談改革視角看養(yǎng)老保障模式創(chuàng)新的制度取向
論文關(guān)鍵詞:事業(yè)單位 養(yǎng)老保障 制度改革 模式創(chuàng)新
論文摘要:養(yǎng)老保障制度是社會保障制度的重要組成部分。根據(jù)國家事業(yè)單位的改革要求，必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度到現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型時期里，要求實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新。即實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的辦法，建立科學(xué)的養(yǎng)老金增長機制，建立企業(yè)年金制度和個人養(yǎng)老儲蓄計劃。
養(yǎng)老保險制度作為社會保障的重要內(nèi)容，其目的在于為公眾提供基本的生活保障，因此只能立足于保障的公平與保障的效果。我國的養(yǎng)老保障制度包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位離退休制度和農(nóng)村養(yǎng)老制度。目前，機關(guān)事業(yè)單位仍然執(zhí)行傳統(tǒng)的離退休制度，離退休費由財政或者單位負擔(dān)，離退休金按本人工齡和工資計發(fā)。農(nóng)村基本以家庭養(yǎng)老為主，還沒有形成一個普遍性的社會養(yǎng)老制度。養(yǎng)老保險模式改革應(yīng)該建立在公平的原則基礎(chǔ)之上，并且通過各利益階層的充分博弈之后再行推出。而傳統(tǒng)的社會養(yǎng)老保障模式，在合法性與合理性上無疑都有所失當(dāng)。從人力資源社會保障部獲悉，2008年，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌加快推進，全國有17個省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。根據(jù)國家事業(yè)單位的改革要求，必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式到現(xiàn)代養(yǎng)老保障模式的轉(zhuǎn)型，因此，實現(xiàn)以人為本養(yǎng)老保障模式的制度創(chuàng)新，就顯得尤為重要。
一、實行杜會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的辦法
根據(jù)國家事業(yè)單位的改革要求，要建立和健全養(yǎng)老保險制度新模式，必須從理論和實踐上著力解決好個人賬戶空賬運行問題。逐步做實個人賬戶，向部分積累制過渡，這是符合我國現(xiàn)階段實際的最優(yōu)選擇。“一般來說，現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累適當(dāng)結(jié)合應(yīng)該是最優(yōu)的體系”;“部分基金積累可能是使保險收人在長期內(nèi)實現(xiàn)最大化的最優(yōu)辦法。”在付出成本最小的情況下做實個人賬戶，有三個有效途徑。
1、分類實施。在推進東北等老工業(yè)基地社會保障試點的基礎(chǔ)上，對于養(yǎng)老保險基金結(jié)余較大、地方財政實力強且不需要中央財政補助的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可以先行一步，鼓勵這些地區(qū)做實個人賬戶，盡早形成可運營的基金積累，其他地區(qū)可逐步漸次推進。
2、逐步做實。一是在全面做實個人賬戶之前，可先將社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金在管理制度上“統(tǒng)、賬”分開;企業(yè)繳費全部納人社會統(tǒng)籌部分，個人賬戶規(guī)模統(tǒng)一為本人繳費工資的8%。個人賬戶基金的多少，取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益。個人賬戶只能用于參保人員養(yǎng)老，不能提前支取。參保人跨地區(qū)流動可以轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系和個人賬戶儲存額，參保人員死亡，個人賬戶基金可以繼承，從而為做實個人賬戶奠定基礎(chǔ)。二是對需要各級財政補助的地區(qū)，根據(jù)基金承受能力，采取從5%左右起步、逐步做實的辦法穩(wěn)妥實施，補助資金由中央和地方財政共同負擔(dān)。三是鎖定“空賬”，現(xiàn)時起步。即對已經(jīng)形成的個人賬戶空賬運行部分不再彌補做實，鎖定本金，仍然按照老辦法記載名義利息，在本人退休時通過養(yǎng)老金發(fā)放逐年償還。
3、梯次推進。已經(jīng)做實的個人賬戶資金形成了積淀，如果把這部分資金用好用活，可以有效解決做實賬戶的近期財政壓力問題。每個地區(qū)做實個人賬戶，需要地方財政一次性補助的資金已在地方預(yù)算中做了安排。就全國而言，做實個人賬戶的資金壓力主要在中央財政。由于中央財政對第一批做實賬戶地區(qū)的財政補助資金已經(jīng)進入了預(yù)算盤子，不再成為新增支出壓力。個人賬戶做實后形成的基金除一部分投人資本市場運營外，大部分仍然以儲蓄存款形式存在。這樣，國家可以發(fā)行社會保障專項國債，特許個人賬戶基金購買，再用專項國債資金繼續(xù)支持對第二批做實賬戶地區(qū)所需要的補助資金，并依次逐年滾動。據(jù)測算，僅首批做實個人賬戶的遼寧省就已經(jīng)形成了80多億元的基金積累。個人賬戶基金支出具有分散的特點，為把國債逐步分攤到各年的財政預(yù)算中消化創(chuàng)造了條件，一般不存在償付風(fēng)險。只要靈活調(diào)度基金，既可以分散當(dāng)期資金壓力，又達到了實現(xiàn)“名義賬戶”向“實體基金賬戶”轉(zhuǎn)變的目的。
二、改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，強化激勵和約束機制
國家關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老統(tǒng)籌改革要求，養(yǎng)老金計發(fā)辦法是養(yǎng)老保險制度的核心內(nèi)容，是衡量養(yǎng)老保險所體現(xiàn)的社會政策目標實現(xiàn)程度的重要標志。計發(fā)辦法的調(diào)整和改革能夠解決養(yǎng)老保險基金支付的供求矛盾，合理實現(xiàn)參保人員的切身利益。因此，進一步改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，強化激勵和約束機制，具有重要意義。
1、改變個人賬戶養(yǎng)老金按固定的退休人員平均余命(退休后的生存年限)10年(120個月)均攤的辦法。目前，我國退休人員平均年齡與人均預(yù)期壽命之間相差17年，這意味著絕大多數(shù)退休人員個人賬戶養(yǎng)老金都要從統(tǒng)籌基金透支。隨著生活水平的提高，人的壽命還將延長，透支現(xiàn)象會愈加嚴重，而且制度本身也起著刺激提前退休的作用。這次改革，實行個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放標準由個人賬戶基金額除以本人計發(fā)月數(shù)所得。國家統(tǒng)一制定退休年齡與預(yù)期壽命相關(guān)的“個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表”，退休年齡越小，計發(fā)月數(shù)越多，反之亦然。這樣可以在一定程度上扼制透支和提前退休的傾向。
2,改革基礎(chǔ)養(yǎng)老金按固定比例發(fā)放的辦法，注重體現(xiàn)激勵機制。原辦法規(guī)定個人繳費累計滿15年，就可以領(lǐng)到職工平均工資20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。繳費年限與基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平脫節(jié)，多繳費卻不能多得。這不僅影響人們的繳費積極性，而且在制度上留下達到最低年限就中斷繳費、逃避義務(wù)的漏洞。據(jù)統(tǒng)計，2007年全國就有高達650萬人非正常中斷繳費。這次改革明確提出繳納養(yǎng)老保險費要至退休年齡為止。實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費年限掛鉤，每繳費一年發(fā)給1%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，上不封頂。基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基數(shù)由當(dāng)?shù)芈毠て骄べY和本人指數(shù)化平均工資的平均值決定，前者體現(xiàn)了社會公平，后者體現(xiàn)了個人的收入水平差別及繳費貢獻，把公平和效率有機地結(jié)合起來。
3、妥善解決新舊辦法的過渡問題。對“中人”在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的同時，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。決定過渡性養(yǎng)老金的標準的因素，為職工的平均工資、本人平均繳費工資指數(shù)、個人在建立養(yǎng)老保險個人賬戶之前的視同繳費年限(工齡)以及過渡系數(shù)。設(shè)立計發(fā)辦法改革過渡期，通過5年左右的時間實現(xiàn)新老辦法平穩(wěn)銜接。
三、建立科學(xué)的養(yǎng)老金增長機制
合理的養(yǎng)老金增長機制受多方面因素的影響，包括退休年齡、養(yǎng)老金的替代率、職工工資增長水平和消費價格等。從我國養(yǎng)老金水平的實際出發(fā)，建立科學(xué)的增長機制，需要把握好以下幾個環(huán)節(jié)。
1、適時推遲退休年齡，控制養(yǎng)老金支出總量過快增長。退休年齡大小與養(yǎng)老金支出總量增長成正比，與人均增長水平成反比。我國現(xiàn)行偏低的退休年齡規(guī)定已不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口平均預(yù)期壽命和社會保障制度模式轉(zhuǎn)軌的需要，特別是受利益驅(qū)動和企業(yè)調(diào)整改組影響，促使許多職工選擇提前退休，形成“提前退休潮”。1999-2007年提前退休的人數(shù)占當(dāng)年退休人員的15%-23%。據(jù)測算，僅提前退休人數(shù)5年就減收多支養(yǎng)老基金合計958億元，對基金平衡產(chǎn)生了很大的影響。只有減少退休人員數(shù)量，才能使應(yīng)當(dāng)享受養(yǎng)老保險待遇的老人的養(yǎng)老金水平得到提高，過上安逸的晚年。首先，可以用10年時間將中國職工退休年齡延遲到男65歲、女60歲，接近于世界職工正常退休年齡的平均水平。其次，將從事特殊工種和因病提前退休政策改變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)部退養(yǎng)政策。少數(shù)特殊工種職工因職業(yè)原因或者因疾病不能繼續(xù)工作的，可以提前退出工作崗位，由企業(yè)按規(guī)定發(fā)放生活費并繼續(xù)繳納社會保險費，把提前“退養(yǎng)”與領(lǐng)取養(yǎng)老金分開，待達到法定退休年齡時再進人領(lǐng)取養(yǎng)老金的行列。有一種觀點認為，推遲退休年齡將會加劇就業(yè)困難，中國就業(yè)壓力大，只能維持現(xiàn)行的退休制度。其實不然。偏低的退休年齡，并沒有影響退休人員勞動能力發(fā)揮，許多退休人員一面領(lǐng)取社會養(yǎng)老金，一面通過返聘和二次就業(yè)仍然在工作崗位上。在現(xiàn)行的市場就業(yè)體制下，政府無法也無權(quán)阻止退休人員隱性就業(yè)，同時由于用工單位不用為其承擔(dān)社會保障費用而更愿意雇傭這些人，從而形成了對其他就業(yè)人員的擠壓效應(yīng)，反而不利于擴大就業(yè)。因此，如其提前退休發(fā)放養(yǎng)老金，不如對大齡人員就業(yè)給予社會保險和崗位補貼優(yōu)惠政策。
2、保持合理的替代率。養(yǎng)老保險的替代率是評價養(yǎng)老金增長水平是否合理的重要指標，即指退休人員得到的養(yǎng)老金相當(dāng)于在職職工工資的比率。國際勞工組織1952年《社會保障(最低標準)公約》規(guī)定，替代率標準應(yīng)當(dāng)達到:以普通成年男工工資為基數(shù)江資應(yīng)當(dāng)按照正常工時的工資標準確定;替代率至少達到40 %.2000年我國的平均替代率為71%，總體水平較高，而且地區(qū)之間的離散度很高，甚至在有的地區(qū)超過100%。
如何使替代率達到一個合理水平，應(yīng)當(dāng)把握這樣幾點:一是替代率的確定要以當(dāng)?shù)氐囊话闵钏綖閰⒄障�，能夠保證退休人員的基本生活需要，并隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷得到改善。二是根據(jù)不同地區(qū)職工收人的差別，替代率應(yīng)確定在一個區(qū)間內(nèi)，而不是單一指標。退休人員與在職職工相比，雖然減少了個人所得稅、各項社會保障費、勞動力教育培訓(xùn)費用以及法定撫養(yǎng)義務(wù)等開支，卻又增加了醫(yī)療保健費用的支出。綜合收支變化和勞動貢獻的因素，把全國替代率區(qū)間定為60-70%是比較可行的。收入水平高于全國平均水平的地區(qū)應(yīng)控制在60%左右，收人水平相當(dāng)或者低于全國平均水平的地區(qū)應(yīng)控制在70%左右。三是使用計算替代率的基數(shù)指標應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為“在職職工平均工資”，以減少不確定因素對替代率的影響。
3、養(yǎng)老金增長要考慮物價增長和工資增長的綜合因素。過去，養(yǎng)老金增長主要與在職職工的工資增長掛鉤，這樣雖然能夠直接參與社會經(jīng)濟發(fā)展成果的分配，卻造成養(yǎng)老金支出的巨大壓力，而且形成了收人攀比現(xiàn)象(即企業(yè)退休人員攀比機關(guān)事業(yè)單位退休人員，退休人員攀比在職職工)。工資是與經(jīng)濟效益相聯(lián)系的，養(yǎng)老金與工資增長掛鉤，顯然不利于勞動生產(chǎn)率的提高。養(yǎng)老保險原本是再分配領(lǐng)域的機制，卻錯位成了初次分配手段，這是不科學(xué)的。退休人員獲得退休金的用途是為了保證自身基本生活需要，養(yǎng)老金增長應(yīng)主要考慮依據(jù)消費價格指數(shù)的變化而調(diào)整，同時兼顧職工工資增長因素，適度分享社會進步的成果。特別對于退休時期早、養(yǎng)老金水平相對較低人員在調(diào)整養(yǎng)老金水平時應(yīng)給予適當(dāng)傾斜。
四、建立健全企業(yè)年金制度和個人養(yǎng)老儲蓄計劃
多層次的養(yǎng)老保險模式是我國養(yǎng)老保險制度模式的重要特點，也是事業(yè)單位養(yǎng)老模式改革的主要目標。企業(yè)年金和個人養(yǎng)老儲蓄就是除基本養(yǎng)老保險之外的兩個支柱。
1、積極發(fā)展企業(yè)年金制度。企業(yè)年金制度，是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上自愿籌資建立的補充養(yǎng)老保險制度。基本養(yǎng)老保險制度為退休人員提供退休收人保障，以滿足其最基本生活的需要。發(fā)展企業(yè)年金，可以增加職工的養(yǎng)老金積累，成為職工退休后生活的補充來源，使退休人員的老年生活更加寬裕。企業(yè)年金體現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動者貢獻的差異，作為聯(lián)系企業(yè)和職工長期經(jīng)濟關(guān)系的重要紐帶，對于企業(yè)吸引人才、增強企業(yè)凝聚力和競爭力具有積極作用。建立企業(yè)年金，還可以優(yōu)化金融資源配置、促進資本市場的繁榮。
我國企業(yè)年金制度采取自愿的原則，建立企業(yè)年金的企業(yè)一般應(yīng)具備三個條件:參加基本養(yǎng)老保險并按時足額繳費;經(jīng)濟效益狀況良好，具有一定的經(jīng)濟負擔(dān)能力;建立了企業(yè)福利集體協(xié)商機制，有健全的民主管理制度。
建立企業(yè)年金可以考慮將目前由企業(yè)承擔(dān)的各種統(tǒng)籌外項目歸并到年金之中并形成制度。這樣既能解決困擾企業(yè)的難題，又使得退休人員不至于因企業(yè)管理經(jīng)營制度變化而影響既得利益。企業(yè)年金實行完全積累制，采用個人賬戶方式進行管理。企業(yè)年金實行繳費確定型模式，具體的繳費方式可以有多種組合，既可以由企業(yè)和職工共同承擔(dān)，也可以由企業(yè)全部承擔(dān)，分擔(dān)比例通過協(xié)商確定。國家對企業(yè)年金給予稅收優(yōu)惠，企業(yè)年金單位繳費在工資總額4%以內(nèi)部分，可以在成本中列支。企業(yè)年金實行市場化管理運營。勞動保障行政管理部門制定年金管理中介機構(gòu)和年金運營機構(gòu)的準人條件，根據(jù)金融機構(gòu)和基金管理、運營公司的申請，對符合準人條件的機構(gòu)給予準許從事企業(yè)年金管理運營的許可。企業(yè)自主選擇委托運營公司和企業(yè)年金賬戶管理中介機構(gòu)，受托機構(gòu)按合同負責(zé)年金的管理運營，實現(xiàn)年金保值增值，確�；鸢踩�。政府不參與企業(yè)年金具體運營管理，但負責(zé)制定規(guī)則，加強對年金運營的監(jiān)督，依法披露基金管理運營公司負債和投資風(fēng)險等真實信息，實施對金融秩序的監(jiān)管。
2、建立個人養(yǎng)老儲蓄計劃。這項儲蓄計劃應(yīng)與一般儲蓄有所不同。一是限額定期。養(yǎng)老儲蓄作為基本養(yǎng)老金的補充，額度不能過大，一般可按當(dāng)期城鎮(zhèn)居民人均消費支出水平的1/3或1/2乘以10年的總額為上限。這項儲蓄應(yīng)為長期存款，一般在退休時或退休前死亡時才可以支取本息。二是給予減免利息稅優(yōu)惠，提前支取則不能享受這個優(yōu)惠。三是參加人員應(yīng)屬于基本養(yǎng)老保險參保人員并履行繳費義務(wù)，采取自愿加入原則。養(yǎng)老儲蓄計劃一方面作為養(yǎng)老金的補充形式增強了勞動者自我保障能力;另一方面又為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了長期穩(wěn)定的資金來源，也是世界各國養(yǎng)老保險改革的重要舉措。
3、逐步提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。社會保障制度比較健全的國家的養(yǎng)老保險普遍實行全國統(tǒng)籌。我國人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，目前還不具備完全實行全國統(tǒng)籌的條件和基礎(chǔ)。因此，在實際中，應(yīng)著眼長遠，分清責(zé)任，分步實施，逐步提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次。
第一步:應(yīng)推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。爭取在短時間內(nèi)，在一省范圍內(nèi)，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。把養(yǎng)老保險企業(yè)繳費比例和計發(fā)辦法一致起來。設(shè)立調(diào)劑金，加強省級基金在區(qū)域內(nèi)橫向調(diào)度使用的力度。對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實行省級垂直管理，養(yǎng)老保險個人賬戶基金進行統(tǒng)一運營，以保證基金安全。同時，應(yīng)注意落實地方政府的責(zé)任，實行定額補助，自求平衡。
第二步:應(yīng)向基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌過渡。用10年或更長一些時間，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，在更大的范圍內(nèi)體現(xiàn)養(yǎng)老保險的公平性。但是，全國統(tǒng)籌不等于一個標準，還要根據(jù)各地收人水平和消費價格水平的差距，執(zhí)行若干個區(qū)域標準。
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