落實(shí)行政組織成員責(zé)任的內(nèi)外約束機(jī)制研究
內(nèi)部約束是我們自身對忠誠、良知、認(rèn)同等基本信仰的堅(jiān)定程度，下面是小編搜集整理的一篇探究內(nèi)外約束機(jī)制的論文范文，供大家閱讀參考。
一、問題的提出及分析框架
黨的十八屆三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變政府職能”時(shí)指出，要“突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”.由于行政組織成員規(guī)范地履行職責(zé)對確保責(zé)任落實(shí)具有重要意義，因此，行政組織成員責(zé)任落實(shí)問題是“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變政府職能”的重要內(nèi)容。理清行政組織成員責(zé)任落實(shí)的兩種約束方式，回顧西方行政思想史中行政組織成員責(zé)任落實(shí)理論的演變歷程，探討外部約束與內(nèi)部約束的融合機(jī)理，既可以為行政組織成員責(zé)任落實(shí)提供豐富的理論資源，又具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
新制度主義學(xué)者W·理查德·斯科特在對“制度”的定義中區(qū)分出制度的三個(gè)基本要素：規(guī)制性、規(guī)范性和“認(rèn)知-文化”性。其中，規(guī)制性要素是明確的強(qiáng)制性手段，要求有效的監(jiān)督、嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲、激勵(lì)以及權(quán)力機(jī)制，它產(chǎn)生的是工具性邏輯和權(quán)宜的策略反應(yīng);規(guī)范性要素是基于一種角色的責(zé)任和義務(wù)的期待，雖仍存在著部分的外在性要求，但也涉及到了對共同價(jià)值觀和信念的自覺趨向;“認(rèn)知-文化”性要素強(qiáng)調(diào)更為深層和基礎(chǔ)的認(rèn)知、理解，它會(huì)進(jìn)一步影響到人們的評(píng)價(jià)判斷和行動(dòng)。[1](PP.58~67)基于這種大制度觀來考慮，規(guī)制性制度要素是對組織成員外在的、強(qiáng)制的約束，而“認(rèn)知-文化”性制度要素則強(qiáng)調(diào)從文化、內(nèi)在認(rèn)知和認(rèn)同上實(shí)現(xiàn)對組織成員的管理。一方面，組織中顯性的制度本身構(gòu)建了其中的參與者角色、職能和程序。每位組織成員都不同程度地被建構(gòu)著，不可避免地受其影響。雖然強(qiáng)制性規(guī)則的約束能夠影響到每位組織成員的行為，但實(shí)際上，制度與個(gè)體是“互構(gòu)性”的，而非傳統(tǒng)的“決定性”的。所以，外部約束與內(nèi)部約束從來都不是單維的。另一方面，先前歷史性的理解和行為會(huì)沉淀為一種類似于電腦程序“腳本代碼”的符號(hào)，來影響并指導(dǎo)組織成員現(xiàn)在的行動(dòng)。
二、行政組織成員責(zé)任落實(shí)的兩種約束方式
行政組織成員承擔(dān)的責(zé)任包括客觀責(zé)任和主觀責(zé)任�？陀^責(zé)任主要包括職責(zé)和義務(wù)，也即行政組織成員對某人如上級(jí)的負(fù)責(zé)和對某事如目標(biāo)的負(fù)責(zé)。主觀責(zé)任則是基于對行政組織成員任職所產(chǎn)生的職責(zé)和義務(wù)的認(rèn)識(shí)和理解，從而形成的責(zé)任意識(shí)和負(fù)責(zé)任的行為。對于行政組織如何將計(jì)劃、目標(biāo)、任務(wù)落實(shí)到組織中每個(gè)成員的負(fù)責(zé)任的行為上，有多種實(shí)現(xiàn)方式，可以通過行政組織層面的外在制度、規(guī)則來保障，也可以通過對行政組織成員內(nèi)在自主意識(shí)和價(jià)值觀的塑造和肯定來實(shí)現(xiàn)。
(一)外部約束的功能及局限
外部約束論隱含的是對“人性假設(shè)”的一種消極態(tài)度，認(rèn)為除了履行一般行政組織的制度和規(guī)范對自身特定職位的要求外，行政組織成員要對上級(jí)的職務(wù)權(quán)威以及由其做出的決策表示服從。為了保證行政組織成員對職務(wù)和上級(jí)的服從，行政組織與成員享有各自的權(quán)利，并承擔(dān)各自的義務(wù)。這樣，二者名義上是平等的，但在一定程度上，行政組織成員成為行政組織實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的“工具”.外部約束方式或是以條文、規(guī)范的形式明確告誡、懲罰，或是以經(jīng)濟(jì)利益和較高職位進(jìn)行誘導(dǎo)，確實(shí)能夠達(dá)到制度規(guī)范所期待的效果，依靠外部資源環(huán)境對成員個(gè)體的刺激，能起到賞罰有道的作用。
正如R.尼布爾所指出的，人在社會(huì)群體中主要表現(xiàn)出利己的傾向，個(gè)體在處理群體問題時(shí)不可能為了其他群體而犧牲本群體的利益，個(gè)體的無私?jīng)_動(dòng)在群體中受到了抑制，社會(huì)群體的道德低于個(gè)體的道德。所以說，這種非“親密”型群體需要一定的強(qiáng)制來維持其基本的倫理責(zé)任。當(dāng)然，對于復(fù)雜多變的環(huán)境和成員各不相同的需求和追求，外部約束往往只能束手無策。對于行政組織的原則性條文、規(guī)范，其解釋和裁量受制于解釋者的專業(yè)知識(shí)。嚴(yán)格執(zhí)行教條式的條文、繁瑣的規(guī)則會(huì)損害工作氛圍乃至使個(gè)體產(chǎn)生“異化”.由于目的性的行動(dòng)難免會(huì)產(chǎn)生意外的后果，有時(shí)對規(guī)則的遵守甚至?xí)械K于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(二)內(nèi)部約束的功能及局限
內(nèi)部約束是基于我們對自身主觀責(zé)任的認(rèn)可，也即我們自身對忠誠、良知、認(rèn)同等基本信仰的堅(jiān)定程度。比如，我們接受法律是因?yàn)槲覀兿嘈欧伞?nèi)部約束能夠在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制的情況下促成合乎責(zé)任、道德行為的產(chǎn)生。這也是對行政組織成員行為信任并且進(jìn)行自我管理的基礎(chǔ)。
馬克斯·韋伯指出，近代早期，人們報(bào)酬上的增加并不一定會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)效率的提高，有可能還會(huì)致使那些只在乎安逸的人們減少其工作量。只有當(dāng)艱苦勞動(dòng)、積極進(jìn)取精神在人們內(nèi)心成為被崇敬的美德和自身升華的動(dòng)力時(shí)，資本主義經(jīng)濟(jì)才得以長久不衰的騰飛。[3](P.34)特里·L·庫珀也指出，人的行為可以按照被期望的成本收益、效率、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)量等實(shí)踐角度解釋，也可以根據(jù)諸如公正、自由、平等、誠實(shí)等價(jià)值觀從倫理角度分析，但行為的實(shí)踐性從來不是充分的也不是自足的，除非行為過程能在倫理上被合理的解釋，否則就不是負(fù)責(zé)任的。[4](PP.65~66)實(shí)際上，行政組織成員的內(nèi)部力量具有巨大的潛能，但這只有在他們“自主”地意識(shí)到并發(fā)自內(nèi)心地將其作為自己應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部約束要求不僅僅停留在對行政組織成員需求的滿足上，更應(yīng)使其自我意識(shí)覺醒，并自主承擔(dān)起在行政組織體系中的職責(zé)與義務(wù)，甚至在缺乏制度規(guī)范和外部監(jiān)督的條件下仍然能按照忠誠、公正的價(jià)值信仰來完成行政組織要求。
當(dāng)然，內(nèi)部約束所依靠的行政組織部分成員的價(jià)值觀是難以改變的，即使低俗的價(jià)值觀也會(huì)由于在開始沒能得到有效的遏制而形成一種“路徑依賴”.而另一部分行政組織成員的價(jià)值觀則是動(dòng)態(tài)多變的，難以進(jìn)行及時(shí)、有效的約束。而且，在后工業(yè)化時(shí)代，價(jià)值觀日益多元化、相對化，價(jià)值觀之間的矛盾和沖突不斷出現(xiàn)。如果對行政組織成員的信任和自我管理的實(shí)現(xiàn)建立在這樣的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，就會(huì)具有較強(qiáng)的不確定性，就難以確保行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、行政組織成員責(zé)任落實(shí)的理論演變
如果采用思想史的視角對近代行政學(xué)產(chǎn)生之初的古典組織理論、20世紀(jì)30年代的行為科學(xué)組織理論、20世紀(jì)60年代的現(xiàn)代組織理論進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)一條“草蛇灰線”,即由強(qiáng)調(diào)制度的規(guī)制性，到傾向制度的規(guī)范性，再到側(cè)重制度的“認(rèn)知-文化”性。
(一)古典組織理論：強(qiáng)調(diào)制度的規(guī)制性
古典組織理論將專業(yè)化分工引入組織管理，強(qiáng)調(diào)通過嚴(yán)格的制度、規(guī)范的程序和明確的獎(jiǎng)懲求得組織效率的提高。泰勒為達(dá)到提高勞動(dòng)生產(chǎn)率這一管理目標(biāo)，研究了約束標(biāo)準(zhǔn)、制度約束和嚴(yán)格約束等。法約爾強(qiáng)調(diào)約束要有計(jì)劃、指示和既定的原則“標(biāo)準(zhǔn)”.韋伯的官僚科層制是一種典型的法理權(quán)威型組織，它的約束是基于合理合法的權(quán)威。在這種行政組織中，組織成員分工明確;報(bào)酬、晉級(jí)和提薪都相對固定;組織內(nèi)部層級(jí)節(jié)制;組織中規(guī)章制度嚴(yán)明;管理中的決定和命令形成文件下達(dá)，以文件“檔案”作為管理的基礎(chǔ)。權(quán)力是協(xié)調(diào)行政組織和成員之間相互關(guān)系的基本原則，行政組織成員通過職位上的被法理化的職權(quán)，并依靠這種權(quán)力鏈構(gòu)成行政組織整體的指揮系統(tǒng)，通過命令服從實(shí)現(xiàn)行政組織的目標(biāo)。
古典組織理論雖然一改前科學(xué)管理時(shí)代的基于經(jīng)驗(yàn)的、個(gè)人化的和世襲性的做法，但外部直接規(guī)則、基于職位的和上級(jí)的外部權(quán)力約束仍然較為“原始”和“傳統(tǒng)”.古典組織理論更多地是在方式上將行政組織成員更好地組織起來，仍然沒能改變領(lǐng)導(dǎo)層對組織成員的機(jī)械、刻板的管理觀念。
(二)行為科學(xué)組織理論：傾向制度的規(guī)范性
20世紀(jì)30年代，行為科學(xué)組織理論改變了從靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)角度研究組織的狀況，開始從動(dòng)態(tài)、從心理行為機(jī)制的角度來進(jìn)行研究。行為科學(xué)組織理論注重成員的行為對行政組織成敗的影響和作用，側(cè)重研究人的本性和需求、行為和動(dòng)機(jī)。
其中，代表性的如梅奧的人際關(guān)系理論，認(rèn)為組織中的人不是“經(jīng)濟(jì)人”,而是“社會(huì)人”,是復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)的成員。“社會(huì)人”不單純追求金錢收入，還需要得到友誼、安定和歸屬感。作為新型的組織領(lǐng)導(dǎo)者，其能力主要表現(xiàn)在通過改善人們的社會(huì)關(guān)系、交往環(huán)境來提高組織成員的滿足度，激勵(lì)組織的“士氣”,從而提高組織的效率。巴納德認(rèn)為，組織成員對組織的貢獻(xiàn)與組織對成員的滿足程度將決定組織能否繼續(xù)存在。如果一個(gè)命令下達(dá)給命令的接受者，命令對他的權(quán)威就被確認(rèn)了。這成為行動(dòng)的基礎(chǔ)。如果他不服從這個(gè)命令，就意味著他不顧這個(gè)命令對他的權(quán)威。因此，按照權(quán)威的定義來看，一個(gè)命令是否有權(quán)威決定于接受命令的人，而不取決于發(fā)命令的人。[5](P.131)西蒙認(rèn)為，成員參加組織的動(dòng)因主要是組織對成員個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)存有誘因;組織的影響方式主要是權(quán)威、組織成員對組織的忠誠、信息溝通、效率準(zhǔn)則和培訓(xùn)等。馬斯洛提出的需求層次理論將不同的人群和心理差別對待，以使人們的需要得到滿足，從而促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與古典組織理論相比，這一時(shí)期是從人們的內(nèi)在心理、情感出發(fā)，更加關(guān)心人，而不是“赤裸裸”地只考慮行政組織的成本、盈利。當(dāng)然，行為科學(xué)階段仍然強(qiáng)調(diào)行政組織對于成員的需求進(jìn)行約束，來間接達(dá)到行政組織的目標(biāo)，還不能做到對行政組織成員抱以十分開放的信任態(tài)度。
(三)現(xiàn)代組織理論：側(cè)重制度的“認(rèn)知-文化”性
20世紀(jì)60年代以來，西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，這一時(shí)期的組織理論被稱為現(xiàn)代組織理論�，F(xiàn)代組織理論的研究和發(fā)展與系統(tǒng)論、控制論和信息論的引進(jìn)密切相關(guān)，它不再把組織看作一個(gè)封閉的、孤立的團(tuán)體，而是作為一個(gè)與內(nèi)外部環(huán)境密不可分的開放系統(tǒng)，既注重組織的靜態(tài)研究，也注重組織的動(dòng)態(tài)研究，更注重組織與內(nèi)外環(huán)境適應(yīng)性的研究，從而使人們得以更廣泛、更全面，也更深刻地理解組織問題。這一時(shí)期出于對傳統(tǒng)古典管理和行為科學(xué)時(shí)期的行政思想進(jìn)行反思，對于組織成員個(gè)體的重視程度較為突出，產(chǎn)生了許多“新型”管理思想，即在價(jià)值理念上的“人本管理”,手段方式上的“柔性管理”,管理約束上的“責(zé)任管理”,以及將科學(xué)管理和人文管理相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)非優(yōu)化、非規(guī)范化、不確定性、開放性的“模糊管理”等。彼得·圣吉指出，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織環(huán)境日益復(fù)雜多變的背景下，組織要持續(xù)發(fā)展，就必須建設(shè)學(xué)習(xí)型組織。所謂學(xué)習(xí)型組織，是指通過培養(yǎng)彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛，充分發(fā)揚(yáng)員工的創(chuàng)造性思維能力而建立起來的一種有機(jī)的、高度柔性的、扁平的、符合人性的`、能持續(xù)發(fā)展的組織。學(xué)習(xí)型組織理論揭示，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，知識(shí)已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素，具有獨(dú)立化和資本化的功能。因此，組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)與變革必須適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的需要，有利于知識(shí)的生產(chǎn)、溝通、共享、深化和轉(zhuǎn)化。
四、行政組織成員責(zé)任落實(shí)內(nèi)外約束的融合機(jī)理
從規(guī)范分析可以看出，外部約束與內(nèi)部約束各有優(yōu)勢和不足。從西方行政思想發(fā)展的角度看，行政組織成員責(zé)任落實(shí)的約束是由外部的制度規(guī)范和強(qiáng)制逐步轉(zhuǎn)向內(nèi)部成員個(gè)人和自主管理的實(shí)現(xiàn)。
顯然，技術(shù)手段的改進(jìn)在彌補(bǔ)行政組織成員的缺陷方面功不可沒，所以，目前仍然強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)審計(jì)、績效評(píng)估、競爭戰(zhàn)略以及理性漸進(jìn)決策的方法。然而，這并不意味著對行政組織成員自主管理的放棄，管理從來都不是單向度的活動(dòng)。在理論層面上，內(nèi)外約束呈現(xiàn)融合趨勢。如何在實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)內(nèi)外約束并且不產(chǎn)生偏頗，才是真正亟待解決的問題。
第一，行政組織的規(guī)章制度必須明確清晰，要能保障在原則、標(biāo)準(zhǔn)的多元化沖突中給行政組織成員一個(gè)“燈塔”的指引，確立是與非、善與惡的標(biāo)準(zhǔn)。這也是行政組織合法性的來源。對于一些硬性的制度規(guī)定，必須保證嚴(yán)格的執(zhí)行。對整個(gè)行政組織、上級(jí)、自身職位以及下級(jí)的責(zé)任歸屬和區(qū)分必須清楚，這是關(guān)系到向下授權(quán)、考察績效等管理環(huán)節(jié)能否順利進(jìn)行的前提性基礎(chǔ)。另一方面，作為“認(rèn)知-文化”性的制度要素，要側(cè)重制度被執(zhí)行及其之后的影響，尤其要注意對非成文、非理性內(nèi)容的引導(dǎo)。
第二，營造積極的行政組織文化，要求行政組織成員遵守行政組織的制度規(guī)范、具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度。行政組織通過文化、道德責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建起成員的自我管理。外部約束與內(nèi)部約束在行政組織文化上并無矛盾，并能在包容的行政組織文化中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。促使我們產(chǎn)生特定行為方式的內(nèi)部價(jià)值觀、情感等是在社會(huì)化過程中產(chǎn)生的，而在行政組織中我們還要受正式因素與非正式因素的影響。埃德加·沙因總結(jié)了組織文化產(chǎn)生的三個(gè)來源：組織的創(chuàng)建者和領(lǐng)袖、平時(shí)團(tuán)體的學(xué)習(xí)與發(fā)展過程以及新加入的成員。對于組織自生的、伴隨產(chǎn)生的和外來的文化，都會(huì)有優(yōu)有劣，會(huì)有適應(yīng)和排斥的因素。[6](P.167)這些對于行政組織外部約束的落實(shí)和內(nèi)部文化的形成都會(huì)產(chǎn)生多方面的影響。對這三方面的檢視和運(yùn)用是行政組織積極健康發(fā)展的應(yīng)有之舉。
第三，注重行政組織運(yùn)行過程中行政領(lǐng)導(dǎo)者的作用，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)者在制度文化上的建構(gòu)作用。這是由行政領(lǐng)導(dǎo)者這一角色的特殊性所決定的。行政文化主要是由行政領(lǐng)導(dǎo)者建構(gòu)的，而且，行政領(lǐng)導(dǎo)者還要對行政文化進(jìn)行管理并在必要時(shí)對其進(jìn)行完善。行政領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)格、方式都是作為行政組織的代表而呈現(xiàn)在每位成員面前的。行政領(lǐng)導(dǎo)者的敬業(yè)精神、對行政組織的認(rèn)同、對良好人際關(guān)系的重視程度，影響到成員對行政組織生活的感受及相應(yīng)的行為選擇。這樣，不同的行政領(lǐng)導(dǎo)者在內(nèi)部和外部約束方式上也會(huì)有所不同，甚至?xí)缤袄佑 绷粼谛姓M織文化中。行政領(lǐng)導(dǎo)者對組織文化的建構(gòu)應(yīng)先趨向于內(nèi)部與外部的中間狀態(tài)，然后再尋求有特色的、能適應(yīng)并激發(fā)行政組織整體力量的約束模式。
第四，在行政組織協(xié)調(diào)、溝通關(guān)系中，要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的人際關(guān)系環(huán)境，實(shí)現(xiàn)行政組織成員的共同參與。在行政組織的集體性活動(dòng)中，一方面使行政組織的外部約束公開化，形成良好的遵紀(jì)守戒的氛圍;另一方面培養(yǎng)集體和自我意識(shí)，從而促進(jìn)授權(quán)和自我管理。在嚴(yán)格的行政組織制度約束下，還應(yīng)注重激勵(lì)和寬容。除了不得已的懲罰外，應(yīng)該多以鼓勵(lì)形式放手讓成員為行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)自身的力量。
總體而言，應(yīng)將行政組織文化和精神建立在內(nèi)部約束之前，并且配之以行政組織的規(guī)范的制度建設(shè)。從這個(gè)角度看，行政組織成員責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵取決于外部約束與內(nèi)部約束統(tǒng)合有序的程度。內(nèi)外約束相融合，以外部約束為保障，內(nèi)部約束為目標(biāo)，才能真正實(shí)現(xiàn)行政組織及其成員的共同發(fā)展。
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