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淺談堅持和完善具有中國特色的協(xié)商民主制度
論文關鍵詞：中國特色；協(xié)商民主；制度
論文摘要：以協(xié)商民主為主要特征的人民政協(xié)是與我國基本政治制度相聯(lián)系的一種國家民主形式，人民政協(xié)既要高舉團結的旗幟，更要發(fā)揮民主的功能。選舉民主和協(xié)商民主，對保證人民當家作主、實現(xiàn)我國政治生活的民主化都具有不可替代的作用。應逐步完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，要在為協(xié)商民主的運行建立一套強有力的制度化、規(guī)范化和程序化的的保障機制方面有所創(chuàng)造。
一、明確協(xié)商民主是人民政協(xié)主要特征的重要意義
協(xié)商民主理論是人民政協(xié)理論的重要組成部分，對人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展具有基礎性、支撐性的作用。深刻認識、理解、把握和實踐這一理論具有重要而深遠的意義。
第一，把人民政協(xié)作為我國民主政治發(fā)展的一種制度安排，上升到國家制度的層面來認識，表明我們黨對人民政協(xié)歷史地位的認識達到了新的高度。人民政協(xié)從成立起，就既是最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，又是實現(xiàn)我國人民民主的一種重要形式，發(fā)揮著團結和民主兩方面的作用。但長期以來，人民政協(xié)民主的功能沒有得到充分發(fā)揮，原因在于對人民政協(xié)民主功能的理解僅僅停留在作風民主的認識上，停留在統(tǒng)戰(zhàn)工作的層面上。當然，統(tǒng)戰(zhàn)中也包含著民主，但民主首先是國家制度，是一種政治體制。發(fā)揮人民政協(xié)在民主方面的功能，首先需要從國家制度的角度明確人民政協(xié)在我國政治體制中的地位，人民政協(xié)與政治體制其他部分的關系。
改革開放以來，人民政協(xié)作為與我國基本政治制度相聯(lián)系的一種國家民主形式的共識逐步明晰起來。
198x年，中共中央制定了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，提出多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本的政治制度，并對多黨合作和政治協(xié)商的內容和方式作了明確規(guī)定；1982年憲法和1993年憲法修正案規(guī)定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”；1997年，中共十五大將這一制度列入了中國共產黨在社會主義初級階段的基本綱領。據(jù)此，1994年通過的政協(xié)章程修正案對人民政協(xié)性質的表述，在“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”后，增加了“是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構”；2004年，政協(xié)章程又增加了“是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”。
2006年，中共中央頒布的《關于加強人民政協(xié)工作的意見》中明確提出“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用。”因此，“發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，要善于運用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式。”這就從國家政治體制的角度明確了人民政協(xié)在我國社會主義民主政治建設中的地位。同時，《意見》中把協(xié)商與選舉并列為“我國社會主義民主的兩種重要形式，”與我國實行的“兩會制”政治體制基本架構相對應，更進一步表明了以協(xié)商民主為主要特征的人民政協(xié)是與我國基本政治制度相聯(lián)系的一種國家民主形式。我國人民民主在政治體制上的一個突出特點，就是既有通過選舉產生的人民行使國家權力的機關——人民代表大會，又有通過協(xié)商產生的各黨派、團體和各族各界代表人士發(fā)揚民主的重要形式——人民政協(xié)。因此，人民政協(xié)是我國政治制度的重要組成部分。我們常說沒有民主就沒有社會主義，我們可以進一步說，人民政協(xié)既要高舉團結的旗幟，更要發(fā)揮民主的功能。沒有人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，也就沒有社會主義。中共中央將人民政協(xié)的歷史地位上升到發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的總體布局的層面，上升到國家制度的層面，表明我們黨對人民政協(xié)歷史地位的認識不斷深化、不斷走向科學化的過程。
第二，把協(xié)商民主作為我國政治文明建設的一種實現(xiàn)形式，上升到與人大選舉民主并存的角度來把握，表明我們黨對人民政協(xié)歷史作用的認識達到了新境界。中共中央《關于加強人民政協(xié)工作的意見》中關于協(xié)商民主的論述，是相對于選舉民主并作為我國社會主義民主兩種重要形式之一講的。在中國，無論選舉民主還是協(xié)商民主，都有較為成型和完善的政治架構作為制度支撐，即人民代表大會制度和政治協(xié)商制度；無論選舉民主還是協(xié)商民主，對保證人民當家作主、實現(xiàn)我國政治生活的民主化都具有不可替代的作用。因此，兩種民主形式，從制度層面是平行的，從操作層面是平等的，從效果層面是同等的。協(xié)商民主形式與選舉民主形式相互補充、相輔相成，有機地統(tǒng)一于科學民主的決策機制之中，只強調任何一種民主形式都是有缺憾的。選舉民主是民主政治的基本要求，是體現(xiàn)人民當家作主、掌管國家權力的根本保證，沒有廣泛的選舉就沒有民主。協(xié)商民主有助于克服投票表決的局限性，有助于在更大的范圍上、更深的層次上、更真實的含義上實現(xiàn)人民的民主權利�？梢哉f，人民政協(xié)的特點和優(yōu)勢與協(xié)商民主一脈相承。人民政協(xié)囊括各個黨派、各個團體，各個民族、各個宗教、各個界別等方方面面的代表人物，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主范圍廣泛性的特點；人民政協(xié)堅持廣泛發(fā)揚民主，讓各方面充分表達意愿和訴求并形成共識，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主過程公正性的特點；人民政協(xié)兼顧各方面利益，既可以從主流意見，也可以從非主流意見乃至反對意見中集思廣益對決策進行論證，從而增強民意表達的真實性、有效性和科學性，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主意見真實性的特點；人民政協(xié)就某一決策進行公開協(xié)商，對參加協(xié)商者形成一定的約束力，使決策者真正聽到代表群體（或階層）利益的、公正的意見和建議，充分體現(xiàn)著協(xié)商式民主公開性的特點。因此，同等看待這兩種民主形式的作用和功能，不簡單地給這兩種民主形式劃分高低，不人為地對這兩種民主形式區(qū)別對待，是我們黨在政治文明建設方面深入貫徹科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。將政協(xié)的協(xié)商民主形式的作用上升到這樣的高度，是胡錦濤同志為核心的黨中央對我國民主政治建設的重要貢獻。
第三，把選舉民主和協(xié)商民主作為提高民主實現(xiàn)程度的重要手段，上升到與民主本質一樣的深度來重視，表明我們黨領導的民主政治建設進入到精細化、實質性發(fā)展的新階段。我們知道，民主的本質指的是民主的階級屬性，民主所代表和反映的哪個階級的利益和要求，是民主的質的規(guī)定性。民主的實現(xiàn)程度是指民主的原則和精神轉化為實踐的程度、狀況和水平，是民主的量的規(guī)定性。在民主實踐中，民主本質的轉變和民主實現(xiàn)程度的發(fā)展并不一定是同步的。社會主義民主的本質必須通過一系列制度、體制、機構和程序體現(xiàn)出來。如同經(jīng)濟增長需要建設一樣，民主發(fā)展同樣需要建設。建設需要手段，手段正確，民主的實現(xiàn)幅度就大，實現(xiàn)程度就高。經(jīng)驗表明，在制度本質已確定的情況下，程序、方法、手段的選擇就具有決定性的作用。只有民主價值和制度的安排，沒有程序和手段的設計，民主的發(fā)展必然是在低水平上徘徊，難以進入良性發(fā)展的軌道。
從這個意義上說，《意見》中兩種民主形式的提出，科學地解決了社會主義民主內容與形式相統(tǒng)一的問題，將我國民主政治建設引入到完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的微觀層面，進入到精細化、實質性發(fā)展的新階段。這是胡錦濤同志為核心的黨中央探索社會主義民主實現(xiàn)形式，創(chuàng)造性地發(fā)展馬克思主義民主理論的一個重要成果，標志著新世紀、新階段我們黨對執(zhí)政規(guī)律和社會主義發(fā)展規(guī)律認識的進一步深化，對于切實推進我國社會主義民主政治具有至關重要的意義。
二、逐步完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式
完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，要做的工作很多，當前最重要的是把中共中央兩個5號文件的精神落實到位，特別要在為協(xié)商民主的運行建立一套強有力的制度化、規(guī)范化和程序化的保障機制方面有所創(chuàng)造。因此，可以考慮在以下幾個方面完善、創(chuàng)新思路。
第一，制定法律法規(guī)，實現(xiàn)協(xié)商民主機制的制度化。人民政協(xié)制度法制化是政治體制改革的重要一環(huán)�？煽紤]在條件成熟的情況下，即在協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設臻于完善的基礎上，適時將其成果通過人大立法的形式上升為法律法規(guī)，使政協(xié)的協(xié)商民主不僅具有政策依據(jù)，更具有法律依據(jù)，使所有社會階層都能及時整合到協(xié)商民主的制度框架中來，使所有協(xié)商主體都在法律的框架內完成協(xié)商的過程，實現(xiàn)我國協(xié)商民主的有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。達到此種狀態(tài)，說明我們的政治發(fā)展已經(jīng)達致文明的程度。大家可能注意到，中央《意見》中沒有提到法制化問題，這并不等于中央忽略法制化建設，恰恰說明，法制化建設需要條件。協(xié)商民主雖然是我國基本政治制度的組成部分，但是，它的完善仍然有很長的路要走。用法律來體現(xiàn)這個民主形式，特別是規(guī)定這種民主形式的細節(jié)方面，需要時間來驗證。但是，這并不妨礙我們提出協(xié)商民主法制化建設的任務，并為實現(xiàn)這一目標而不懈的努力。
第二，完善操作規(guī)程，實現(xiàn)協(xié)商民主運行的規(guī)范化。在我國多黨合作的制度中，政治協(xié)商存在的突出問題是隨意性較大。中央兩個《意見》發(fā)表后，為克服和減少這種隨意性提供了政策依據(jù)，但仍然需要制定具體的實施辦法，使協(xié)商過程成為可量化的操作流程。在這里，程序、流程就是協(xié)商民主的生命。首先要明確協(xié)商的內容，共產黨與民主黨派應根據(jù)實際情況，對哪些內容需要協(xié)商，由哪一方面、哪一層次以及通過何種形式進行協(xié)商等作出明確而具體的規(guī)定。協(xié)商前，應提前多少天通知各協(xié)商方，并提供相關資料，讓協(xié)商方有充足的時間調研、討論，從而提高協(xié)商的質量；協(xié)商中，各黨派發(fā)表政見的具體程序也應有細致的規(guī)定。例如，其發(fā)表的政見必須是民主黨派內部形成共識后的對策建議；協(xié)商后，執(zhí)政黨如何采納協(xié)商方的重要意見和建議應有明確的規(guī)定；采納與否的情況應作及時的反饋。應嚴格根據(jù)協(xié)商在決策之前的原則，使黨、國家和政府的每一項政策建議、每一個人事安排在黨委決策之前，在人大通過之前，在政府實施之前，都能夠充分吸收民主黨派、人民團體甚至于公民個人意見的備選預案。改變以往政治協(xié)商的實際運作中，黨委先有傾向性或實質性意見，然后通過協(xié)商賦予黨委意見合法性與民意基礎的做法，使協(xié)商真正成為黨和政府科學決策、民主決策系統(tǒng)工程中的一個鏈條。
第三、健全組織形式，實現(xiàn)協(xié)商民主建構的專門化。在協(xié)商民主的組織建構方面，可以考慮建立起黨際協(xié)商機構、政黨與人民團體協(xié)商機構和社會利益集團之間的協(xié)商機構這樣三類專業(yè)化、專門化的政治協(xié)商機構。因為，隨著我國經(jīng)濟結構的多元化，社會階層的出現(xiàn)，社會利益結構的分化，充分的利益表達就需要多個組織來承擔，沒有哪一個組織能夠保證自己作為協(xié)商的一方，可以完全公平地代表多方利益。當然，在三類機構中，共產黨與民主黨派之間的政黨協(xié)商應是協(xié)商民主的第一層次，共產黨和政府組織同各人民團體、社會界別之間的政治協(xié)商是協(xié)商民主的第二個層次。在不同類型的協(xié)商機構中運用不同的協(xié)商原則和協(xié)商機制，這樣，各個階層的利益更能得到充分的表達和協(xié)調。
第四，強化提案效力，實現(xiàn)人大議案與政協(xié)提案辦理的統(tǒng)一化。如上所述，人大制度與政協(xié)制度是我國社會主義國家民主形式的重要組成部分，選舉與協(xié)商是我國社會主義民主的兩種重要形式。因此，人大代表與政協(xié)委員，沒有高低輕重之分，他們都在以國家民主所賦予的不同的形式、不同的手段和不同的渠道參與國家決策過程。從這個意義上說，人大代表論政的議案與政協(xié)委員參政的提案一樣，都是人民利益和愿望的合法表達。因此，是否可以考慮，在“兩會”同時召開期間，甚至是“兩會”閉會期間通過人大常委會與政x常委會，建立起通暢、便利的將政協(xié)提案轉化為人大議案的機制，通過規(guī)范化的法律程序，明確政協(xié)提案轉化為提交人大討論的議案的具體形式、途徑，從而使政協(xié)提案的政治效力與法律效力進一步提高
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