淺談農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證據(jù)先行登記的性質(zhì)
“先行”是行政機關(guān)在收集證據(jù)遇到法定緊急情況時，對證據(jù)予以先行登記保存，如何分析農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證據(jù)先行登記的性質(zhì)爭議?
摘要：在行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法人員對證據(jù)先行登記保存程序的認識有行政強制措施說與程序性職權(quán)說兩種觀點，導致各地在實踐運用中的做法不統(tǒng)一，甚至存在棄用或者濫用的情形。本文深入探究證據(jù)先行登記保存的性質(zhì)，供同行參考。
關(guān)鍵詞：證據(jù)先行登記保存;行政強制措施;爭議
《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第三十七條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法;在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)及時做出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”在《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中，第三十一條、第三十二條、第三十四條、第三十五條也對證據(jù)先行登記保存進行了描述。
1證據(jù)先行登記保存的法律性質(zhì)爭議
1.1行政強制措施說
首先，“先行”二字的含義是行政機關(guān)在收集證據(jù)遇到法定緊急情況時，即證據(jù)可能滅失或者以后難以取得，對證據(jù)予以先行登記保存，以便日后按照法定的方式和程序使之成為法定證據(jù)形式。其次，“登記”主要是指對證據(jù)進行現(xiàn)場清點、登記造冊。再次，“保存”是證據(jù)先行登記保存的內(nèi)在本質(zhì)和目的，行政相對人負有不得銷毀或者轉(zhuǎn)移的義務�！吨腥A人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)第九條規(guī)定了強制措施的種類：限制公民人身自由，查封場所、設施或者財物，扣押財物，凍結(jié)存款、匯款，其他行政強制措施。第十八條規(guī)定了強制措施的程序。從立法層面上看，證據(jù)先行登記保存符合行政強制措施的保全性、暫時性、控制性特征，應當屬于行政強制措施�！�<中華人民共和國行政強制法>釋義與案例》明確了《行政處罰法》第三十七條中的“登記保存”為行政強制措施，同時也明確了《中華人民共和國動物防疫法》(以下簡稱《動物防疫法》)中規(guī)定的發(fā)生動物疫病時對易感動物和動物產(chǎn)品采取的“隔離”“撲殺”“銷毀”歸為《行政強制法》第九條第五項“其他”行政強制措施。從司法實踐層面上看，證據(jù)先行登記保存已為判例所實踐，特別是新的《行政訴訟法》修改后，擴大了可訴行政行為的范圍。
1.2程序性職權(quán)說
首先，在一般情況下，證據(jù)登記保存多發(fā)生在立案之后，依據(jù)《行政處罰法》和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定，“證據(jù)先行登記保存”設置在一般程序的調(diào)查取證環(huán)節(jié)中，行政機關(guān)可依職權(quán)行使。但是，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，可以在立案前，經(jīng)負責人批準，即可對證據(jù)予以先行登記保存。其次，“登記”是對證據(jù)的現(xiàn)場清點、登記造冊，是在證據(jù)可能滅失的情況下采取的緊急措施。再次，“保存”僅是對證據(jù)物理上的管理，側(cè)重于保持原樣，并不涉及對其實質(zhì)內(nèi)容的固定、分析、提取等，“保存”的證據(jù)需要后續(xù)做出必要的處理才能作為處罰依據(jù)。最后，關(guān)于登記保存后的處理。對先行登記保存的證據(jù)，應當在七日內(nèi)作出下列處理決定，并告知當事人：(一)需要進行技術(shù)檢驗或者鑒定的，送交有關(guān)部門檢驗或者鑒定;(二)對依法應予沒收的物品，依照法定程序處理;(三)對依法應當由有關(guān)部門處理的，移交有關(guān)部門;(四)為防止損害公共利益，需要銷毀或者無害化處理的，依法進行處理;(五)不需要繼續(xù)登記保存的，解除登記保存。程序職權(quán)說與行政強制措施說的主要區(qū)別在于對“保存”的理解，證據(jù)登記保存是行政處罰過程中的一項程序性職權(quán)措施，本身并不是具體行政行為，沒有限制當事人對其財產(chǎn)的處置，這與法律賦予行政機關(guān)詢問當事人的職權(quán)并無不同，而其施加給相對人的保管義務，也與當事人應當如實回答執(zhí)法辦案人員詢問的義務沒有本質(zhì)區(qū)別。同時，在《農(nóng)業(yè)行政處罰規(guī)定》中，并沒有將證據(jù)先行登記保存制度明確定性為強制措施，從農(nóng)業(yè)部行政立法的角度認為是程序性職權(quán)措施，且在農(nóng)業(yè)行政處罰實務中，各地農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)大多表示認同。根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》的規(guī)定，證據(jù)先行登記保存明顯區(qū)別于查封、扣押等已明確的行政強制措施，在證據(jù)先行登記保存文書格式中沒有告知當事人的訴權(quán)。據(jù)此，從農(nóng)業(yè)立法和農(nóng)業(yè)執(zhí)法實踐可以看出，農(nóng)業(yè)部采用了程序職權(quán)說。
2一線執(zhí)法隊伍可以采用程序職權(quán)說
農(nóng)業(yè)部作為行業(yè)最高主管部門，將證據(jù)先行登記保存規(guī)定為程序性職權(quán)，同時司法判例也有對此種說法的支持，見于中國裁判文書網(wǎng)《湖南省長沙市雨花區(qū)人民法院行政裁定書》(〔2015﹞雨行初字第00042號)認為證據(jù)先行登記保存是做出行政行為之前的告知行為，對行政相對人的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。鑒于此，筆者建議一線農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門可以按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，按職權(quán)依法適用證據(jù)登記保存程序。
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