檢察部門預防職務犯罪趨向調研報告

　　近幾年來，各級檢察機關全面落實高檢院《關于進一步加強預職務犯罪工作的決定》，確立“黨委領導、結合職能、突出重點、注重實效、服務大局”的工作思路，結合檢察職能，按照“教育是基礎，法制是保證，監(jiān)督是關鍵”的精神，積極探索建立在黨的領導下與有關部門配合，專門預防和系統預防、檢察機關職能預防同社會預防相結合的預防職務犯罪工作機制，從源頭上遏制腐化現象的滋生蔓延起了積極的作用。但是檢察機關職務犯罪預防工作無論在理論研究還是實踐操作仍處于探索階段，因此，如何進一步改進檢察機關預防職務犯罪的工作方式也就成了擺在各級檢察機關預防職務犯罪工作人員面前的重要課題，本文擬從檢察機關預防職務犯罪工作的發(fā)展方向作一些粗略的探討。

　　當前檢察機關預防職務犯罪工作的的現狀和特點

　　1、保障檢察機關預防職務犯罪的立法缺失

　　檢察機關既是打擊職務犯罪的職能機關，同時也是依據檢察職能進行預防職務犯罪的重要部門，但是從目前來看，檢察機關在預防職務犯罪原則、主體、職責、措施、程序和法律責任以及檢察機關在作為懲治和預防腐化犯罪的專門職能機構的法定地位、具體法定職權和工作程序等方面的立法相對缺失。盡管到2004年1月為止，全國各地共出臺了13部有關預防職務犯罪的地方性法規(guī)，但是這些地方性法規(guī)的條款依然呈現過于原則、可操作性差、分散等特點，以至于在職務犯罪預防工作中，地區(qū)之間、領域之間、部門之間發(fā)展不平衡，預防工作缺乏綜合系統性。

　　2、檢察機關預防職務犯罪的規(guī)范化的工作機制和程序不完善

　　檢察機關在近幾年預防職務犯罪工作中，通過積極探索和實踐，總結出一些職務犯罪預防的機制和規(guī)范程序。如個案預防的五個一工程、專項預防、系統預防等，但是，這些機制、程序同預防職務犯罪的法制化、專業(yè)化要求相比起來，仍然有比較大的差距，主要表現在缺乏具體的操作規(guī)范。其次職務犯罪預防人員的專業(yè)化程度還不高，缺乏相應的知識培訓。

　　法律監(jiān)督是檢察機關開展預防職務犯罪工作的理論基礎。

　　預防職務犯罪雖然在憲法和人民檢察院組織法里有規(guī)定，但是法律對預防職務犯罪的程序、任務、目標和評價標準等都沒有具體的規(guī)范，更需要的是在實踐中的探索。但是有一點必須肯定，開展職務犯罪工作的理論基礎的基本的立足點，就是法律監(jiān)督。加強法律監(jiān)督職能，任務是保證法律的統一正確實施，核心是防止有法不依，執(zhí)法不嚴，目的也在于通過維護法制，保證國家工作人員依法行使權力，防止腐化，維護公平正義；檢察機關預防職務犯罪，從源頭上探索遏制和防范職務犯罪的治本措施，其本質也是促進有關單位、部門完善制度，加強監(jiān)督，保證權力運作正當合法。由此可見，法律監(jiān)督和預防是相輔相成的，預防和監(jiān)督的目的是一致的。 也可以說，法律監(jiān)督的本質就是預防。其次，基于法律監(jiān)督而產生的檢察機關職務犯罪預防權應該是一項具有行政屬性的啟動程序權，但不是一種能夠作出實體決定的行政權，而具有作出決定行駛主體是相關重點行業(yè)、領域等單位。檢察機關只是這種實體行政權啟動主體，檢察機關的職務犯罪預防工作，個案預防、系統預防、工程專項預防，都是為了讓這些有權作出實體決定的單位進入決定的程序，堵漏建制，自覺開展職務犯罪預防建設。社會各預防主體擁有預防權，檢察機關擁有啟動預防程序的預防監(jiān)督權。以法律監(jiān)督為根本確定檢察機關開展預防職務犯罪工作的理論基礎，具有重要意義：表明檢察機關的職務犯罪預防工作是一種職權性的預防。法律監(jiān)督職能既是檢察機關開展預防職務犯罪工作的職權基礎，也是其特色和優(yōu)勢所在。十六大提出在“加強對權力的監(jiān)督和制約時要發(fā)揮司法機關的作用的精神”對檢察機關全面發(fā)揮法律監(jiān)督職能（包括對訴訟活動的法律監(jiān)督和對職務犯罪的法律監(jiān)督）開展預防職務犯罪是有指導意義的。

　　檢察機關預防職務犯罪的發(fā)展方向

　　1、檢察機關預防職務犯罪工作應服務于社會和經濟的發(fā)展

　　①以職務犯罪預防工作為龍頭，強化整體檢察工作對于經濟發(fā)展的“服務”意識。預防思維就是服務思維，以預防思維改革行使檢察權的工作方式就是檢察機關的執(zhí)法理念從義務本位向權利本位的轉變。黨的十六大提出了“全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面”的總體要求，把“發(fā)展”作為執(zhí)政興國的第一要務，我們的檢察機工作也應當自覺服務和服從于社會的發(fā)展要求，服從于“執(zhí)政興國第一要務”。檢察工作要服務于發(fā)展，預防工作服務的龍頭。

　�、诼殑辗缸镱A防工作要通過強化監(jiān)督職能在整頓和規(guī)范市場經濟秩序工作中發(fā)揮作用。依法平等保護公有制經濟與非公有制經濟的發(fā)展的同時，檢察機關的職務犯罪預防工作要通過強化監(jiān)督職能在整頓和規(guī)范市場經濟秩序工作中發(fā)揮作用。職務犯罪預防工作要通過查辦案件形成預防和治理職務犯罪的氛圍；用預防成果鞏固查辦案件的成果，建立遏制和預防職務犯罪的長效機制，通過強化監(jiān)督職能在整頓和規(guī)范市場經濟秩序工作中發(fā)揮作用，把過去思想教育轉化到了制度化的預防措施，成為可以操作的制度化預防措施、社會化的預防措施。

　　2、轉變執(zhí)法觀念，樹立“打防并重”的思想。

　　“加強社會治安治理，打防結合，預防為主”，反腐化要“標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監(jiān)督是關鍵”。各級檢察機關一定要以中央的一系列重要指示精神為指導，認真貫徹落實高檢《關于加強預防職務犯罪工作的意見》，把預防工作作為當前開展檢察業(yè)務的“重頭戲”，進一步提高思想認識，真正在思想行動上樹立“打防并重”的思想，加大工作力度，推動預防工作朝縱深方向發(fā)展。

　　3、加快預防立法步伐，賦予檢察機關預防權。

　　要抓好預防職務犯罪工作，僅僅依靠檢察機關和外部的支持還不夠，關鍵是要在立法上解決問題，賦予檢察機關預防權。在強調依法治國的今天，一切活動均要在憲法和法律的范圍內進行，才具有法律的強制力和保障。作為國家立法機關，要加快預防立法的步伐。這部單行法規(guī)，一方面應當吸收目前有關黨紀、政紀處分的內容，并有嚴格區(qū)別；另一方面要將《刑法》中有關貪腐、賄賂、瀆職等職務犯罪分離出來，成為單行性法規(guī)，并明確規(guī)定檢察機關及其工作人員職責權限和活動規(guī)則。將“預防權”作為檢察機關法律監(jiān)督權的延伸，在立法上加以明確，將檢察機關對執(zhí)法機關的監(jiān)督擴大到所有的黨政機關、企事業(yè)單位，把對刑事訴訟程序的監(jiān)督延伸到國家公務活動的預防性監(jiān)督。這樣，檢察機關有法律的“尚方寶劍”在握，就能真正擔負起預防工作的重責，不斷開創(chuàng)預防工作的新局面。

　　4、依靠地方黨委支持和各職能部門配合，形成合力。

　　中國的特殊國情決定了中國共產黨是中國社會主義事業(yè)的領導核心，也是預防工作的領導核心。目前，在還沒有立法保障情況下，檢察機關應當主動爭取黨委支持，政府和紀委等各職能部門大力配合，將預防工作納入社會治安綜合治理的整體部署。這樣，預防工作就從“軟任務”變成了“硬指標”，從而保證預防工作在組織、人力、財力上到位，營造社會化大預防體系。

　　5、設置專門的預防工作機構，強化管理。

　　設置專門的預防機構是預防工作的必要前提。機構中除了有法律方面的人才以外，還要配備金融證券、海關、工商、建筑房地產、稅務、醫(yī)藥、會計等方面的專家，來共同參與預防工作。當然，局限于編制，專家也可以采用臨時聘請的方式，類似于檢察機關的“專家咨詢委員會”，機動開展預防工作。專門預防機構設立以后，就要配備專項資金和各種先進裝備來進行運作。

　　其次在預防調查的基礎上，建立預防職務犯罪信息庫，譬如說，通過對行使賄賂、收受他人財物犯罪的查辦和打擊，建立行使賄賂檔案或查詢系統。查詢系統的數據錄入與服務范圍應當覆蓋各部門、各行業(yè)，作為對行使賄賂行為的非刑罰懲治手段，通過誠信評價的經濟效應實現對行使賄賂行為的打擊與預防。檔案對行使賄賂人產生不利影響，甚至超過刑法。從預防措施上講，什么措施能夠遏制腐化，就應該作為好措施，就是體現了是檢察權的具體權能的衍進，不局限于現有法律規(guī)定，而以是否符合法律監(jiān)督的本質和要求為根本衡量標準此外，還要建立一套規(guī)范的運作程序，使預防工作的組織、方法步驟、權限等均有嚴密的規(guī)范，并有一套規(guī)范、完善的監(jiān)督體系，以避免預防工作變形為濫用權力，以權謀取私利的工具，從而干預正常的經濟建設。

　　6、制定可操作性強、行之有效的預防措施，全面開展預防工作。

　　進一步加強預防網絡的建設，嘗試將預防網絡向非公有制經濟主體延伸。同時要注意抓好四個預防：一是個案預防。反貪部門在辦案中發(fā)現案發(fā)單位在具體的管理上存在漏洞，以檢察建議形式來提出具體的整改措施，這是檢察機關運用最普遍的一種預防形式。在開展個案預防中，要加強案前預防、案中預防和案后預防，可采用“六個一”工程，即“發(fā)一份檢察建議，責令寫一份悔過書，開一次案例分析會，上一次法制課，制定一份整改措施，作一次回訪考察”，來鞏固預防成果。二是系統預防。主要是依靠上下級檢察機關的協作與配合，針對易誘發(fā)職務犯罪行業(yè)特點，對行業(yè)系統的重點部門和重點人物開展預防，如金融證券、海關、建筑房地產、稅務、工商、計算機、國有企業(yè)、醫(yī)藥等，要有重點開展預防工作。如依據檢察機關的預防權，啟動推行重點人員的交流與輪崗制度、會計委派制、干部財產申報制度、干部離任審計制，建立警示教育基地等。三是普遍預防。這是一種宏觀預防，也是一種“戰(zhàn)略性”預防，就是將預防工作納入社會化大預防體系。要營造一個良好的法制氛圍，形成人人守法的社會環(huán)境。由他律向自律轉化，這也是實現預防工作的最高形式。

　　7、加大預防宣傳力度，使預防工作深入民心。

　　群眾路線是我黨的根本工作路線，也是預防工作的根本路線。檢察機關在開展預防工作中，一定要把一切為了群眾，一切依靠群眾的思想貫穿到工作的始終，使預防工作扎根于群眾，成為一項“民心工程”。要加大預防調研宣傳的力度，不斷探索新形勢下腐化現象產生的根源、特點及其規(guī)律，進行科學的分析研究和預測，提出從根本上遏制和減少職務犯罪的對策，來供黨委和政府決策，實現決策民主化、科學化。要探索建立一套公共宣傳機制，建立和健全公共預防職務犯罪情報網絡，及時掌握第一手信息資料，加強與新聞媒體及公眾的溝通和聯系，使預防工作走向公眾化、專業(yè)化、社會化和現代化，不斷開創(chuàng)預防職務犯罪工作的新局面。

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