縣國土資源局關于農村集體土地流轉調研報告
省委書記、省人大常委會主任xxx在參加信陽代表團審議時圍繞貫徹落實xx屆三中全會精神,提出進一步促進農村改革發(fā)展,重點在糧食、根本在增收、關鍵在改革、出路在發(fā)展。他強調,推進農村改革發(fā)展要大膽地闖、大膽地試、大膽地改,明確表示支持信陽創(chuàng)辦農村改革發(fā)展試驗區(qū)。為認真落實科學發(fā)展觀,建設好農村改革發(fā)展實驗區(qū),根據黨的xx屆三中全會精神及xxx書記的重要講話精神,進一步加強農村土地管理,抓好節(jié)約集約用地,切實保護耕地。經過深入實際調研,現將我縣農村集體土地現狀、存在的問題和下步依法穩(wěn)步推進農村集體土地流轉情況報告如下:
一、我縣農村集體土地基礎工作開展情況
(一)農村集體土地管理現狀:土地市場是復雜而敏感的要素市場,必須發(fā)展和規(guī)范并重。公益性與經營性項目用地的界定、土地的確權、規(guī)劃的落實、審批的程序、信息服務、市場的規(guī)范化建設、流轉收益的合理分配以及農村社會保障機制的健全等諸多問題,都不同程度的影響著農村土地管理制度改革的深入推進。農村集體土地確權、登記、發(fā)證工作是農村土地管理工作的基礎。農村集體土地所有權(農村集體土地所有權是指以行政村或村民組為單位的集體所有權)和使用權發(fā)證涉及面廣,政策性強,技術要求高,再加上一些歷史原因,致使我縣農村集體土地確權發(fā)證未全部完成。當前,全縣所有行政村農村集體土地所有權登記已經結束,但所有權發(fā)證率只有20%,集體土地使用權登記發(fā)證151419宗,發(fā)證率為80%。
(二)存在的問題:一是農村集體土地所有權不明晰。土地現狀調查匯總的地類、權屬都是以行政村為權屬單位,實際工作中還是沿襲詳查成果以行政村為權屬單位進行管理,但在征地、承包等行為中還是與村民組簽訂協議,這就給我們集體所有權屬管理帶來了很多問題,導致發(fā)證進展緩慢、權屬爭議經常發(fā)生。二是農村集體土地使用權發(fā)證積極性不高。由于新土地管理法出臺和農民減負后,農村集體土地所有權發(fā)證的程序更加規(guī)范,而發(fā)證不收費用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村人員工作積極性差,發(fā)證少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經常出現不經批準擅自建農宅的情況。三是第二次土地調查與農村集體土地確權發(fā)證尚需銜接。由于目前正在開展的第二次土地調查是采用最新的技術方法和行業(yè)標準規(guī)范,這就需要今后的農村集體土地確權發(fā)證也要按這些規(guī)范去操作。如何銜接兩者之間的工作關系,是擺在農村地籍管理工作面前的一大課題。
(三)建議:一是加強領導,提高認識,強化宣傳。農村集體土地確權發(fā)證是一項社會工程,要解決好用地和發(fā)展經濟的矛盾,各級領導必須提高認識,親自過問,制定切實可行的管理措施。切實做到宣傳在前,使廣大人民群眾知法懂法,自覺遵守土地管理各項法律法律,使農村土地權屬管理法制化,規(guī)范化,做到每宗地權屬明晰,都有土地戶籍。二是緊密圍繞黨的xx屆三中全會關于農村工作的大政方針,制定符合農村實際的政策,保證農村集體土地登記發(fā)證完全到位。以便縣級土地管理部門有法可依,扭轉目前農村集體土地權屬混亂,登記發(fā)證進度緩慢或不重視,有它無它的現象發(fā)生。
二、當前我縣農村集體土地流轉基本情況
(一)集體農用地流轉情況:我縣屬淺山丘地區(qū),是典型以種植業(yè)為主的農業(yè)大縣,農業(yè)人口64.6萬人,占全縣總人口的80.8%,耕地面積129萬畝,人均耕地僅為1.61畝。農業(yè)規(guī);a很難形成,目前還處于集體農用地流轉的初始階段。隨著國家對農業(yè)投入的加大,特別是糧食直補政策的`出臺,農民對種糧積極性有所提高,近幾年,農村自發(fā)出現了轉包、轉讓、出租、入股、互換等形式,全縣土地流轉總面積94173畝,其中農戶自發(fā)流轉的面積84673畝,涉及農戶18762戶;委托流轉面積9500畝,涉及農戶1526戶。1、我縣農用地流轉有以下特點:一是從流轉范圍來看,具有普遍性。二是從流轉活動的參與過程看,具有自發(fā)性。整個土地流轉活動基本上都是出租人和承租人自發(fā)進行的,農村土地流轉基本處于自發(fā)狀態(tài)。三是從流轉方式看,具有隨意性。土地出租戶與承租戶關系的建立主要方式是口頭約定,在參與土地流轉的農戶中,有90%以上的農戶沒有簽訂任何形式的合同。四是從流轉時間看,具有短期性。五是從租金的支付形式來看,主要是以實物支付。六是從出租人與承租人之間的關系來看,以親戚關系和同村村民關系為主。七是租金支付差距不大,多數為每畝年租金100元以內。
2、存在的問題:一是土地承包經營權的管理體制、機構不健全;二是沒有建立農村集體農用地流轉市場。農用地流轉管理不完善,缺乏信息平臺,沒有固定操作模式,土地流轉大都是農民自發(fā)形成,以致程序不規(guī)范,管理不到位,土地糾紛多,制約了承包經營權流轉的速度和規(guī)模。
3、集體農用地流轉的作用:一是可以增加有效耕地面積,有利于土地資源優(yōu)化配置,得到更大的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益。二是集中規(guī)模生產經營,降低農業(yè)生產成本。三是加快農村剩余勞動力轉移,讓部分失地農民放心、安心,專心搞第二、三產業(yè),提高農民收入。四是有效遏制土地撂荒現象的發(fā)生;五是有利于農業(yè)產業(yè)結構的調整。
(二)集體建設用地流轉的基本情況
近幾年,隨著國家一系列土地新政的出臺,加大了對土地管理的力度。有限的用地指標都放在城市規(guī)劃區(qū)范圍內,農宅等非農建設用地因無指標,無法進行正常申報,無法形成防疏結合的管理手段,造成了農村宅基地建設的無序狀態(tài),個別村甚至到了“法不治眾”的地步。
1、農村集體建設用地流轉的基本形式為:出租、轉讓、作價入股等形式。
2、存在的問題:一是農村規(guī)劃滯后制約了農村建設的發(fā)展。農村集體建設用地出現混亂的狀況在所難免。二是集體建設用地流轉缺乏相應可操作的配套政策。我省XX年出臺了《河南省農民集體所有建設用地使用權流轉管理若干意見》(豫政辦[XX]77號),但由于集體建設用地的來源缺乏合法依據(大部分都沒有集體證),沒有配套的實施細則,土地流轉沒有得到真正規(guī)范。截至目前,我縣沒有申報、更沒有辦理一宗集體建設用地流轉手續(xù)。集體建設用地流轉只堵不疏,勢必造成流轉的私下交易,缺乏公開、公平、公正,不利于社會的穩(wěn)定。三是不完全的市場化,造成部分土地資產收益的流失。集體建設用地流轉因缺乏地價等方面的規(guī)范管理和正確引導,土地所有權人在進行土地交易時,往往只考慮土地產出及取得土地使用權時支付的各項稅費成本,很少考慮各級政府對基礎設施建設的投入。再加上土地使用權人壓低地價,造成了集體土地地價明顯低于國有土地。一方面使理應歸所有者所有的土地收益流到了土地使用者手里;另一方面也使國有土地市場的運行秩序受到了影響。
3、集體建設用地流轉的作用:一是有利于土地資源的優(yōu)化配置;二是有利于節(jié)約集約用地,滿足部分用地戶的需求,有利于耕地保護;三是有利于提高農民生產生活水平。四是有利于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟,通過集體土地流轉取得土地收益,可以補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和公共公益事業(yè)建設資金的不足,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟調控能力,以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
三、農村集體土地流轉的意見和建議
1、出臺《集體土地流轉實施細則》。參照國有建設用地出讓、轉讓的相關法律、法規(guī)、政策,及早出臺適應新形勢下集體建設用地流轉實施細則,以滿足當前流轉的需求,有利于提高集體建設用地的利用率和產出效率,有利于維護集體土地所有者、使用者的合法權益。建議從以下幾方面考慮:①集體土地流轉實際是土地使用權轉移,集體土地所有權性質不變;②流轉前必須是有合法手續(xù)的集體土地,必須經村組集體組織同意,堅持依法自愿有償的原則;③集體建設用地流轉要實行有償和有限期使用制度;④建立集體建設用地流轉市場。比照國有土地出讓,根據實際情況采取協議、招標、拍賣、掛牌方式公開流轉;⑤制定流轉合同文本,流轉時簽訂流轉合同;⑥流轉的土地收益除小部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施配套建設外,歸集體土地所有權人所得,用于農民參保及村組公益事業(yè)等;⑦允許集體土地使用權再次流轉。
2、建立農村集體農用地流轉市場。確認農業(yè)部門為集體農用地(主要是承包經營權)流轉的管理部門,完善土地流轉的服務體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主,成立農村集體農用地流轉服務中心,依照《農村土地承包法》等法律、法規(guī),負責農用地流轉的政策研究,業(yè)務指導,糾紛仲裁等工作;確認縣國土資源管理部門為集體建設用地流轉的管理部門,主要負責非農建設用地流轉的政策指導和業(yè)務辦理。
3、建立土地流轉信息服務平臺。在集體土地流轉有形市場的指導下,為供求雙方提供便捷的信息和中介服務,確保土地流轉的渠道暢通,規(guī)范管理。
4、加快農村集體土地的確權發(fā)證工作。對1999年新土地管理法實施前存量集體建設用地及時完善手續(xù),對新法實施后新增的集體建設用地,結合土地二次調查和新一輪規(guī)劃修編,在符合規(guī)劃的前提下,出臺一定政策予以補辦用地手續(xù),為土地流轉打下基礎。對不符合規(guī)劃,沒有合法手續(xù)的集體建設用地,不得進行流轉,作為土地整理的對象。同時,在新一輪土地規(guī)劃修編時,要充分考慮農村集體建設用地的規(guī)劃,并建議上級部門及縣政府,拿出小部分用地指標專門配給農村建設。農民報建的合理需求得不到有效滿足,勢必造成新的違法用地現象的發(fā)生。
5、堅持“產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格規(guī)范”四項原則,充分尊重農民意愿的前提下,穩(wěn)步推進集體土地流轉。建議創(chuàng)建統(tǒng)一的土地市場和運行規(guī)則,構建新型集體建設用地產權體系,制定集體土地收益分配關系,制定集體建設用地規(guī)模和運行方向。一是統(tǒng)籌規(guī)劃,合理安排養(yǎng)殖用地。xxx是養(yǎng)殖大縣,編制好xxx畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃,明確發(fā)展目標和方向,提出規(guī);笄蒺B(yǎng)殖及其用地的數量、布局和規(guī)模要求。在當前土地規(guī)劃尚未修訂的情況下,國土部門對于xxx規(guī);笄蒺B(yǎng)殖用地實行一事一議,搞好用地論證工作,滿足用地需求。如對xxx16個廠區(qū)的養(yǎng)殖用地都以農民集體土地流轉形式提供的用地,落實了養(yǎng)殖用地的需求,依法保護了養(yǎng)殖企業(yè)和農民的合法權益,促進了養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。二是xxx是花卉大縣、花卉名縣。縣委、縣政府已成立了花卉辦,擬在312國道、京九鐵路往南,以集體土地流轉的方式建設萬畝花卉精品園,促進花卉行業(yè)規(guī)模經營,促進農民增收。
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