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關(guān)于規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設(shè)的調(diào)研報(bào)告
根據(jù)建設(shè)局黨委學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，著力研究影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問題、影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題的要求，我局抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，對既事關(guān)農(nóng)民的切身利益、也直接制約著我縣城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的農(nóng)民住宅建設(shè)和管理問題進(jìn)行了調(diào)查，由于時(shí)間關(guān)系，我們把調(diào)查的重點(diǎn)放在具有代表性的城關(guān)鎮(zhèn)和和平鎮(zhèn)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房問題已越來越嚴(yán)重，大量的搶占、亂占集體閑散地、無證建設(shè)、擅自加層等現(xiàn)象較為普遍，如何解決規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設(shè)和管理問題，顯得尤為重要和迫切。
一、我縣規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設(shè)存在的主要問題
一是建設(shè)亂。許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村，不見新貌”，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，沒有形成集中布局的勢態(tài)。農(nóng)民根據(jù)自己喜好，自行零散建設(shè)，建設(shè)無序，往往或呈“線性擴(kuò)張”，公路、村內(nèi)道路修到哪里，新房就建到哪里，沿路臨街搭建生產(chǎn)性、經(jīng)營性用房比較普遍;或呈“環(huán)狀擴(kuò)張”，新建住宅不斷向村莊外圍延伸，村莊四周新房林立，村內(nèi)破破爛爛，農(nóng)民建新不拆舊，農(nóng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，“一戶多宅”、“空心村”等現(xiàn)象比較普遍。
二是配套差。絕大部分村莊內(nèi)的道路、給水、排污、電力、通信、綠化都缺乏規(guī)劃布置，配套性與共享性差，普遍存在路面不硬、污水亂排、電線亂拉、管道亂埋等現(xiàn)象，導(dǎo)致了村莊生活環(huán)境質(zhì)量差。
三是違章建筑多。雖然這幾年政府相關(guān)部門加大了農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建房的管理力度，但由于缺乏有效的手段，農(nóng)民建房違法用地和違法建設(shè)現(xiàn)象仍十分突出，特別是近幾年借城鎮(zhèn)建設(shè)之機(jī)違法搶建之風(fēng)日盛，違法搭建、擅自加層等違反規(guī)劃現(xiàn)象十分普遍，和平鎮(zhèn)袁家營村被調(diào)查的312戶村民中，有240戶存在不同程度的違法建設(shè)，竟占調(diào)查總戶數(shù)的77%，他們有的擴(kuò)大宅基地面積建設(shè)，有的搶占集體土地建設(shè)，有的 擅自在原一層房屋上加層。
四是農(nóng)房質(zhì)量差。 在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理體制下，重城市、輕農(nóng)村，在村鎮(zhèn)建設(shè)管理方面缺乏操作性強(qiáng)的法律、法規(guī)和政策。加上農(nóng)民建房量大面廣，各級和各有關(guān)部門對農(nóng)民的住宅建設(shè)從規(guī)劃選址、修建性詳規(guī)編制、建筑設(shè)計(jì)到施工管理，都缺乏有組織的指導(dǎo)和幫助。長期以來政府對農(nóng)村建筑市場監(jiān)管的缺位，農(nóng)民建房施工隊(duì)伍無資質(zhì)、無正規(guī)設(shè)計(jì)圖紙、無施工合同現(xiàn)象較為普遍。大部分農(nóng)村住宅是由個(gè)體工匠拼湊成的小施工隊(duì)?wèi){經(jīng)驗(yàn)施工，質(zhì)量難以保證，存在較大安全隱患。
二、農(nóng)民住宅建設(shè)和管理難的主要原因
(一)土地供需矛盾突出
1、需求強(qiáng)烈。目前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也相對比較迫切，加上上世紀(jì)八十年代出生的人口到了結(jié)婚高峰期，以致農(nóng)民建房需求相對比較集中。
2、供給短缺。開展全國土地市場秩序治理整頓之后，國家實(shí)行“地根”緊縮政策，政府可安排的土地總量大為減少。在此背景下，加上一些地方對農(nóng)民建房重視程度不夠，使得農(nóng)村個(gè)人建房土地指標(biāo)分配不夠到位。這樣，由于受土地用途管制、建設(shè)用地指標(biāo)限制，致使一些村即使有規(guī)劃，村民建房的審批仍然無法有序進(jìn)行。
(二)規(guī)劃布局缺乏銜接
一是“兩個(gè)規(guī)劃”不銜接。由于土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制不同步，在編制規(guī)劃時(shí)又沒有充分考慮農(nóng)民建房需求，導(dǎo)致許多村莊周邊沒有預(yù)留相應(yīng)的建設(shè)用地。兩個(gè)規(guī)劃不統(tǒng)一、不銜接，使許多農(nóng)民建房不能同時(shí)符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村莊規(guī)劃審批權(quán)在地方政府，調(diào)整相對容易。土地利用總體規(guī)劃用地布局的調(diào)整審批權(quán)在省政府，調(diào)整較難，如涉及基本農(nóng)田調(diào)整還要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，要調(diào)整就更難。新村選址涉及基本農(nóng)田無法調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地農(nóng)民又不愿去，農(nóng)民建房受到很大制約。
二是某些村莊規(guī)劃過度超前，群眾難以接受。大部分村民習(xí)慣在房前屋后從事農(nóng)業(yè)和家庭加工業(yè)，如果住宅過度集中，勢必給農(nóng)民從事生產(chǎn)活動帶來不便。同時(shí)由于按村莊規(guī)劃的建設(shè)對配套設(shè)施要求較高，相應(yīng)的費(fèi)用也高，一些農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起。
三是規(guī)劃和政策的調(diào)整導(dǎo)致農(nóng)民建房無法報(bào)批。部分農(nóng)民建房受城市規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)的制約較大，特別是城郊結(jié)合部，一些重要區(qū)塊、重大項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃尚未確定，村民點(diǎn)的選址與規(guī)劃一時(shí)無法落實(shí)。目前，**縣城10平方公里控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作正在編制中，除和平、夏官營外，有的鎮(zhèn)甚至還沒將控制性詳細(xì)規(guī)劃編制列入議事日程，嚴(yán)重影響了規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設(shè)的正常審批。
(三)農(nóng)村建房用地困難
一是選址在基本農(nóng)田上的村民點(diǎn)受土地利用總體規(guī)劃的控制無法實(shí)施。全國開展土地市場秩序治理整頓之后，除重點(diǎn)工程建設(shè)需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田外，嚴(yán)格禁止將基本農(nóng)田用于建設(shè)項(xiàng)目，在基本農(nóng)田上的村民點(diǎn)規(guī)劃由此就成了一紙空文。
二是宅基地調(diào)換難。在村莊規(guī)劃點(diǎn)集中建造村民住宅，必然涉及隊(duì)與隊(duì)之間、戶與戶之間宅基地調(diào)換問題。由于二輪土地承包時(shí)基本上沒有預(yù)留建房用地，而法律規(guī)定非經(jīng)承包權(quán)人同意，不得收回或調(diào)換承包田，承包人在調(diào)換土地時(shí)往往要價(jià)較高甚至漫天要價(jià)，村民之間難以達(dá)成共識，無形中加大了村民建房的難度。同時(shí)由于對村民建房用地調(diào)節(jié)不力，加上農(nóng)村宗族和派性等歷史原因，使得宅基地調(diào)換更加困難。這是許多村有規(guī)劃、有指標(biāo)，但村民點(diǎn)建設(shè)遲遲不能啟動的主因。
三是個(gè)別村民要求過分。一些重點(diǎn)工程建設(shè)涉及的村莊，村民借土地征用之機(jī)，對拆遷安置提出過分要求，不給滿足就不讓征地、不讓進(jìn)場，阻礙建設(shè)，也是導(dǎo)致 農(nóng)村建房用地困難的一個(gè)重要原因。
三、加強(qiáng)農(nóng)民住宅建設(shè)和管理工作的對策
(一)推進(jìn)農(nóng)民住宅建設(shè)方式的變革
一是解決農(nóng)民住宅的形式問題。它是一個(gè)物質(zhì)的、外化的問題，它與農(nóng)民的思想觀念、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理體制等內(nèi)在問題密切相關(guān)，只有這些內(nèi)在的問題解決好了，外在的問題才能得到相應(yīng)的解決。最近我縣相關(guān)職能部門正在積極探索規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村建房的管理辦法，結(jié)合重點(diǎn)工程建設(shè)的拆遷安置，試圖引導(dǎo)農(nóng)民住宅建設(shè)由立式改為套式，由分散的單門獨(dú)院建房到集中的公寓式住房安置小區(qū)安置，北關(guān)小區(qū)就是環(huán)城東路南段建設(shè)拆遷農(nóng)民的安置與商住樓開發(fā)結(jié)合的一個(gè)試點(diǎn)。但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民期望值等的差異，就目前來看，這種發(fā)展模式在我縣推廣還存在一定的阻力。
二是鼓勵統(tǒng)建聯(lián)建公寓式住宅、集中興建新型農(nóng)村社區(qū)。從我縣城和幾個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)人均土地面積和農(nóng)民人均收入水平來看，農(nóng)民的住宅建設(shè)，其規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)與城市化相銜接。在建設(shè)規(guī)劃上，應(yīng)體現(xiàn)長效性和統(tǒng)一性，在用地指標(biāo)安排上應(yīng)結(jié)合存量靈活調(diào)劑，增強(qiáng)村級調(diào)控能力;在建筑形式上應(yīng)盡量統(tǒng)一，實(shí)用美觀。根據(jù)人多地少的實(shí)際和城市化發(fā)展需要，調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)民住宅建設(shè)政策，積極探索農(nóng)村節(jié)地型新社區(qū)建設(shè)的新模式。按照農(nóng)村宅基地“一戶一宅、拆舊建新、集聚節(jié)約、保護(hù)耕地”的原則，堅(jiān)持以人為本，精心設(shè)計(jì)，提高施工質(zhì)量，使農(nóng)村住宅既適應(yīng)現(xiàn)代生活需要，又具有鮮明的地方特色和濃郁鄉(xiāng)土風(fēng)情，安全、適用、經(jīng)濟(jì)、美觀、節(jié)能、環(huán)保。積極引導(dǎo)農(nóng)民采取“立改套”、“散改集”和小區(qū)式改造整理等方式，鼓勵統(tǒng)建、聯(lián)建和建造公寓式住宅。城市近期建設(shè)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的行政村，力求實(shí)行既有利于節(jié)省土地、優(yōu)化人居環(huán)境，也能與城鎮(zhèn)化高度整合的 公寓式建房安置，積極向空中發(fā)展，建設(shè)多層、小高層和高層住宅。
(二)建立健全農(nóng)民住宅建設(shè)利益導(dǎo)向機(jī)制
一是鼓勵村莊整理，優(yōu)化資源利用。加快“城中村”改造步伐，允許以房屋置換土地，獲取建房指標(biāo)，加大宅基地整理力度，盤活閑置建設(shè)用地。土地整理后增加的農(nóng)用地屬村集體所有。村莊整理指標(biāo)要全部用于農(nóng)民建房。農(nóng)民以“立改套”形式建造住宅的，建房用地先征為國有，首先消除農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)登記、上市交易等障礙。把節(jié)約出來的土地收益返還村集體，主要用于農(nóng)民社保和小區(qū)配套、物業(yè)管理資金以及發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。對通過村莊整理實(shí)現(xiàn)自然村縮減的，政府要適當(dāng)給予補(bǔ)助和獎勵。國土資源部門要利用好村莊整理的有關(guān)土地政策，切實(shí)解決宅基地所需指標(biāo)。探索市場交易，條件允許的可以進(jìn)行公開拍賣。
二是科學(xué)合理分配建房指標(biāo)。年度用地指標(biāo)分配，優(yōu)先考慮并保證一定比例的指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)，切實(shí)解決農(nóng)民住宅建設(shè)難。土地指標(biāo)的分配與建房需求量、土地利用效率、宅基地復(fù)墾、違法用地查處力度掛鉤，對宅基地復(fù)墾、土地整理成效明顯的村莊在指標(biāo)上給予一定傾斜，促進(jìn)村民建房與宅基地復(fù)墾、違章建筑清理的良性循環(huán)。
三是加強(qiáng)對土地指標(biāo)使用情況的跟蹤監(jiān)督，確保用于住宅困難戶建房。在建房指標(biāo)分配上要堅(jiān)持規(guī)范操作，采取逐級審核和社會公示相結(jié)合的辦法。做好土地指標(biāo)在鎮(zhèn)、村之間的調(diào)劑，盤活土地指標(biāo)，提高土地指標(biāo)使用效率，讓歷年積累而沒有使用的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)真正落實(shí)在農(nóng)民住宅建設(shè)上。對能通過自行調(diào)劑解決住宅建設(shè)用地的住房困難戶，可優(yōu)先安排住宅建設(shè)指標(biāo)，并作出書面承諾，保證今后不再申請建房的村民，可考慮給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)獎勵。
(三)完善農(nóng)民住宅建設(shè)服務(wù)體系
一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突破農(nóng)民住宅建設(shè)的規(guī)劃制約。加強(qiáng)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接，確保兩個(gè)規(guī)規(guī)劃對接。妥善處理好遠(yuǎn)期與近期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)與生活等方面的關(guān)系。按人口向城鎮(zhèn)和中心村集中的原則，打破自然村與自然村、村民小組與村民小組的界限進(jìn)行規(guī)劃。抓住土地利用總體規(guī)劃修編的有利時(shí)機(jī)，保證已有規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)的合理用地。組織精干力量，開展農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃選址落地專項(xiàng)工作，集中精力加快農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃選址和詳規(guī)修編進(jìn)度。
二是探索土地置換辦法。探索集體土地置換辦法，促進(jìn)自然村向中心村、中心鎮(zhèn)集聚。在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，利用集體預(yù)留的機(jī)動地和外出經(jīng)商或務(wù)工農(nóng)民棄包交回集體的土地，換取規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民的承包地;農(nóng)民需跨村街道建房的，由相關(guān)鎮(zhèn)(街道)、村，協(xié)商進(jìn)行土地置換。具備條件的農(nóng)戶可將戶口遷到規(guī)劃點(diǎn)所在地的行政村組，并申請宅基地，原宅基地退還原村組并復(fù)墾。
三是統(tǒng)一設(shè)計(jì)、免費(fèi)提供通用圖設(shè)計(jì)圖紙。根據(jù)我縣的規(guī)劃區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合農(nóng)民住宅建設(shè)的功能需求，為農(nóng)民統(tǒng)一設(shè)計(jì)、免費(fèi)提供通用圖設(shè)計(jì)圖紙，及時(shí)完善農(nóng)房建設(shè)通用圖，從結(jié)構(gòu)、功能、外觀、環(huán)保、節(jié)能、節(jié)材等方面進(jìn)行完善，以滿足農(nóng)村住宅建筑形式多樣化、個(gè)性化的需求，為農(nóng)民群眾設(shè)計(jì)推出一批既符合農(nóng)民居住習(xí)慣又體現(xiàn)當(dāng)?shù)刈匀蝗宋奶厣木用窠ㄖ贰?/p>
四是打造平安工程。堅(jiān)持“憑圖施工、內(nèi)行人建房、憑合同審批”的工作要求，加強(qiáng)農(nóng)村建筑工匠的培訓(xùn)、加強(qiáng)施工隊(duì)伍和施工環(huán)節(jié)管理，將規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設(shè)管理從土地使用審批、登記延伸到建筑施工管理。加強(qiáng)農(nóng)民建房法律法規(guī)政策宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)建房，提高農(nóng)村房屋防災(zāi)能力。建立健全農(nóng)村建筑安全、工程質(zhì)量監(jiān)管的長效機(jī)制，加強(qiáng)對村鎮(zhèn)建筑工匠的培訓(xùn)和資質(zhì)管理，推行建筑許可證制度，堅(jiān)持有圖施工、持證上崗、按圖施工，保證農(nóng)民住宅建設(shè)的安全與質(zhì)量。
五是完善管理制度，簡化報(bào)批程序。積極探索便捷的農(nóng)民住宅建設(shè)和管理審批辦法。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門窗口受理農(nóng)民住宅建設(shè)申請，相關(guān)部門定期現(xiàn)場辦公、聯(lián)合審批，提高審批效率。對因規(guī)劃調(diào)整“轉(zhuǎn)而未供”的土地，農(nóng)村個(gè)人建房因設(shè)定的規(guī)劃在現(xiàn)階段無法實(shí)施的，在規(guī)劃控制范圍內(nèi)和人均用地總量范圍內(nèi)，可實(shí)行“長規(guī)劃短安排”，在規(guī)劃要求不變，允許短期有條件的報(bào)批使用。同時(shí)要設(shè)法降低或減免農(nóng)民住宅建設(shè)的各項(xiàng)費(fèi)用，減輕農(nóng)民住宅建設(shè)負(fù)擔(dān)。 ( 報(bào)告范文 baogao.cnrencai.com)
六是加大幫扶力度。加快農(nóng)村住房困難戶解困步伐，對無力建房的困難戶、危房戶，可結(jié)今年全省危舊房改造關(guān)于困難群眾住房救助政策，以村為單位，建造一批臨時(shí)性“廉租房”，供其暫時(shí)安頓過渡;也可通過村集體統(tǒng)一調(diào)劑農(nóng)戶新建住宅后閑置的部分舊房，安置一批無力建房的無房戶、危房戶，確保其居住安全。
七是解決農(nóng)民后顧之憂。按照“依法規(guī)范、分類指導(dǎo)、有序開發(fā)、多予少取、讓利于民”的原則，加快村留地開發(fā)利用，強(qiáng)化村留地資產(chǎn)管理，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀需要，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，做好失地農(nóng)民基本生活保障工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益和社會穩(wěn)定。
(四)切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)民住宅建設(shè)的管理工作
一是認(rèn)識農(nóng)民住宅建設(shè)和管理的重要性。農(nóng)民住宅建設(shè)和管理問題關(guān)系農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定大局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，這不僅是一個(gè)社會問題，更是一個(gè)民生問題。解決規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民住宅建設(shè)和管理問題，有利于促進(jìn)城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有利于破解農(nóng)民住宅建設(shè)難、土地征收難，有利于增加農(nóng)民福利、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定。因此要從堅(jiān)持執(zhí)政為民、集約發(fā)展的高度，切實(shí)增強(qiáng)搞好農(nóng)民住宅建設(shè)和管理工作的緊迫感和責(zé)任感。
二是切實(shí)抓好農(nóng)民住宅建設(shè)工作。把解決農(nóng)民住宅建設(shè)問題作為“走進(jìn)矛盾，破解難題”的一個(gè)專項(xiàng)任務(wù)來抓�？h鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自抓，確定分管領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任部門和責(zé)任人，盡快制訂工作方案，落實(shí)政策措施，同時(shí)要加強(qiáng)各相關(guān)部門協(xié)調(diào)，改善和強(qiáng)化服務(wù)，合力攻堅(jiān)，及時(shí)化解規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設(shè)中的各類矛盾。
三是加大違法建房整治力度。針對違法建房普遍、情況復(fù)雜的現(xiàn)狀，政府要高度重視，加大力度，周密部署，妥善處理。由各職能部門配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，組織開展規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建房的專項(xiàng)整治活動�？h國土資源、規(guī)劃建設(shè)等部門為拆除違法建設(shè)的執(zhí)法主體，應(yīng)積極承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，公安、工商、電力、供水等部門應(yīng)密切配合，新聞輿論宣傳部門做好宣傳教育，形成強(qiáng)大的宣傳輿論氛圍，爭取全社全的理解和支持，使規(guī)劃區(qū)農(nóng)民建房逐步走向規(guī)范化發(fā)展的道路。
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