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工程建設(shè)ppp模式
ppp模式對工程建設(shè)有什么影響呢,下面YJBYS小編為大家搜集的一篇“工程建設(shè)ppp模式”,供大家參考借鑒,希望可以幫助到有需要的朋友!
PPP模式的英文全稱為“Public Private Partnerships(以下簡稱PPP模式)”,是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。將PPP模式引入項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域,對于緩解政府財(cái)政資金不足、提升項(xiàng)目管理效率和投資效益具有十分重要的意義。隨著PPP概念的出現(xiàn),國有資產(chǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中所占投資比重將日益降低,非國有資本的介入對政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理和審計(jì)產(chǎn)生重要影響并帶來巨大挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后,財(cái)政收入增速減緩,地方政府債務(wù)壓力較大,對公共項(xiàng)目的政府投資力度下降,公共產(chǎn)品和服務(wù)供需矛盾越來越突出,PPP模式成為緩解這種矛盾的良方。PPP模式在我國已有多年嘗試,BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)、TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓) 等均屬于其范疇。對PPP模式公共項(xiàng)目進(jìn)行政府投資審計(jì)在法規(guī)和實(shí)踐中均遇到障礙,無法完成審計(jì)全覆蓋的要求,該問題在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部已有意識,但尚未展開系統(tǒng)研究。PPP模式通過政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇社會資本,雙方訂立合同,明確責(zé)權(quán)關(guān)系,由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)公共項(xiàng)目的大部分工作,并提供公共服務(wù),政府通過“特許經(jīng)營”及必要的財(cái)政補(bǔ)貼對公共服務(wù)進(jìn)行對價支付,并對公共服務(wù)的價格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。在公共項(xiàng)目中采用PPP模式基本不需要政府進(jìn)行當(dāng)期的財(cái)政投入,還可以通過資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓消減政府債務(wù),成為解決當(dāng)前矛盾的良方。筆者從以下四個方面談?wù)凱PP對國家審計(jì)的影響和應(yīng)對措施。
一、目前國家審計(jì)是否可以審計(jì)PPP項(xiàng)目
《中華人民共和國審計(jì)法》第二十二條規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督!秾徲(jì)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定,《審計(jì)法》第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目,包括:全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的;未全部使用財(cái)政資金,財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%,或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下,但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)的。PPP模式推行后,政府投資比例和范圍都在縮小,國家審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)邊界的法律規(guī)定與目標(biāo)需求產(chǎn)生了沖突。從廣義上說,PPP項(xiàng)目有三種運(yùn)作方式:一是外包(Outsource),二是特許經(jīng)營(BOT,BOOT,DBT,BTO等),三是私有化。外包類PPP項(xiàng)目一般由政府投資,私人部門承包整個項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能,例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè),或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù),并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。對這類項(xiàng)目而言,國家審計(jì)機(jī)關(guān)依然可以審計(jì)。特許經(jīng)營類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資,并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險、共享項(xiàng)目收益,對這類項(xiàng)目而言,國家審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)不同投資主體的投資比例和政府是否擁有項(xiàng)目運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)兩個指標(biāo)確定能否審計(jì)。私有化類PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資,在政府的監(jiān)管下,通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤,對這類項(xiàng)目而言,國家審計(jì)機(jī)關(guān)無權(quán)審計(jì)。
二、目前PPP模式下是否是國家審計(jì)的對象
誰是國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的對象?我國建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)過程表現(xiàn)為有諸多參與單位通過建造、安裝等方式將人、財(cái)、物等各種資源轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn),參與單位主要包括投資人、建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、使用單位(客戶)等,這些參與主體有各自的利益需求:投資人以投資收益回報為主要目標(biāo);建設(shè)單位接受投資者的委托通過項(xiàng)目管理實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo);承包方(勘察、設(shè)計(jì)、施工等單位)與監(jiān)理單位等通過投標(biāo)等方式獲取項(xiàng)目建設(shè)和監(jiān)督管理資格,通過提供服務(wù)追求收益;使用單位通過項(xiàng)目竣工后的運(yùn)營過程滿足使用需要并獲得收益,因而更加關(guān)注項(xiàng)目的質(zhì)量、功能和績效。
PPP模式改變了投資主體。社會資本更多地將非國有企業(yè)帶入投資人角色,國家審計(jì)如果不考慮PPP項(xiàng)目這一特點(diǎn)而忽略了對投資人的審計(jì),就無法滿足項(xiàng)目建設(shè)與管理需要,導(dǎo)致審計(jì)定位偏失,審計(jì)效率將會事倍功半。
三、目前PPP模式下應(yīng)采取那種審計(jì)方式
當(dāng)前,跟蹤審計(jì)已成為國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中最為主要的審計(jì)方式。PPP模式的出現(xiàn)改變了項(xiàng)目建設(shè)程序,社會資本的進(jìn)入加劇了項(xiàng)目建設(shè)管理的復(fù)雜程度。“在PPP項(xiàng)目的整個交易結(jié)構(gòu)中,參與方數(shù)量大為增加,法律關(guān)系從二維平行關(guān)系轉(zhuǎn)向多維復(fù)雜關(guān)系”。這種多維復(fù)雜的結(jié)構(gòu)關(guān)系改變了參與項(xiàng)目建設(shè)和管理的各方利益關(guān)聯(lián)者的利益格局和責(zé)任邊界,這必然要求建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)移。PPP模式的出現(xiàn),需要我們重構(gòu)PPP項(xiàng)目審計(jì)方法體系。在公共項(xiàng)目中推廣PPP模式是國家的重大政策,對PPP模式的公共項(xiàng)目進(jìn)行政府審計(jì)是審計(jì)全覆蓋的需要,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)開展理論研究,推動法律完善,重視對審計(jì)方法和重點(diǎn)的研究,充分發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的作用。
四、完善PPP模式國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的具體措施
(一)完善現(xiàn)行法律法規(guī),重新界定審計(jì)范圍
縱覽國內(nèi)外建設(shè)項(xiàng)目投融資體制和項(xiàng)目管理理論的發(fā)展演變,PPP模式主要適用于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。這些項(xiàng)目關(guān)系到國計(jì)民生,政府審計(jì)如不涉及,則無法體現(xiàn)服務(wù)于國家治理的審計(jì)定位。PPP項(xiàng)目已進(jìn)入六大安全領(lǐng)域,屬于其安全要件之一。從維護(hù)國家安全的角度,國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)開展PPP項(xiàng)目審計(jì)。PPP模式的出現(xiàn),要求我們重新審視現(xiàn)有法律法規(guī),并擇機(jī)對其進(jìn)行修訂和完善。
(二)維護(hù)關(guān)聯(lián)方利益,豐富審計(jì)內(nèi)涵
就PPP項(xiàng)目來說,政府投資主體與社會資本投資主體的利益取向不同,政府更關(guān)注公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn),著眼于建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量控制、進(jìn)度控制和投資控制,更加關(guān)注項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)的社會宏觀績效,但合作者更加關(guān)注微觀利益及財(cái)務(wù)效益,因此,基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性因PPP模式的施行而被切割開來。審計(jì)制度安排是利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)的過程。而政府是合作廣度最大的集體,這一特征決定只有政府審計(jì)才能夠代表包括所有社會公眾在內(nèi)的利益相關(guān)者對經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督。
(三)基于主體與客體雙重視角,重塑建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)目標(biāo)
PPP模式改變了投資主體和建設(shè)程序,因此要求我們關(guān)注各參與單位的利益目標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo),改變單一主體目標(biāo)現(xiàn)狀,注重體現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的系統(tǒng)性,并在系統(tǒng)的目標(biāo)體系下,調(diào)整審計(jì)工作重點(diǎn)。
(四)轉(zhuǎn)移審計(jì)重點(diǎn),優(yōu)化審計(jì)模式
我國的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)起步于基本建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì),隨著審計(jì)工作的不斷深入,逐步拓展至工程造價審計(jì)、工程管理審計(jì)和投資績效審計(jì),并快速走向建設(shè)全過程的所有作業(yè)內(nèi)容全覆蓋,形成了全過程跟蹤審計(jì)新格局。結(jié)合PPP項(xiàng)目特點(diǎn),國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在現(xiàn)行審計(jì)框架下,進(jìn)一步關(guān)注如下幾個方面審計(jì)內(nèi)容,并突出審計(jì)重點(diǎn)。
1.重視對投資估算或設(shè)計(jì)概算編制過程的審計(jì)。投資估算或概算是確定建設(shè)項(xiàng)目總投資額的文件,是政府確定社會資本和合作伙伴出資比例、數(shù)額及相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的重要依據(jù),如果估算或概算不實(shí),將從根本上影響PPP模式的運(yùn)行效率效果,因此,開展估算或概算審計(jì)十分必要。
2.重視對合作伙伴選擇過程的審計(jì)。國家發(fā)改委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)意見要求:對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ),并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目,可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán),采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)等模式推進(jìn);對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目,可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施,采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn);對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目,可通過政府購買服務(wù),采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。無論選擇哪種方式,都涉及合作者選擇的核心問題,審計(jì)人員需要對選擇方式、選擇程序及形成的合同文本進(jìn)行全面、系統(tǒng)審計(jì),對審計(jì)人員的勝任能力提出了更高要求。
3.重視建設(shè)期間的質(zhì)量和進(jìn)度審計(jì)。PPP項(xiàng)目主要以社會資本投入為主,政府和社會公眾更關(guān)注項(xiàng)目的質(zhì)量和效果,因此,國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從財(cái)務(wù)審計(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)移到質(zhì)量和進(jìn)度審計(jì)方面,這也是穩(wěn)增長審計(jì)的客觀要求。
4.重視風(fēng)險管理和內(nèi)部控制,深化建設(shè)項(xiàng)目管理審計(jì)。對于PPP項(xiàng)目,國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以風(fēng)險為導(dǎo)向,將管理審計(jì)延伸到內(nèi)部控制審計(jì)、經(jīng)營責(zé)任制審計(jì)等方面,體現(xiàn)管理審計(jì)的層次性和系統(tǒng)性。
5.以效果性為主導(dǎo)開展投資績效審計(jì)。對于PPP項(xiàng)目來說,經(jīng)濟(jì)效益是合作伙伴的主要利益目標(biāo),政府更加關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的建設(shè)效果和公共服務(wù)能力,因此,PPP項(xiàng)目的績效審計(jì)應(yīng)以效果性為主導(dǎo),關(guān)注國家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果,形成效果性審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性審計(jì)、效率性審計(jì)和環(huán)境性審計(jì)“四位一體”的績效審計(jì)內(nèi)容體系。 對于PPP項(xiàng)目來說,應(yīng)該將跟蹤審計(jì)時點(diǎn)前伸至立項(xiàng)階段,推行關(guān)鍵環(huán)節(jié)跟蹤審計(jì)模式。對于不同的項(xiàng)目,也可以嘗試階段性跟蹤或開工前審計(jì)、在建期審計(jì)和竣工后審計(jì)“三段式”并重的模式。
(五)整合審計(jì)資源,提升審計(jì)質(zhì)量
在PPP項(xiàng)目審計(jì)領(lǐng)域,審計(jì)資源的整合需要在如下方面有所考慮。
1.審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)資源的整合。通過統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)勢互補(bǔ),避免重復(fù)審計(jì)和局部審計(jì)問題發(fā)生。
2.依賴社會審計(jì)資源進(jìn)行國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)。擴(kuò)大建設(shè)項(xiàng)目外包審計(jì)范圍,加強(qiáng)外包業(yè)務(wù)的管理,完善外包管理制度和體系,將更加重要。
3.依賴內(nèi)部審計(jì)資源開展國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)由于置身于建設(shè)單位內(nèi)部,熟悉組織環(huán)境和項(xiàng)目建設(shè)過程,更勝任全過程跟蹤審計(jì)和管理審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)在內(nèi)部審計(jì)過程中進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo),在內(nèi)部審計(jì)完成后進(jìn)行抽查、評估,并充分利用其成果。
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