行政管理論文：淺談人民監(jiān)督員制度的功能
摘要:人民監(jiān)督員制度的民主性、獨(dú)立性、預(yù)防性、直接性、多樣性的功能特征,對(duì)于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法,限制權(quán)利濫用有著不可替代的積極作用,有待于我們?cè)趯?shí)踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能。
關(guān)鍵詞:檢察機(jī)關(guān);人民監(jiān)督員制度;功能特征
目前,檢察機(jī)關(guān)試行的人民監(jiān)督員制度,作為促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的一項(xiàng)民主監(jiān)督程序,他與檢察機(jī)關(guān)所接受的任何一項(xiàng)監(jiān)督相比,都具有其獨(dú)到的特征,隨著試點(diǎn)工作的逐步深入,其自身的價(jià)值功能也不斷彰顯。突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一、民主性
人民監(jiān)督員制度在我國(guó)的監(jiān)督體系中,屬于民主監(jiān)督的范疇,體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的精神,符合憲法規(guī)定的民主集中制原則,反映了我國(guó)人民代表大會(huì)制度下人民與國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)間的關(guān)系,也是檢察機(jī)關(guān)組織活動(dòng)的原則。這種監(jiān)督的民主性主要表現(xiàn)為:
1、人民監(jiān)督員是代表人民群眾對(duì)檢察工作的監(jiān)督。雖然人民監(jiān)督員制度還沒有得到法律的認(rèn)可,但我國(guó)《憲法》就已明確“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”、“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”�！稇椃ā返诙邨l還規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)”。
2、在制度的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了民主性的本質(zhì)特征。一是以會(huì)議的形式對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議;二是實(shí)行的是票決制;三是監(jiān)督評(píng)議會(huì)記錄真實(shí),不同意見都記錄在案,且隨時(shí)可供備查。
3、人民監(jiān)督員的組成具有廣泛性。人民監(jiān)督員是經(jīng)過機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦,來自不同的崗位,不同的階層,有著不同的身份。正因?yàn)槿绱?才使得這項(xiàng)制度贏得了社會(huì)的公信力,得到了社會(huì)的認(rèn)可。
4、與人大、政協(xié)監(jiān)督具有差異性。人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督與人大的監(jiān)督不同。人大的監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督,人大及其常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時(shí),所作出的決議、決定具有剛性,檢察機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。而人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見不具有強(qiáng)制性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督與政協(xié)的監(jiān)督又有所不同。政協(xié)的民主監(jiān)督是指民主黨派的監(jiān)督,其監(jiān)督的主體是民主黨派。而人民監(jiān)督員的監(jiān)督是指人民群眾的監(jiān)督,監(jiān)督的主體是廣大人民群眾。
二、獨(dú)立性
人民監(jiān)督員制度的建立,是現(xiàn)行檢察制度基本框架內(nèi)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,其獨(dú)立性是該項(xiàng)制度的程序特征 。主要表現(xiàn)為:
一是程序設(shè)計(jì)獨(dú)立。它是檢察機(jī)關(guān)辦案過程中的一個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié),既不影響檢察權(quán)的獨(dú)立行使,又不與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督或其它監(jiān)督機(jī)制混同,是一種獨(dú)立的程序性監(jiān)督。二是監(jiān)督運(yùn)行方式獨(dú)立。人民監(jiān)督員評(píng)議案件時(shí),案件承辦人只介紹案情和適用法律的情況,不參加評(píng)議案件;在監(jiān)督評(píng)議階段,檢察機(jī)關(guān)的其它人員,也不參加旁聽;人民監(jiān)督員評(píng)議案件獨(dú)立發(fā)表意見,不受他人意志所左右。三是地位獨(dú)立。人民監(jiān)督員不依附于任何單位或組織,站在客觀公正的立場(chǎng)上獨(dú)立評(píng)議案件。四是表決結(jié)果獨(dú)立。表決意見直接送檢察長(zhǎng)審查或進(jìn)入檢委會(huì),不需其它環(huán)節(jié)的審批。五是身份獨(dú)立,人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀列席檢委會(huì)或參加有關(guān)執(zhí)法檢查。六是監(jiān)督形式獨(dú)立。人民監(jiān)督員是來自檢察機(jī)關(guān)以外的外部監(jiān)督。
應(yīng)當(dāng)注意的是,我們說人民監(jiān)督員制度具有獨(dú)立性,不能以為這種獨(dú)立性是絕對(duì)的,而是相對(duì)的。其相對(duì)性體現(xiàn)在:第一,他不能脫離檢察制度框架而單獨(dú)存在。第二,監(jiān)督意見不是一經(jīng)作出就生效,必須由檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)的采納,才產(chǎn)生法律意義上的效力。第三,監(jiān)督范圍主要是對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件中出現(xiàn)的不服逮捕決定、擬撤銷案件和擬不起訴等“三類案件”,而不是對(duì)檢察機(jī)關(guān)所有案件的監(jiān)督。第四,行使的監(jiān)督是程序性的監(jiān)督,而不是實(shí)體監(jiān)督。第五,檢委會(huì)可以否決人民監(jiān)督員的表決意見。
三、預(yù)防性
按照最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(試行)第十一條、第十二條、第十三條規(guī)定:“人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院辦理直接受理偵查案件具有下列情形之一的,有權(quán)提出糾正意見:(一)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的;(二)超期羈押的;(三)違法搜查、扣押、凍結(jié)的;(四)應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的;(五)辦案人員貪贓枉法的”�！叭嗣癖O(jiān)督員可以應(yīng)邀參加人民檢察院直接受理偵查案件的其他執(zhí)法檢查活動(dòng),發(fā)現(xiàn)有違法情況的,可以提出建議和意見;接受人民群眾對(duì)檢察人員的投訴,轉(zhuǎn)交檢舉、控告”�！� 最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院在各地的人民監(jiān)督員,可以對(duì)本地檢察工作實(shí)施監(jiān)督,必要時(shí)可以直接向其擔(dān)任人民監(jiān)督員的人民檢察院反映情況�！钡@種預(yù)防功能只是一種制度上的預(yù)防,不能簡(jiǎn)單地作為評(píng)價(jià)、衡量檢察工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。就具體的個(gè)案而言,人民監(jiān)督員監(jiān)督評(píng)議的意見,僅對(duì)案件的處理產(chǎn)生影響,而不是評(píng)價(jià)檢察官能力的依據(jù)。因?yàn)椴煌?不同的法律水準(zhǔn),不同的角度,對(duì)同一案件作出不同的看法和結(jié)論,是正常的,也是工作職責(zé)所允許的。
四、直接性
監(jiān)督手段的直接性是人民監(jiān)督員制度的權(quán)利特征。 所謂直接性,就是指監(jiān)督手段直接對(duì)被所監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)發(fā)生監(jiān)督作用。人民監(jiān)督員對(duì)案件的監(jiān)督,直接參與在辦案過程之中,是典型的“事中監(jiān)督”。監(jiān)督意見直接啟動(dòng)檢委會(huì)和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的審查程序而起作用;人民監(jiān)督員還可以直接向承辦案件的檢察官了解案情和法律運(yùn)用的情況,有權(quán)了解案件的證據(jù)材料;可以直接對(duì)案件進(jìn)行評(píng)議,提出自己的處理意見,甚至否決案件的擬辦意見。這種帶“剛性”的監(jiān)督,彌補(bǔ)了民主監(jiān)督往往是事后監(jiān)督的不足,使民主監(jiān)督提前介入到辦案過程之中,對(duì)案件產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。監(jiān)督手段的直接性,也使這種外部監(jiān)督有了“權(quán)威性”,有了“權(quán)利”的特征。有權(quán)利就有壓力,人民監(jiān)督員的監(jiān)督,也給承辦案件的檢察官帶來了一定的外部壓力。一是時(shí)間壓力。在刑訴法規(guī)定的辦案期限內(nèi),承辦檢察官要提前將案件送人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。二是工作壓力。承辦檢察官要將材料準(zhǔn)備更充分,法言法語(yǔ)要更準(zhǔn)確。三是思想壓力。促使案件承辦檢察官提高自己的廉潔意識(shí)、證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)、接受監(jiān)督意識(shí)。所以,案件承辦檢察官會(huì)更加注重案件質(zhì)量,公正執(zhí)法,從而使人民監(jiān)督員制度對(duì)檢察權(quán)的行使起到約束和制約的實(shí)效。
五、多樣性
人民監(jiān)督員制度賦予人民監(jiān)督員多種監(jiān)督職能,其中對(duì)檢察機(jī)關(guān)“三類”案件的監(jiān)督,是最主要的一種職能。同時(shí),人民監(jiān)督員還具有應(yīng)邀參加執(zhí)法檢查、調(diào)查和聽證會(huì);應(yīng)邀列席檢委會(huì);對(duì)發(fā)現(xiàn)問題提出批評(píng)、建議;轉(zhuǎn)交人民群眾投訴、控告等職能。這些職能是通過多種多樣的監(jiān)督方式來實(shí)現(xiàn)的。1、從監(jiān)督介入階段性來看,有事前監(jiān)督(如執(zhí)法檢查)、事中監(jiān)督(評(píng)議案件、列席檢委會(huì)等)、事后監(jiān)督(如批評(píng)、建議)。2、從監(jiān)督的手段來看,既有直接監(jiān)督,又有間接監(jiān)督。 3、從監(jiān)督的力度來看,既有剛性(提出否決性意見)的監(jiān)督,又有柔性(提出建議性意見)的監(jiān)督。4、從監(jiān)督的主體來看,既可以集體的方式(監(jiān)督員會(huì)議)進(jìn)行監(jiān)督,又可以監(jiān)督員個(gè)人身份進(jìn)行監(jiān)督。從這些監(jiān)督方式的多樣性可以看出,新創(chuàng)設(shè)的人民監(jiān)督員制度,既吸取了其它監(jiān)督制度的長(zhǎng)處,又避免了其短處。在監(jiān)督過程中,人民監(jiān)督員能夠針對(duì)不同的監(jiān)督事項(xiàng)行使不同的監(jiān)督職能,使這項(xiàng)制度既有可操作性又有靈活性,充分體現(xiàn)出這項(xiàng)外部監(jiān)督制度的優(yōu)越性和職能特征,從而發(fā)揮出良好的法制效果。
綜上所述,人民監(jiān)督員制度的建立,是檢察機(jī)關(guān)深化外部監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新,是現(xiàn)行檢察制度中增設(shè)的一種民主監(jiān)督程序,對(duì)促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法,限制權(quán)利濫用有著不可替代的積極作用。有待于我們?cè)趯?shí)踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能,推動(dòng)檢察工作的全面發(fā)展。
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