建立健全農村社會養(yǎng)老保險制度的思考
論文關鍵詞：農村;農村老齡化;社會養(yǎng)老保險;養(yǎng)老保險法
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論文摘要：由于農村經濟落后、城鄉(xiāng)二元制度、農村社會養(yǎng)老保險的法律制度缺乏、基金投資渠道單一、管理體制沒有理順等原因，導致農村社會養(yǎng)老保險嚴重滯后。須通過走出農村社會養(yǎng)老保險制度建設的誤區(qū)、加大對農村養(yǎng)老保險金的投入、頒布農村養(yǎng)老保險法等措施來建立健全農村社會養(yǎng)老保險制度。
農村社會養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展已經歷三個階段，但農村社會養(yǎng)老保障制度至今仍然嚴重缺失。農村養(yǎng)老保險實踐不盡人意，老年人面臨著嚴峻的生活風險，這直接影響著農村社會的和諧。探討農村養(yǎng)老保障制度的現狀、問題及對策，具有重要的現實意義。
一、農村社會養(yǎng)老保險存在的主要問題
1、參保人數少，參保率低
據有關資料統計，1999年為農村社會養(yǎng)老保險參保人數最多的年份，參保人數約8000萬人，2006年下降為5374萬人，遠遠低于應參保人數49876萬(第五次全國人口普查結果)，參保率僅為10%，目前我國農村老人中有98. I2%的人依然依靠家庭養(yǎng)老。
2、養(yǎng)老保險資金來源單一，養(yǎng)老保險墩費標準低，保險金增值困難
現行的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱“基本方案”)規(guī)定，農村社會養(yǎng)老保險繳費標準為:2元/月一20元/月十個檔次。由于農民經濟困難、對農村社會養(yǎng)老保險預期不明等，大多選擇最低檔2元/月的標準。按民政部《農村社會養(yǎng)老保險交費領取表》計算，10年后、15年后每月可領取養(yǎng)老金為4. 70元、9. 90元。若考慮到銀行利率下調或通貨膨漲等因素，農民領到的錢可能會更少，這根本不能有效保障農民的老年生活。根據現行規(guī)定，農村社會養(yǎng)老保險金只能存銀行或買國債，國家尚無關于農村社會養(yǎng)老保險金增值運營的保護性和優(yōu)惠性政策，導致保險金增值困難，如果不能保值增值，就不能保證養(yǎng)老金的充分給付。
3、農民參加養(yǎng)老保險的能力低下
城鄉(xiāng)居民收人差距大。1978一2007年，城鄉(xiāng)居民絕對差距由209元增至9645元，實際收人差距為6倍。1980一2007年，城鄉(xiāng)居民人均金融資產差額由273元增至22593元，增長了82倍。農民收人低下、投保能力低下與農村養(yǎng)老保險制度缺乏之間形成惡性循環(huán)。
4、集體對養(yǎng)老保險的補助難料
“基本方案”規(guī)定，農村養(yǎng)老保險資金籌集實行以“集體補助為輔”的原則。“集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付;國家予以政策扶持，主要通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現。這就從制度上把沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農村排除在外。況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能否盈利又是一個不確定的因素。上世紀九十年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到了困難，目前金融危機時期困難更大。
5、國家對養(yǎng)老保險的責任缺位
“基本方案”規(guī)定，對農村社會養(yǎng)老保險基金籌資“國家予以政策扶持”，即個人繳費、集體補助和國家政策扶持三結合。但是“基本方案”對中央政府在財政上對農村社會養(yǎng)老保險的經濟支持未作任何硬性約束。由于集體補助大多落空，導致“三結合”的農村社會養(yǎng)老保險成了農民個人的“自我儲蓄保險”，這不是真正的社會保險。
二、農村社會養(yǎng)老保險存在問題的原因分析
1、農村經濟落后，農民教育醫(yī)療費用太重
有關資料顯示，我國農業(yè)勞動產出率僅相當于世界平均水平的1/70，美國的1/84。城鄉(xiāng)生產力水平、三次產業(yè)勞動生產率不平衡。1990一2000年，第二、三產業(yè)與第一產業(yè)的社會勞動生產率(元產人年)的絕對差額分別由4346元和3609元上升到24419元和11186元。教育開支、醫(yī)療費用節(jié)節(jié)攀升，使農民無力顧及養(yǎng)老。
2、城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老制度，戶籍制度是重要根源
制度是控制、組合與變遷社會資源的契約。農民的社會養(yǎng)老制度缺失主要是現行戶籍制度造成的�，F行戶籍制度不僅有人口遷移管制功能，還有等級身份區(qū)分功能。它把城鄉(xiāng)居民區(qū)分為地位、權利、待遇、機會和義務不同的兩個社會集團，分配給不同的政治經濟社會資源，致使市民成為權多責少的優(yōu)等公民，農民成為權少責多的劣等公民，并形成世襲式的等級身份制度，在此基礎上必然產生重城輕鄉(xiāng)的二元社會養(yǎng)老保險制度。
3、法律基礎缺乏，政策保險沒有法律保證
我國農村養(yǎng)老保險到現在沒有一部成文法規(guī)，只有一些行政規(guī)章及條例。1991年，原民政部農村養(yǎng)老辦公室制定了“基本方案”，確定了以縣為基本單位的農村社會養(yǎng)老保險原則，于1992年1月1日起在全國公布實施。1999年，國務院指出目前農村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務實行清理整頓，停止接 受新業(yè)務，有條件的地區(qū)應逐步向商業(yè)保險過渡。經調查摸底，2002年，勞動與社會保障部向國務院呈送了《關于整頓規(guī)范農村社會養(yǎng)老保險進展情況的報告》。2003年，為加強對地方工作的指導，勞動和社會保障部連續(xù)下發(fā)了《2003年勞動和社會保障工作要點》、《關于認真做好當前農村社會養(yǎng)老保險的通知》等文件�，F行農村社會養(yǎng)老保險方案雖幾易其稿，但沒有統一性、連續(xù)性，缺少強制性、嚴肅性，故農民對此缺乏依賴感、安全感和信任感。中央政府財政的支持缺位是農村社會養(yǎng)老保險制度缺少的最主要原因。
4、國家主體缺位，投資太少，農村社會養(yǎng)老保險缺乏社會性、福利性
社會保險的責任主體是國家，由國家或政府統一管理。保險基金來源于政府、單位(或企業(yè))和個人三方面，社會保險是國民收人再分配的一種形式。我國農村社會養(yǎng)老保險，以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予扶持”的原則，背離了“社會保障”的根本特征，缺乏社會保險應有的社會性和福利性，基本上是一種強制性儲蓄。
5、管理體制沒有理順，監(jiān)管不善，資金流失
在農村社會養(yǎng)老保險經辦和資金管理環(huán)節(jié)，政府的責任不明確，管理經費來自于農民交納的保費，不僅使本來就不充裕的養(yǎng)老保險金捉襟見肘，而且會導致養(yǎng)老保險資金的流失。
6、工作人員紊質不高，影響?zhàn)B老保險事業(yè)發(fā)展
農村社會養(yǎng)老保險是一項政策性、技術性和專業(yè)性很強的工作，要求其工作人員特別是管理干部必須具有高度的責任感和良好的業(yè)務素質。然而，現實中不少社會保險業(yè)務人員素質較低，未經系統學習和正規(guī)訓練即上崗。他們不了解與社會保險相關的原理、法律、金融和投資知識，甚至對社會保險的常識也知之甚少，致使在工作中經常出現違規(guī)運作，甚至保險金被騙等問題。
7、農民對農村社會養(yǎng)老保險認識不足
多數農民依賴于他們所認為的那種安全的、可靠的、保險的個人儲蓄存款養(yǎng)老，對于幾十年以后能否領到養(yǎng)老金持懷疑態(tài)度。許多農民明知現有的家庭養(yǎng)老方式不是最理想的，但也不愿意參加社會養(yǎng)老保險，寧肯采用減少日常消費、減少風險投資、增加安全有保障的儲蓄存款等方式來養(yǎng)老。還有一些農民誤認為交養(yǎng)老保險金是地方政府的亂集資，是部分干部的個人行為。
三、建立農村社會養(yǎng)老保險的必要性
1、農村人口老齡化問題日益突出
我國已經進人老齡化社會。65歲以上老年人占總人口比重，200()年為6. 96% , 2005年達到7. 69% o，五年間上升了0. 73個百分點，總人數達到10045萬人，其中農村為6222萬人，占全國65歲以上老年人口的61. 94% ,占農村總人口的8. 35%，農村老齡化率高于全國平均水平0. 66個百分點。第五次人口普查統計顯示，農村老年人口為8557萬人，占全國老年人口總數的65. 82%，農村老齡化程度比城鎮(zhèn)高1. 24個百分點。到2006年底，農村人口為7. 3億，其中65歲及以上的老年人口7031萬人，占9. 5%。
2、農村老年人貧困問題惡化
全國老齡委辦公室提供的數據顯示，目前城鄉(xiāng)老年人口人均收人的比例為4.大1,高于一般城鄉(xiāng)居民收人的比例(3. 32：1)，農村老年人貧困率高達1 /6，相當于城鎮(zhèn)的3倍以上。
3、家庭養(yǎng)老功能嚴重弱化
首先，市場經濟的發(fā)展和傳統小農經濟的萎縮、分化，動搖了家庭養(yǎng)老的思想、道德和經濟基礎。其次，計劃生育使家庭規(guī)模小型化和居住方式變革，縮小了家庭養(yǎng)老的照料和贍養(yǎng)源。再次，城鎮(zhèn)化和農村勞動力轉移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員互助功能，加劇了農村老齡化程度。最后，農民收人增長緩慢，使農民養(yǎng)老問題面臨既缺乏經濟支撐，又缺乏家庭保障的“雙重困難”，家庭養(yǎng)老難以滿足農民養(yǎng)老的實際需求。
4、土地養(yǎng)老功能難以實現
首先，我國人多地少，人均耕地1.4畝(有666個縣人均耕地在國際警戒線0. 8畝以下)，只能維持基本生存，不具備養(yǎng)老保障功能。其次，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現代化的發(fā)展，越來越多的土地將被征收征用，人均耕地將持續(xù)下降。再次，土地集體所有，農民只有使用權，沒有處置權，農民不能變賣土地來養(yǎng)老。最后，家庭聯產承包制后集體經濟大為削弱，稅費改革后，多數村集體的公積金、公益金也不復存在，農村社區(qū)保障成了無水之源。
5、“養(yǎng)兒防老”的傳統觀念，阻礙計劃生育國策實施
要緩解農村的人口壓力，實現人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)協調發(fā)展，必須建立健全農村社會養(yǎng)老保險制度。
6、城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老制度不街接，隊礙統籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略落實
城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老制度的不銜接，農村剩余勞動力的轉移不暢，農民非農化、農業(yè)工業(yè)化和農村城鎮(zhèn)化進程受阻，統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的速度放慢。
四、建立健全農村社會養(yǎng)老制度的基本對策
1、走出建立農村社會養(yǎng)老保險制度建設的誤區(qū)
有人認為，我國目前不具備建立農村社會養(yǎng)老保險的條件，原因是:農村經濟落后，農民拿不出保險金;農民有土地養(yǎng)老，不需要社會保險;國家財力不足，無力為農民保險等。事實上，按照現代社會學理論，在市場經濟條件下，經濟愈落后的地方、生活愈困難的公民愈需要社會保障，保險金的使用價值也愈大。土地養(yǎng)老的現狀上面已作分析�，F在我們國家的財力無論是橫比還是縱比，都已經具備了給農民投人養(yǎng)老保險金的能力。據專家對歐洲13個國家的調研，它們把養(yǎng)老保險覆蓋到農村時，農業(yè)的GDP占15%以下，我國早已達到，并已進人工業(yè)反哺農業(yè)、城市帶動農村的時期。
2、政府應加大農村社會養(yǎng)老保險基金投入
在農村社會養(yǎng)老保險制度建立過程中，政府的財政支持是關鍵。市場經濟條件下，現代政府應該且必須在市場失靈的領域進行調控，如提供公共物品或解決外部性問題等。按照微觀經濟學理論，收益或成本外溢程度較高的社會保險支出，應由政府提供最低保障。況且，農民是為我國經濟建設貢獻大而索取少的弱勢群體。因此，政府更有責任為農民提供基本的公共物品。據世界131個國家城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險金的籌資模式，至少有129個國家的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障資金的基本來源或全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭，這是社會保障的根本性特征。中央財政用于社會保障的支出占財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35 %，我國只有10%左右，而這10%的絕大部分又給了城鎮(zhèn)職工。
3、試行惠普制農村養(yǎng)老制度
惠普制農村養(yǎng)老金制度是指農民從事農業(yè)勞動達到一定年限，退休后就有權利享受養(yǎng)老保險金。無論其就業(yè)歷史和收人狀況怎樣，均可獲得以國家財政為基礎的養(yǎng)老金。這樣有助于加快建立社會化養(yǎng)老，為傳統家庭養(yǎng)老提供有力支持，加快構建農村多層次的養(yǎng)老保險體系。
4、促使以家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老與社會養(yǎng)老三結合的模式向社會養(yǎng)老過渡
家庭養(yǎng)老雖面臨困難，但并不意味著馬上退出舞臺。土地養(yǎng)老保障功能十分有限，但土地為農民提供基本生活物質保障，仍是多數農民的“養(yǎng)老資源”。而建立與市場經濟體制相適應的農村社會養(yǎng)老保險制度是一個長期過程。因此，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障功能，提搞土地的保障功能，將家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老與社會養(yǎng)老結合起來，是解決農民養(yǎng)老問題的理性選擇、過渡性措施。
5、頒布《農村社會養(yǎng)老保險法》，促進農村社會養(yǎng)老法制化
法律是社會養(yǎng)老保險實施的保障。西方國家社會保障、養(yǎng)老保障制度都有立法，如1601年英國制定的《濟貧法》，1883年德國稗斯麥政府頒布的《疾病保險法》、1889年頒布的《養(yǎng)老、殘疾、死亡保險法》以及1935年美國的《社會保障法案》等，使社會保障法制化。從世界各國的實踐看，社會保障制度的建立，都是立法在前，只有法律完備，社會保障制度才能完善。因此，盡快出臺《農村社會養(yǎng)老保險法》，促使農村社會養(yǎng)老保障法制化。
6、大力宣傳，提高認識，更新觀念
各級政府應根據實際情況，抓住農民養(yǎng)老心態(tài)，做好示范工作，使農民真正清楚參加養(yǎng)老保險是為了自己。要充分考慮農民養(yǎng)老的文化背景，向農民說清楚:社會養(yǎng)老保險與繳納集資的性質不同;社會養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性;社會養(yǎng)老保險的重要性等。使他們改變靠后代養(yǎng)老的觀念，樹立社會養(yǎng)老觀念;打破贍養(yǎng)責任中的性別觀念，使女兒和兒子共同承擔養(yǎng)老的責任;改變合居養(yǎng)老、分居不管的觀念，合居、分居子女都要贍養(yǎng)老人。
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