對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的調(diào)研分析調(diào)研報(bào)告
名詞解釋：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是指以依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)附帶地上種養(yǎng)物作為抵押而發(fā)放的貸款。
__省__縣擁有“中國(guó)紅豆杉之鄉(xiāng)”的稱號(hào)。20__年開春，__縣__鎮(zhèn)農(nóng)民__承包土地準(zhǔn)備種植紅豆杉，但資金問題成了他的“攔路虎”，當(dāng)他獲知農(nóng)信社可辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)后，當(dāng)即以承包180畝土地作為抵押向農(nóng)信社提出了借款申請(qǐng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，及時(shí)給他發(fā)放了40萬元貸款，成為鎮(zhèn)里最大的紅豆杉種植戶。得到貸款的他，感慨地說：“農(nóng)信社對(duì)農(nóng)民想得真周到，使農(nóng)民手中的‘死資產(chǎn)’變成‘活資金’，我一定要好好利用這筆資金，搞好生產(chǎn)，及時(shí)還款。”他對(duì)用貸款種起來的紅豆杉苗管護(hù)良好，現(xiàn)在長(zhǎng)勢(shì)非常喜人，兩年后即可獲得豐收，預(yù)計(jì)可獲利54萬元。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也能抵押辦理貸款？這個(gè)新生事物在當(dāng)?shù)夭簧俎r(nóng)民引起震動(dòng)和反響，甚至有些人士稱之為推動(dòng)“第三次土地革命”的助推器，但這只不過是__省三明市農(nóng)信社開辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)的一個(gè)縮影。自20__年初試行以來，經(jīng)過實(shí)踐證明，該項(xiàng)業(yè)務(wù)較好適應(yīng)了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需求，有效滿足了當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的實(shí)際，具有較高的實(shí)踐價(jià)值和廣闊的推廣空間。
新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)催生新的“土地革命”
農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的愿望強(qiáng)烈�，F(xiàn)在，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的'加快和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的增多，不少農(nóng)民對(duì)土地的依賴度明顯減弱，農(nóng)村土地出現(xiàn)一定程度的拋荒現(xiàn)象，很多農(nóng)民都產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)土地的愿望。以轄內(nèi)__縣為例，近幾年來，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)累計(jì)達(dá)2.5萬人，占農(nóng)村總勞動(dòng)力的50%以上，其中出國(guó)勞務(wù)經(jīng)商人員約九千多人。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快趨勢(shì)明顯，據(jù)統(tǒng)計(jì)，20__年，全縣就有3196戶農(nóng)民進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的15%，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2.26萬畝，占全縣耕地總面積的 13.96%。
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的資金需求強(qiáng)烈。隨著農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的出臺(tái)，農(nóng)民將通過依法方式取得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以對(duì)土地進(jìn)行規(guī)�；_發(fā)，形成集約化管理和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。加上近年來國(guó)家出臺(tái)了系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，持續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”投入與對(duì)農(nóng)民財(cái)政補(bǔ)貼力度，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不斷提高，對(duì)土地資金的需求更加強(qiáng)烈。以轄內(nèi)__縣為例，規(guī)模集中流轉(zhuǎn)的土地主要用于培育紅豆杉、煙葉、糧食、薯類、綠色蔬菜等五大生產(chǎn)基地，基地建設(shè)每年對(duì)資金需求達(dá)5000萬元以上。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押應(yīng)運(yùn)而生。20__年初，為能進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)民增收和扭轉(zhuǎn)土地拋荒現(xiàn)象，滿足農(nóng)戶規(guī)�；�(jīng)營(yíng)的資金需求，三明市農(nóng)信社順勢(shì)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。轄內(nèi)__縣聯(lián)社出臺(tái)了《__縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸業(yè)務(wù)試點(diǎn)辦法》，率先開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)試點(diǎn)，有效地解決了農(nóng)村融資擔(dān)保難的問題。至20__年7月末，全市農(nóng)信社累計(jì)發(fā)放此項(xiàng)貸款318.38萬元，貸款余額138.48萬元。
建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)作模式
確貸款對(duì)象和條件。從事種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)戶且持有符合以下條件的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，方可申請(qǐng)此類貸款：具備持續(xù)生產(chǎn)能力的果場(chǎng)、茶園、養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)業(yè)種植基地及其他符合抵押條件的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合法取得，并擁有具備法律效力的權(quán)屬證明材料（如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、合法合規(guī)的承包經(jīng)營(yíng)或租賃合同）；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，符合“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則，承包經(jīng)營(yíng)租賃協(xié)議和手續(xù)符合國(guó)家法規(guī)政策；經(jīng)營(yíng)土地沒有改變農(nóng)業(yè)用途。
抵押價(jià)值評(píng)估與登記。在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估中介機(jī)構(gòu)成立前，由貸款人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估一般原則為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值=年租地平均收益×經(jīng)營(yíng)期限+土地上種養(yǎng)物價(jià)值。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估中介機(jī)構(gòu)成立后，由該中介機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。辦理抵押登記時(shí)，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)的，經(jīng)村民代表表決同意后，由村委會(huì)出具同意抵押書面意見，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬農(nóng)戶個(gè)人的，由農(nóng)戶在村委會(huì)同意抵押書面意見書上簽字確認(rèn)。而后憑抵押登記申請(qǐng)書、雙方簽訂的抵押合同和相關(guān)材料向縣農(nóng)業(yè)局申請(qǐng)辦理抵押登記，并向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地管理部門和村集體經(jīng)濟(jì)組織備案。
風(fēng)險(xiǎn)防范措施。把好貸款用途關(guān)，借款人取得貸款必須用于農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目及拋荒地復(fù)耕；同時(shí)，合理確定貸款金額與期限。此項(xiàng)貸款金額一般不超過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押評(píng)估價(jià)值的70%，貸款期限按承包期限和生產(chǎn)周期確定。
政府政策支持。縣級(jí)政府出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理的實(shí)施意見》，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，在試點(diǎn)區(qū)域建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，以協(xié)助抵押權(quán)人對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的土地進(jìn)行管理和流轉(zhuǎn)。
扎扎實(shí)實(shí)的成效讓農(nóng)民得到“真金白銀”
適應(yīng)了農(nóng)民以土地進(jìn)行融資的需求。隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了一些顯著變化，農(nóng)村勞動(dòng)力人口轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土地不再僅僅被視為生存的手段。農(nóng)民希望將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視作一種生產(chǎn)要素以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行融資，從而轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資金，以滿足不斷增長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求。自20__年開展試點(diǎn)來，__聯(lián)社通過公司、基金擔(dān)保及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等各類形式累放此項(xiàng)貸款308.38萬元，為當(dāng)?shù)匾?guī)模種養(yǎng)農(nóng)戶及時(shí)提供了資金支持。
切實(shí)有效保護(hù)了農(nóng)村土地。近幾年來，農(nóng)村勞動(dòng)力人口大量轉(zhuǎn)移，甚至一些農(nóng)戶舉家搬入城市，出現(xiàn)了人少地多土地拋荒現(xiàn)象�，F(xiàn)在，許多農(nóng)村將大量土地集中起來對(duì)外承包。由于農(nóng)村土地規(guī)模承包后，生產(chǎn)成本投入大，承包戶資金缺口較大，對(duì)融資要求迫切，通過開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，可以支持其開展規(guī)模生產(chǎn)，從而方便土地集中使用，也有效保護(hù)了土地。自20__年開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)試點(diǎn)來，轄內(nèi)__聯(lián)社涉及流轉(zhuǎn)土地4162畝，共有320畝拋荒地得到了復(fù)耕。
提高土地流轉(zhuǎn)和使用效率。通過土地規(guī)模流轉(zhuǎn)后，
土地集約和規(guī)模開發(fā)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可進(jìn)一步加強(qiáng)，更好促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，促進(jìn)生產(chǎn)要素更加合理配置，使土地變成高標(biāo)準(zhǔn)、高科技含量的農(nóng)場(chǎng)，有效提高土地產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品的商品率。同時(shí)有利于增加對(duì)土地的投入，使土地生產(chǎn)效率大幅提高。
加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐。通過推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款新業(yè)務(wù)，為當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)及時(shí)注入資金支持，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)戶發(fā)展上規(guī)模、上檔次。伴隨著產(chǎn)業(yè)化的加速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)一步活躍，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村步入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)良性循環(huán)的軌道。如在__縣農(nóng)信社信貸資金的傾力支持下,目前該縣已發(fā)展成為種植紅豆杉3.5萬畝，藥材3萬畝，林竹7萬畝，煙草2.75 萬畝，木薯0.8萬畝的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系。
政策障礙和市場(chǎng)狹窄等仍不容忽視
價(jià)值評(píng)估不夠規(guī)范。由于目前全市尚無專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員，缺乏一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照，僅憑貸款人以土地租金及地上種養(yǎng)物的價(jià)值來確定抵押物的評(píng)估價(jià)值，主觀意愿成份較大，評(píng)估程序不符常規(guī)。
缺乏土地流轉(zhuǎn)要素市場(chǎng)。從目前貸款試點(diǎn)情況看，縣政府雖制定了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法，但尚無成立土地流轉(zhuǎn)要素市場(chǎng)，一旦經(jīng)營(yíng)戶出現(xiàn)貸款違約，將使農(nóng)信社處置抵押物難度較大，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以變現(xiàn)，一定程度上影響了此項(xiàng)業(yè)務(wù)的推廣步伐。
貸款風(fēng)險(xiǎn)難以掌控。因農(nóng)業(yè)屬于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，抵御自然災(zāi)害或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，存在不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。若承包經(jīng)營(yíng)戶遇到自然災(zāi)害，造成地上附著物重大損失；或因市場(chǎng)形勢(shì)變化導(dǎo)致地上附著物價(jià)值大幅降低，進(jìn)而影響土地流轉(zhuǎn)價(jià)值。這些因素貸款人難以有效掌控，也缺乏應(yīng)對(duì)措施，導(dǎo)致信貸風(fēng)險(xiǎn)防范困難加大。
逐步建立和完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押運(yùn)行機(jī)制
規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估。建議政府出臺(tái)專門針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的管理辦法，引入相對(duì)獨(dú)立的第三方對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系，合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，逐漸形成城鄉(xiāng)一體化的管理體系。
迅速建立土地流轉(zhuǎn)要素市場(chǎng)。建議當(dāng)?shù)卣袑?shí)履行好以下職責(zé)：真正落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放及變更工作；按照農(nóng)業(yè)部制訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面合同，作為流轉(zhuǎn)的唯一權(quán)屬證明資料，為此項(xiàng)信貸業(yè)務(wù)的開展奠定良好基礎(chǔ)；出臺(tái)有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押處置的有關(guān)規(guī)定，建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生爭(zhēng)議的仲裁機(jī)制，消除金融機(jī)構(gòu)的法律風(fēng)險(xiǎn)顧慮。
及時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。加快成立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，降低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)在組建形式上，可采取由政府出資成立“農(nóng)業(yè)擔(dān)�；稹�，同時(shí)業(yè)主交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金，委托中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理并開展農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)。同時(shí)要鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收費(fèi)低、風(fēng)險(xiǎn)大，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；農(nóng)信社積極探索多種擔(dān)保方式，對(duì)額度較大的此類貸款，推行“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+公司擔(dān)�！薄ⅰ稗r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+基金擔(dān)�！焙汀稗r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+經(jīng)營(yíng)戶擔(dān)保”等方式，進(jìn)一步防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。
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