景區(qū)門票管理的調(diào)研報告
為了積極推進(jìn)旅游綜合改革，加強(qiáng)我市核心景區(qū)門票管理，有力促進(jìn)旅游發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，確保旅游收入穩(wěn)定增長。9月中旬，市財政局、市旅游局、市物價局組成聯(lián)合調(diào)研組，前往xx、xx、xx三地（以下簡稱“三地”），對其景區(qū)門票體制及門票收入的管理等工作進(jìn)行了學(xué)習(xí)。一致認(rèn)為，“三地”有很多經(jīng)驗值得我市借鑒，對我市的管理有很好地促進(jìn)作用�，F(xiàn)就三地的管理情況和如何搞好我市景區(qū)門票管理工作報告如下。
一、“三地”景區(qū)門票管理的基本概況
（一）“三地”景區(qū)管理模式
“三地”景區(qū)管理，主要存在兩種管理模式：一是政府管理模式，即政府絕對管理國有資源，掌控景區(qū)的開發(fā)與利用，其代表是xx、xx；二是企業(yè)管理模式，即政府參股企業(yè)，對國有資源的管理保留控制權(quán)，景區(qū)運營實行企業(yè)化管理，其代表是xx。
1、政府管理模式
在行政管理體制上，xx市政府對xx景區(qū)行使管理權(quán)，設(shè)立了正縣級xx管理委員會具體辦事機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)xx景區(qū)管理、經(jīng)營與開發(fā)等事務(wù)性的工作。xx市政府控制了景區(qū)所有的經(jīng)營設(shè)施，對景區(qū)的保護(hù)與利用、整理與開發(fā)都有決策權(quán)，對國有資源的有償使用擁有強(qiáng)勢管理權(quán)。景區(qū)內(nèi)所有的經(jīng)營設(shè)施，均由xx市政府建設(shè)，如景區(qū)的三條索道、門票站口及道路設(shè)施等。xx州政府對xx景區(qū)的管理，與xx基本相似，xx州政府設(shè)立了xx景區(qū)管理局，專門負(fù)責(zé)xx景區(qū)管理與開發(fā)，負(fù)責(zé)景區(qū)資源經(jīng)營、管理以及景區(qū)內(nèi)的各項建設(shè)，直接管理景區(qū)門票及門票收入。
在財政管理體制上，xx市政府對xx管理委員會實行市級財政管理。景區(qū)門票收入和索道收入作為非稅收入，全額繳入xx市級財政金庫。對xx管理委員會經(jīng)營、管理所需要的各項資金，實行定額補助，即市級財政以xx年為基數(shù)，結(jié)合當(dāng)年的建設(shè)需要，給予安排。其景區(qū)門票收入大部分歸市級所有，以2012年為例，景區(qū)門票收入和索道收入的安排比例，經(jīng)推算，xx市對xx管委會的資金安排比例是6:4。根據(jù)規(guī)定，對新提價的門票價格所形成的收入，90%歸市級財政，10%歸xx管理委員會。xx州政府對xx實行預(yù)算管理，xx景區(qū)管理局嚴(yán)格執(zhí)行年初預(yù)算，收支相抵后，結(jié)余部分全額上繳xx州財政局。
在門票管理體制上。xx門票的印制、保管、發(fā)放由xx管理委員會負(fù)責(zé)；xx門票的印制、保管、發(fā)放均由xx管理局負(fù)責(zé)。
2、企業(yè)管理模式
在行政管理體制上，xx市政府對xx景區(qū)的管理通過股份制企業(yè)的管理模式來實現(xiàn)，xx市政府占有51%的股份。
在財政管理體制上，xx景區(qū)屬公司化運作，整個景區(qū)是一個上市企業(yè)，景區(qū)按國家規(guī)定上繳稅費，政府按照所持股份比例享有景區(qū)營運利潤。
在門票管理體制上，xx景區(qū)門票的印制、保管、發(fā)放由xx旅游發(fā)展股份公司負(fù)責(zé)。
�。ǘ叭亍睂﹂T票免票、門票優(yōu)惠的管理情況
“三地”景區(qū)都有門票免票及門票優(yōu)惠，但各不盡同。
1、“三地”門票免票管理
xx市政府對景區(qū)門票免票的管理，實行先登記，后結(jié)算。市直單位沒有接待免票，“四大家”全年接待免票實行年度控制，每年不超過3萬張。凡工作接待，必須在xx管理委員會辦理進(jìn)山登記手續(xù)，年底統(tǒng)一結(jié)算。對于特殊情況(如救災(zāi)、搶險等)須進(jìn)山的由綠色通道放行。由于口子少，管理措施得力，每年xx風(fēng)景區(qū)免票較少。
xx州政府對進(jìn)入xx景區(qū)的免票管理，實行按購票總?cè)藬?shù)定額控制，即按年度購票總?cè)藬?shù)的1%定額控制，超過定額控制指標(biāo)的，由xx景區(qū)管理局自行負(fù)責(zé)。由于事關(guān)切身利益，每年xx風(fēng)景區(qū)免票也非常少。
xx市政府對xx景區(qū)的管理，是股份制模式。xx旅游發(fā)展股份公司規(guī)定，除政策性規(guī)定外沒有免票，一律購票進(jìn)入景區(qū)。
2、“三地”門票優(yōu)惠政策
xx門票（125元/張）優(yōu)惠政策。對學(xué)生、60歲以上老年人憑
證享受旺季60元/人、淡季50元/人的優(yōu)惠；對現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、軍隊離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）、70歲以上老年人憑有效證件實行免票進(jìn)山；對教師、省部級以上勞模、英模、道德模范享受門票優(yōu)惠，旺季每人100元，淡季每人80元；特殊日期（每年農(nóng)歷正月初二、三月三、九月九）對60歲以上老年人免票進(jìn)山。
xx門票（3-11月份220元/張、淡季80元/張、不含環(huán)保車90元/人）優(yōu)惠政策。身高在1.30米以下兒童免門票和車票，革命傷殘軍人、70歲以上老年人、離休干部憑有效證件免購門票，另購車票�，F(xiàn)役軍人、殘疾人、60-69歲老年人及在校學(xué)生，憑有效證件可購買優(yōu)惠門票（旺季大約優(yōu)惠50元，門票價格為170元，淡季優(yōu)惠10元，門票價格為70元）。觀光車票沒有優(yōu)惠，無論淡季旺季均需要購買全票。
xx門票（230/張）優(yōu)惠政策。對當(dāng)年考取大學(xué)的學(xué)生實行優(yōu)惠，憑全日制大學(xué)錄取通知書原件和本人有效身份證原件，門票執(zhí)行每張60元的優(yōu)惠政策（執(zhí)行時間7月1日-8月31日）；對特殊群體的優(yōu)惠，學(xué)生（全日制本科及以下學(xué)校）、現(xiàn)役軍人、軍隊退離休干部、未成年人、全國道德模范、英雄模范和省部級以上勞動模范，憑相關(guān)證件門票按旺季價格享受半價優(yōu)惠，即115元/張；60歲以上的老年人憑本人有效居民身份證件，門票按旺季價格享受半價優(yōu)惠，即115元/張，殘疾人憑《中華人民共和國殘疾人證》門票按旺季價格享受半價優(yōu)惠，即115元/張，持有國家殘聯(lián)頒發(fā)的一至四等殘疾證的殘疾人士可享受免票待遇。淡季優(yōu)惠幅度15%-40%。
�。ㄈ叭亍�、xx景區(qū)購票人數(shù)、收入情況
表一：景區(qū)XX-2012年購票人數(shù)、收入數(shù)單位：萬人、萬元
�。ㄋ模⿲Α叭亍惫芾砟Ｊ健⒔�(jīng)驗比較和利弊分析。
1、從管理模式上，我們認(rèn)為，政府管理模式較好。其優(yōu)勢在對景區(qū)的保護(hù)與利用有強(qiáng)硬的管理權(quán)，既能對景區(qū)的管理有決策權(quán)和調(diào)控權(quán)，又能夠很好地貫徹國家、省有關(guān)方針政策和按照政府的意圖對景區(qū)實施管理，更能運用景區(qū)資源爭取國家、省的大力支持。同時，政府對景區(qū)的收入可統(tǒng)籌兼顧，集中財力辦大事，如xx、xx的管理經(jīng)驗充分證明了這一點。企業(yè)化管理體制，如xx的企業(yè)管理，表面上實現(xiàn)了利益的最大化，但因其體制問題，政府不能在景區(qū)開發(fā)建設(shè)、管理等方面全面掌控，景區(qū)資源得不到科學(xué)的運用，景區(qū)的收入政府難以統(tǒng)籌兼顧，政府對景區(qū)管理的意圖得不到充分地體現(xiàn)。
2、從財政體制上分析，預(yù)算管理是景區(qū)門票管理很實用的管理手段�！叭亍闭衳x、xx實行嚴(yán)格的財政預(yù)算管理，特別是xx市政府將門票收入納入市財政統(tǒng)一管理，體制明、關(guān)系順、效益高。而xx市因企業(yè)管理模式，不能實行財政預(yù)算管理。兩者比較，實行政府模式下的預(yù)算管理更能體現(xiàn)政府的管理意圖，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力，經(jīng)濟(jì)和社會效益可以得到同時提高，運行效率也能得到大幅度的提升。而企業(yè)管理模式，只是經(jīng)濟(jì)效益單方面的提高。
3、從政策制定上分析，政府管理模式下，政策的制定能充分體現(xiàn)政府意圖。如對現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、軍隊離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）、70歲以上老年人的優(yōu)惠政策，xx和xx于這一群體的政策就不一樣，xx實行免票進(jìn)山，而xx只實行優(yōu)惠票。前者失去了經(jīng)濟(jì)效益而實現(xiàn)了社會效益，后者失去了社會效益而實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。
另外，從免票、門票優(yōu)惠政策上比較，“三地”政府從免票對象、優(yōu)惠幅度上，都是從緊控制，但相比之下，免票、門票優(yōu)惠政策按從緊排列，分別是：xx、xx、xx。
二、“三地”景區(qū)門票管理的基本特點
1、政府的重視、完善的體制是搞好景區(qū)門票管理的前提�！叭亍闭畬皡^(qū)資源的保護(hù)與利用都高度重視，把景區(qū)資源性有償使用收入作為重要的生財途徑，在制定本級政府發(fā)展規(guī)劃中，將景區(qū)資源的保護(hù)與利用列入了政府的重要議事日程。以景區(qū)旅游資源的充分運用，作為經(jīng)濟(jì)增長的切入點，通過資源性有償使用獲得更多的門票收入，增加地方政府財力。特別是“三地”都有一個完善的體制，一是在管理模式上，xx市政府強(qiáng)化市級政府管理，對景區(qū)的保護(hù)與利用、整理與開發(fā)都有決策權(quán)，對國有資源的有償使用有強(qiáng)勢的管理權(quán)。在財政管理體制上，實行財政預(yù)算管理。嚴(yán)格景區(qū)門票收入的收支管理，確保景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游大環(huán)境的建設(shè)，充分發(fā)揮了資金的使用效益。xx市政府對xx景區(qū)的管理采取股份制模式，實現(xiàn)收入最大化。二是完善的預(yù)算體制。xx、xx對門票收入都進(jìn)行了科學(xué)的預(yù)算，其收入均實行兩級分成，操作便捷，運行高效。三是權(quán)、責(zé)明晰，利益分明。xx市政府、xx州政府對于授權(quán)管理景區(qū)的xx管委會和xx管理局，明確了職能、細(xì)化責(zé)任，如xx管委會只負(fù)責(zé)xx景區(qū)內(nèi)的管理、建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)，重大的決策由xx市政府決定，xx管委會具體執(zhí)行，門票收入由市財政統(tǒng)一安排，不存在兩級的利益紛爭。我市屬政府管理模式，其管理機(jī)構(gòu)與xx、xx基本一致，但存在多家管理、利益多家分享、體制不順、預(yù)算失控、權(quán)責(zé)不明等問題，這就要求我市需在完善景區(qū)管理體制上下功夫。
2、制度健全，嚴(yán)格管理是搞好景區(qū)門票管理工作的關(guān)鍵。首先，“三地”都有比較健全的門票管理制度，有嚴(yán)格的管理措施。xx、xx、xx對免票、獎勵票、優(yōu)惠票、直放的管理都是嚴(yán)格按照制度執(zhí)行的。從幾個景區(qū)門票管理來分析，xx市對接待免票，實行先登記，后結(jié)算。xx管理局每年按總購票人數(shù)的1%控制免票、獎勵票、優(yōu)惠票。xx旅游發(fā)展股份有限公司有嚴(yán)格的優(yōu)惠政策，從嚴(yán)控制免票直放。而我市的門票免票管理，以2012年為例，我市2012年未購票人數(shù)370105人，主要構(gòu)成是：市免20123人、區(qū)免7186人、張管處免6161人、獎勵免112534人、直放224131人（包括學(xué)生126216人、現(xiàn)役軍人16057人、70歲以上老人30845人、殘疾人5278人、記者8711人、其他簽批、市民等直放37024人），未購票人數(shù)占進(jìn)山總?cè)藬?shù)18.13%。而同期xx、xx、xx不購票進(jìn)山人數(shù)分別只占總?cè)藬?shù)的1.32%、1%、1%。從景區(qū)門票收入分析，2012年，xx比xx少0.4億元，比xx少1.53億元。其原因是，除進(jìn)山總?cè)藬?shù)比“三地”少以外，我市的免票、獎勵票、優(yōu)惠票、直放人數(shù)相對較多，未購票金額高達(dá)9065萬元（含獎勵票）。其次，“三地”嚴(yán)格控制景區(qū)經(jīng)營成本，門票印制成本低廉。從門票印制成本上，xx、xx、xx對門票成本控制很嚴(yán)。以100萬人計算，xx、xx、xx比我市節(jié)約門票成本分別是：585萬元、607萬元、497萬元。也就是說，按100萬人計算，xx、xx、xx比我市增加門票收入585萬元、607萬元、497萬元。第三，“三地”嚴(yán)格控制了促銷成本�！叭亍闭畬β糜未黉N經(jīng)費，實行了嚴(yán)格的預(yù)算，年初預(yù)算一步到位，如xx市政府每年預(yù)算600萬元，中途不開其他口子，正因為xx、xx、xx政府對門票及門票收入管理工作的高度重視、嚴(yán)格政策，使其旅游從形式到內(nèi)容上，達(dá)到了“人旺財旺”的目的。相對而言，我市核心景區(qū)的門票管理相對松散、文件執(zhí)行不嚴(yán)，致使門票收入流失嚴(yán)重。
3、嚴(yán)格預(yù)算，理順關(guān)系，強(qiáng)化職責(zé)是搞好門票管理工作有力措施�！叭亍睂τ陂T票收入的預(yù)算，已經(jīng)作為一項經(jīng)常性工作來抓。以xx市為例，多年來景區(qū)的門票收入全額上繳市財政金庫，門票收入歸市、區(qū)兩級所有。xx市政府對xx一年的管理、建設(shè)、維護(hù)都有詳細(xì)的預(yù)算，市財政按年初預(yù)算撥付，xx管理委員會按照預(yù)算執(zhí)行�！叭亍睂皡^(qū)及門票管理權(quán)責(zé)劃分清楚，收入分配簡單明晰。目前，從我市情況來看，不僅管理層次多，收支沒有預(yù)算約束，門票收入分流也相對復(fù)雜。一張門票價格245元，參與收入分流的單位有省級、市級、武陵源區(qū)、張管處、環(huán)保車公司五個單位，分別占3.26%、22.45%、24.23%、25.57%、24.49%。景區(qū)的門票收入雖然實行了“當(dāng)日分流、月底結(jié)算”，運行良好，但是目前實行或準(zhǔn)備實行的“一城通”、獎勵票提娶pos支付費用等，都要從當(dāng)日收入中零星支付，沒有預(yù)算控制，且操作復(fù)雜，相互脫節(jié)。更重要的.是，由于多家享受分成，利益均等，直接管理景區(qū)的武陵源、張管處的積極受到損傷，在一張門票收入中，武陵源、張管處只占24.23%、25.57%，對于因免票、偷逃票、直放和不合理的政策減少的部分收入，武陵源、張管處不會引起足夠重視，總認(rèn)為自己的損失只是其中一少部分，管理上不出狠招，不積極去堵塞收入流失的漏洞。因此，建立完善的行政管理體制、科學(xué)的門票收入分配秩序、嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，是我市門票管理工作的當(dāng)務(wù)之急。
三、我市加強(qiáng)景區(qū)門票管理的對策
�。ㄒ唬┦窃诂F(xiàn)有體制上進(jìn)一步完善
1、強(qiáng)化政府管理職能，加大景區(qū)門票及門票收入管理的力度。加強(qiáng)核心景區(qū)門票管理，對籌集更多的城市建設(shè)資金、增加市區(qū)兩級財政收入都有著明顯的現(xiàn)實意義。特別是對我市工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、財政收入增長點不多、城市建設(shè)資金嚴(yán)重不足的客觀現(xiàn)實來說，顯得尤為重要。因此，一是要加強(qiáng)對景區(qū)的管理力度，理順市、區(qū)、處的關(guān)系。二是要建立完善各項管理制度，在景區(qū)管理上，形成進(jìn)入從嚴(yán)、稽查從緊、責(zé)任分明、利益明晰、實行賞罰、應(yīng)收盡收的管理格局。
2、從嚴(yán)出臺優(yōu)惠獎勵政策。不可否認(rèn)，適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠獎勵政策會短期拉動旅游市場，贏得暫時“繁榮”，但同時也透支了未來市場，客觀上造成了收入流失。我們認(rèn)為，不能過多的利用門票“杠桿”來撬動旅游市場，要清醒地看到，我市核心景區(qū)的門票價格（表二）相對其他景區(qū)來說不是很高，在旅游費用中所占份額也不是很大。因此，在考慮啟動市場的同時，更要考慮“人旺財旺”的實際，不可過多地出臺優(yōu)惠獎勵政策，確保收入的增長，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。
3、嚴(yán)格門票管理，規(guī)范免票直放。第一、對我市的接待用票，要從嚴(yán)控制。從每年接待票40000張壓縮到30000張以內(nèi)，并由市區(qū)兩級政府掌握使用，不再分配到市直單位和張管處。嚴(yán)格接待票使用制度，對以前年度的使用情況進(jìn)一步清理。按市政府XX年第20次常務(wù)會決定，逐步取消免票。第二、非特殊情況不再簽批直放，對簽批直放的，進(jìn)行公示，接受社會各界的監(jiān)督。第三、實行嚴(yán)格的登記制度和結(jié)算制度。
4、節(jié)約成本，壓縮支出。要對現(xiàn)有的門票成本、ic卡、“一城通”過高的問題進(jìn)行整改，2012年可采取公開招標(biāo)、競標(biāo)等方式來控制門票印制成本。
�。ǘ┦窃诰皡^(qū)的管理體制上改革
1、實行行政體制的改革。解決景區(qū)的管理體制問題，就是要解決景區(qū)的管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)問題，我們認(rèn)為景區(qū)管理主體應(yīng)為市政府，可委托給武陵源區(qū)政府或張管處經(jīng)營，實現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，解決目前區(qū)、處共管體制中存在的責(zé)任不明、分工不細(xì)、管理脫節(jié)等問題。
2、實行財政體制改革。即景區(qū)門票收入全額上繳市財政，實行財政預(yù)算。對武陵源區(qū)政府以門票收入近三年平均分成額確定為市對區(qū)的補助基數(shù)；對張管處實行部門預(yù)算，景區(qū)的專項支出另行安排；對其他應(yīng)享受分成的單位，由市財政按規(guī)定統(tǒng)一撥付。通過完善財政體制，以解決目前約束失力、成本失控、預(yù)算失嚴(yán)等問題，充分發(fā)揮門票的收入使用效益，增加政府的宏觀調(diào)控能力。
3、實行科學(xué)績效考核。制定科學(xué)的績效考核評價體系，通過對景區(qū)門票管理的績效考核，獎優(yōu)罰劣，最xx度上調(diào)動各方積極性。
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