設(shè)好縣域中心城鎮(zhèn)。貴州山區(qū)農(nóng)村人口居住分散，由于自然環(huán)境及社會條件的原因，農(nóng)村人口聚集難度較大，短期內(nèi)人口大規(guī)模向大城市或向小城鎮(zhèn)聚集很難實現(xiàn)，從貴州實際情況看，現(xiàn)有中小城市和一般縣城基礎(chǔ)條件相對較好有較大發(fā)展?jié)摿Γ瑧?yīng)當努力發(fā)展中小城市，建設(shè)好縣域中心城鎮(zhèn)，促使一部分縣城變?yōu)樾〕鞘�，如桐梓、湄潭、六枝、玉屏、平壩、�?zhèn)遠、貴定等。中小城市是大城市與小城鎮(zhèn)聯(lián)系的紐帶，要通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)形成一批富有特色，專業(yè)性強的中小城市，培植出特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如仁懷的酒業(yè)、福泉的磷化工業(yè)等，并帶動周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
(3)發(fā)展小城鎮(zhèn)是貴州省全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方向。2009年貴州省有3798萬人，到2020年預(yù)計可控制在4500萬人以內(nèi)，按這個數(shù)到2020年要達到42%~45%城鎮(zhèn)化率，就要有1890~2025萬城鎮(zhèn)人口，比2002的986萬人要增加904~1039萬人，要增加1倍的城鎮(zhèn)人口。而到2050年要基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化即達55%以上城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)人口要達到2500萬人以上，如此巨大的人口數(shù)要想通過發(fā)展若干大城市或大中城市來吸納人口是不符合貴州社會經(jīng)濟實際的，因為大城市投資費用高，難以企及。
因此，從長遠看，要全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，小城鎮(zhèn)是貴州省城鎮(zhèn)化的一個重大戰(zhàn)略目標，也是治理大城市人口過多、交通擁擠、住房短缺等城市病的措施。
參考文獻
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