試論工商行政管理所的行政處罰

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試論工商行政管理所的行政處罰

　　工商行政管理所是工商部門的最基層單位，是工商行政管理主體的重要組成部分，肩負著市場監(jiān)管和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重任，在市場監(jiān)管活動中，大量的行政執(zhí)法工作任務(wù)由工商所來完成，它是整個工商行政管理工作的基礎(chǔ)，是工商行政管理機關(guān)的“手腳”。為保證工商所能規(guī)范、正確執(zhí)法，必須要明確工商所的行政處罰權(quán)限。

試論工商行政管理所的行政處罰

　　[摘要]根據(jù)《工商行政管理所條例》和《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定，工商行政管理所在一定范圍內(nèi)可以以自己的名義作出具體行政行為，即享有一定的行政處罰權(quán)。但這些規(guī)定對工商所以自己名義實施的行政處罰缺乏程序性的規(guī)定和授權(quán)，沒有明確規(guī)定工商所以自己的名義處罰的權(quán)限有多大，這就造成實踐中對工商所的處罰權(quán)限有不同的理解，更不便于地方工商機關(guān)的具體操作，因此，明確工商所的行政處罰權(quán)限是十分必要的。

　　[關(guān)鍵詞]工商行政管理所;行政處罰權(quán)限

　　一、明確工商所行政處罰權(quán)限的必要性

　　一般情況下，行政機關(guān)的派出機構(gòu)不具有獨立的行政執(zhí)法主體資格，不能以自己的名義而應(yīng)以派出該機構(gòu)的行政機關(guān)的名義實施行政行為;但為了提高行政效率節(jié)約社會資源，根據(jù)行政授權(quán)理論，可將行政職權(quán)授予事業(yè)組織或行政機關(guān)的派出機構(gòu)等原本不具有獨立行政主體資格的機構(gòu)、組織，使其取得獨立的行政主體資格，以其自己的名義實施行政行為，即授權(quán)執(zhí)法。行政授權(quán)，必須有法律依據(jù)并遵循法定規(guī)則�！缎姓幜P法》

　　第l7條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰�！币虼耍姓跈�(quán)的內(nèi)容是行政處罰權(quán)時，應(yīng)以法律、法規(guī)為依據(jù) 。

　　根據(jù)《工商行政管理所條例》(以下簡稱《條例》)①的規(guī)定，工商所是區(qū)、縣工商局的派出機構(gòu)，除非有特別授權(quán)，一般不能直接以自己的名義實施行政處罰。該條例第8條規(guī)定：“工商所的具體行政行為是區(qū)、縣工商局的具體行政行為，但有下列情況之一的，工商所可以以自己的名義作出具體行政行為：(一)對個體工商戶違法行為的處罰;(二)對集市貿(mào)易中違法行為的處罰;(三)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。前款第(一)、(二)項處罰不包括吊銷營業(yè)執(zhí)照�！�

　　從這一規(guī)定可以看出，該條賦予工商所的行政處罰權(quán)限主要存在以下不足：一是工商所以自己的名義行使的行政權(quán)限設(shè)置不科學(xué) J。該條授權(quán)工商所“對個體工商戶違法行為的處罰;對集市貿(mào)易中違法行為的處罰”，從字面上理解，對個體工商戶在集市貿(mào)易中發(fā)生的所有違法行為，包括違反登記法規(guī)行為、欺詐行為、商標(biāo)侵權(quán)行為、不正當(dāng)競爭行為、質(zhì)量違法行為等等，工商所均有權(quán)以自己的名義實施處罰。但實際上，目前一般只是對違反《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》及其《實施細則》的行為和違反《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》的行為，工商所才能以自己的名義實施行政處罰;而根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律規(guī)定，查處個體工商戶及集貿(mào)市場中發(fā)生的相關(guān)違法行為，如不正當(dāng)競爭行為等，只有縣級以上工商行政管理機關(guān)才有權(quán)行使，所以對“個體工商戶”或者“集市貿(mào)易中”發(fā)生的其他違法行為，執(zhí)法實踐中都以縣級以上工商行政管理機關(guān)的名義實施處罰，這說明對法律、法規(guī)明確執(zhí)法主體為縣級以上執(zhí)法機關(guān)，工商所無權(quán)依據(jù)該法查處此種違法行為。因此，工商所不能以自己的名義適用《反不正當(dāng)競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》查處個體工商戶及集貿(mào)市場中發(fā)生的相關(guān)違法行為，這就出現(xiàn)了《條例》與相關(guān)法律相沖突的情況;二是《條例》對工商所以自己名義實施的行政處罰缺乏程序性的規(guī)定和授權(quán)，沒有明確規(guī)定工商所以自己的名義處罰的權(quán)限有多大。以工商所名義實施的行政處罰能否適用簡易程序，法律沒有明確規(guī)定。

　　在實際中，經(jīng)辦人經(jīng)立案、調(diào)查、調(diào)查終結(jié)后報經(jīng)工商所的法制員核審，再由所長審批。而《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》) 規(guī)定一般程序由核審機構(gòu)核審，由局長審批。并規(guī)定工商行政管理所以自己的名義實施行政處罰的案件，由工商行政管理所的法制員負責(zé)核審。《條例》對法制員和所長無相應(yīng)的授權(quán)，對程序法定原則缺乏必要、明確的規(guī)定。由此可見：

　　現(xiàn)行法律和行政法規(guī)規(guī)定的工商行政處罰權(quán)均限于縣級以上工商行政管理機關(guān)行使，唯有《條例》

　　對工商所有特別授權(quán)，而且主要限于對個體工商戶的違法行為及在集市貿(mào)易中的違法行為進行行政處罰。這不僅不利于工商所真正發(fā)揮市場監(jiān)管執(zhí)法前沿陣地的作用，也不利于工商行政管理職能到位。-3 為了便于操作，一些地方做出規(guī)定，明確了工商所以自己的名義處罰的權(quán)限。

　　在2001年工商系統(tǒng)實行市場管辦脫鉤之前，工商所的工作主要集中在集貿(mào)市場的培育、管理、收費方面，行政執(zhí)法工作在工商所工作中只占很小的一部分。市場管辦脫鉤后，工商所的工作重心轉(zhuǎn)向行政執(zhí)法工作，即對轄區(qū)內(nèi)的市場主體進行日常監(jiān)管和對違法行為進行行政處罰。由此，工商所的行政處罰權(quán)限問題日益凸顯，而且不容回避。

　　近幾年來，隨著工商系統(tǒng)行政執(zhí)法體制的不斷改革，工商所的職能不斷調(diào)整，“小局大所”的格局逐步形成。在此基礎(chǔ)上，各地工商機關(guān)對工商所的行政處罰權(quán)限開始有所規(guī)定，并希望國家工商總局在《條例》尚沒有修訂的情況下，以規(guī)章的形式對工商所的行政處罰權(quán)限作出規(guī)定，以適應(yīng)執(zhí)法實際的需要，也便于地方工商機關(guān)操作。顯然，規(guī)定工商所行政處罰權(quán)限的必要性是客觀存在的。

　　二、目前有關(guān)工商所行政處罰權(quán)限的規(guī)定

　　根據(jù)目前有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，可以將工商所行政處罰權(quán)限劃分為以下幾類。

　　(一)一般權(quán)限根據(jù)《條例》第8條規(guī)定，工商所可以以自己的名義作出以下三種具體行政行為：1.對個體工商戶違法行為的處罰;2.對集市貿(mào)易中違法行為的處罰;3.法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。其中第l、2項處罰不包括吊銷營業(yè)執(zhí)照。

　　根據(jù)這條規(guī)定，工商所可以對個體工商戶違法行為和對集市貿(mào)易中的違法行為進行處罰，這種處罰在目前一般只是對違反《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》及其《實施細則》的行為和違反《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》的行為，工商所才能以自己的名義實施行政處罰;對“個體工商戶”或者“集市貿(mào)易中”發(fā)生的其他違法行為，如不正當(dāng)競爭行為等，是以縣級以上工商行政管理機關(guān)的名義實施處罰。因此，工商所不能以自己的名義適用《反不正當(dāng)競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)查處個體工商戶及集貿(mào)市場中發(fā)生的相關(guān)違法行為，如不正當(dāng)競爭行為、侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)的行為、違反公司或者企業(yè)法人登記管理規(guī)定的行為、廣告違法行為、利用合同進行的違法行為、無照經(jīng)營行為、吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰等�！冻青l(xiāng)個體工商戶管理暫行條例實施細則》第2O條規(guī)定：“工商所可以依照本細則以自己的名義對個體戶的違法行為作出警告、罰款、沒收非法所得的處罰。罰款、沒收非法所得的數(shù)額由省級工商行政管理機關(guān)在本細則規(guī)定的范圍內(nèi)決定”。這說明具體的數(shù)額要遵守省級工商行政管理機關(guān)的規(guī)定。

　　(二)法律授權(quán)根據(jù)《規(guī)定》第7條規(guī)定，工商行政管理所依照法律、法規(guī)規(guī)定以自己的名義實施行政處罰的具體權(quán)限，由省級工商行政管理機關(guān)確定。如：廣西壯族自治區(qū)工商局《關(guān)于調(diào)整我區(qū)工商行政管理所執(zhí)法權(quán)限的通知》(桂工商發(fā)[2003]23號)文件規(guī)定，工商所以自己名義適用一般程序作出的行政處罰案件的罰款數(shù)額為5000元以下。雖然目前只有《條例》對工商所的行政處罰權(quán)限作了規(guī)定，但不排除將來因執(zhí)法體制不斷完善等原因，法律、法規(guī)對工商所的行政處罰權(quán)限作出新的規(guī)定。故而，《規(guī)定》第條規(guī)定工商所以自己的名義實施行政處罰的依韜是“法律、法規(guī)”。同時由于各地工商所的實際情況存在較大差別如果《規(guī)定》制定工商所實施行政處罰的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，反而不利于各地的工作。此外，考慮到實省以下垂直管理體制后，由省級工商行政管理機關(guān)根據(jù)率地區(qū)的實際情況以及工商所的執(zhí)法能力決定工商所的行政處罰權(quán)限更為適宜，《規(guī)定》第7條同時規(guī)定工商所以自己的名義實施行政處罰的具體權(quán)限“由省級工商行政管理機關(guān)確定”。

　　(三)委托授權(quán)根據(jù)《工商行政管理暫行規(guī)定》第1 1條規(guī)定，上級工商行政管理機關(guān)認為需要，可以委托下級工商行政管理機關(guān)代為行使其部分職權(quán)。委托機關(guān)對受委托機關(guān)在委托權(quán)限內(nèi)實施的行為，承擔(dān)法律責(zé)任�！豆ど绦姓芾頃盒幸�(guī)定》第lO條規(guī)定：“工商所在《條例》規(guī)定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己名義履行職責(zé)”。根據(jù)這一規(guī)定，工商所對違反公司或者企業(yè)法人登記管理法規(guī)行為、不正當(dāng)競爭行為、侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)的行為、質(zhì)量違法行為、廣告違法行為、利用合同進行的違法行為等，或者罰款數(shù)額超過5000元的，可以經(jīng)縣局(分局)同意，以縣局(分局)名義作出處罰。

　　(四)對超出工商所執(zhí)法權(quán)限的委托授權(quán)國家工商總局《關(guān)于加強工商行政管理系統(tǒng)基層建設(shè)的意見》明確規(guī)定，對超出工商所執(zhí)法權(quán)限的，可由縣級以上工商局委托授權(quán)，以委托單位名義做出行政處罰決定。委托的權(quán)限由縣級以上工商局根據(jù)各地實際情況依法自行決定。國家工商總局《關(guān)于加強對企業(yè)屬地監(jiān)督管理工作的通知》規(guī)定：“工商所對住所(經(jīng)營場所)在本管轄區(qū)域內(nèi)的各級企業(yè)登記主管機關(guān)登記注冊的企業(yè)，均有權(quán)進行監(jiān)督管理，包括公司、非公司制企業(yè)、外商投資企業(yè)及非法人經(jīng)營單位。其具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、處罰權(quán)(在行政法規(guī)規(guī)定的處罰權(quán)限內(nèi)，有權(quán)對企業(yè)進行行政處罰)”。

　　(五)適用簡易程序?qū)嵤┬姓幜P權(quán)限工商行政管理行政處罰的簡易程序是指工商行政管理機關(guān)及其執(zhí)法人員對于公民、法人或者其他組織違反工商行政管理法律、法規(guī)的行為當(dāng)場作出行政處罰決定的行政處罰程序。《規(guī)定》第60條規(guī)定：“違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元i三l下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出處罰決定�！睂︖`反《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例實施細則》第l4條、第l5條、第i6條規(guī)定的當(dāng)事人，應(yīng)給予警告或者罰款處罰的，工商行政管理機關(guān)及被委托授權(quán)的工商所的執(zhí)法人員，可按照行政處罰簡易程序當(dāng)場執(zhí)罰。對違反《企業(yè)法人登記管理條例施行細則》第66條的有關(guān)規(guī)定，如復(fù)印執(zhí)照，不按規(guī)定懸掛執(zhí)照等易于當(dāng)場確認違法事實的違法行為，并且其違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)于一千元以下的罰款的處罰(即指不超過一千元罰款)，工商行政管理機關(guān)及被委托授權(quán)的工商所的執(zhí)法人員，可以按照行政處罰簡易程序當(dāng)場執(zhí)罰。

　　三、確定工商所行政處罰權(quán)限應(yīng)注意的問越

　　(一)授權(quán)工商所實施行政處罰的授權(quán)范圍，應(yīng)以實施行政處罰的種類和處罰幅度來限定《條例》第8條，是以違法主體的經(jīng)濟性質(zhì)和違法行為的實施地來限定授權(quán)工商所實施行政處罰的授權(quán)范圍的。實踐證明，此種授權(quán)方式并不妥當(dāng)，已不適應(yīng)工商行政管理的發(fā)展需要，也是導(dǎo)致對授權(quán)范圍爭議的一大原因。對于授權(quán)工商所實施行政處罰的范圍，一般認為，首先應(yīng)排除吊銷營業(yè)執(zhí)照或許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、較大數(shù)額罰款等屬于聽證范圍的行政處罰，因為工商所畢竟只是派出機構(gòu)，授權(quán)其實施的行政處罰不應(yīng)過重;其次，由于對違反工商行政管理法律法規(guī)的行為除設(shè)定了罰款處罰外，對有違法所得或非法財物的還常常要求首先沒收違法所得或沒收非法財物，因此授權(quán)的范圍應(yīng)包括警告、一定數(shù)額的罰款及沒收違法所得、沒收非法財物;最后，對罰款、沒收違法所得、沒收非法財物的最高限額，可參照國家工商總局有關(guān)聽證的規(guī)定確定為5000元。對于工商所的罰款數(shù)額、沒收違法所得的數(shù)額和沒收非法財物的數(shù)額還需要省級工商局進一步確定。

　　(二)工商所在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以適用簡易程序進行處罰現(xiàn)行法律對工商所行政處罰權(quán)當(dāng)中對當(dāng)場處罰權(quán)規(guī)定不是很具體，《規(guī)定》施行后，對當(dāng)場處罰權(quán)作了具體規(guī)定，但其對工商所當(dāng)場處罰權(quán)的規(guī)定也比較模糊。按《行政處罰法》第33條規(guī)定：違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。對符合當(dāng)場處罰條件的，工商所的執(zhí)法人員可以按照《規(guī)定》第四章關(guān)于行政處罰的簡易程序的相關(guān)規(guī)定實施，是以工商所的名義還是以派出工商局的名義處罰可以根據(jù)違法主體、違法行為等具體情況決定。

　　(三)工商所行使行政處罰權(quán)應(yīng)遵守的一般程序工商所可以以自己的名義作出具體行政行為，但工商所在以自己的名義行使行政處罰權(quán)的時候，其具體程序是什么，《條例》未作規(guī)定。關(guān)于工商所是否適用《規(guī)定》有關(guān)程序的規(guī)定，取決于：亡商所的辦案權(quán)限。工商所作為獨立的行政執(zhí)法主體時，在實施行政處罰時應(yīng)當(dāng)適用《規(guī)定》。在此范圍外，工商所作為基層執(zhí)法機關(guān)的派出機構(gòu)，在實施有關(guān)的調(diào)查取證或相應(yīng)的執(zhí)法檢查時，也宜遵守《規(guī)定》。目前有必要針對工商所的特點，對工商所以自己名義實施行政處罰的一般程序作出以下具體規(guī)定：(1)立案。工商所執(zhí)法人員對發(fā)現(xiàn)的案源認為應(yīng)當(dāng)立案查處的，應(yīng)當(dāng)填寫立案審批表，并附上相關(guān)的材料報本所負責(zé)法制工作的人員審查，法制人員審查后提出意見報所長批準(zhǔn)，并由所長指定兩名以上辦案人員負責(zé)調(diào)查處理。

　　工商所人員較少的，可以由所長兼法制工作人員，直接負責(zé)審查和批準(zhǔn)。(2)調(diào)查。案件調(diào)查應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》和《規(guī)定》關(guān)于行政處罰一般程序的相關(guān)規(guī)定進行，及時收集、調(diào)取證據(jù)。在這方面，工商所和縣級工商局沒有什么區(qū)別。但如果需要實施行政強制措施的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)縣級工商局局長批準(zhǔn)，并以縣級工商局的名義實施。(3)核審。案件調(diào)查終結(jié)后，辦案人員應(yīng)當(dāng)寫出調(diào)查終結(jié)報告，并提出處理意見，連同案卷交由法制工作人員核審。《規(guī)定》第47條規(guī)定工商所以自己的名義實施行政處罰的案件，由工商所法制員負責(zé)核審。對于以工商所名義做出的行政處罰程序應(yīng)在《條例》中予以補充修訂，同時要明確工商所法制員、工商所長的權(quán)限。

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　　[4] 軼名。淺論工商行政管理所的當(dāng)場處罰權(quán)[EB/OL].

　　注釋：

　�、� 1991年4月1日國務(wù)院批準(zhǔn)，1991年4月22日國家工商行政管理局令第6號發(fā)布。

　�、� 國家工商行政管理總局令第28號，《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》已經(jīng)中華人民共和國國家工商行政管理總局局務(wù)會議審議通過，自2007年10月1日起施行。

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