關(guān)于城市規(guī)劃價值觀的思考

　　導(dǎo)語：城市是一個多元的復(fù)合型社會，而且又是不同類型人群高度聚集的地區(qū)，各個群體為了自身的生存和發(fā)展都希望謀求最適合自己、對自己最為有利的發(fā)展空間，因此也就必然會出現(xiàn)相互之間的競爭，這就需要有調(diào)停者來處理相關(guān)的競爭性事務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府就擔(dān)當(dāng)著這樣的責(zé)任。

　　烏托邦主義、社會平等思潮、空想社會主義是現(xiàn)代城市規(guī)劃思想的淵源。 2O 世紀(jì) 6O 一 7O 年代，西方城市規(guī)劃的社會學(xué)研究步入高峰; 1980 年代以后，全球化背景下的城市空間結(jié)構(gòu)極化現(xiàn)象再次成為西方城市規(guī)劃研究的熱點(diǎn) 。西方城市規(guī)劃發(fā)展的歷程可以理解為探尋城市規(guī)劃如何更合理、更公平地界定公眾利益的過程 H 。在國內(nèi)，隨著“城市規(guī)劃的科學(xué)性”、“城市規(guī)劃的公眾參與”、“規(guī)劃師職業(yè)道德”等一系列基本命題討論的逐步深入，城市規(guī)劃的社會職責(zé)及其價值觀取向成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)。追求社會公平、公正成為我國規(guī)劃學(xué)界的理想訴求。轉(zhuǎn)型期我國城市規(guī)劃是否要堅持以社會理性或社會公正的價值觀為主導(dǎo) ? 本文在國內(nèi)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，基于轉(zhuǎn)型期我國社會的某些特征及其主要矛盾，力圖從“改革一發(fā)展一穩(wěn)定”、“市場一政府”、“政治國家一市民社會”和“地方政府一私有資本一市民”的角度來解析我國城市規(guī)劃價值觀的變遷及其取向問題。

　　一、國內(nèi)相關(guān)研究狀況及其問題的提出

　　1 .國內(nèi)相關(guān)研究狀況

　　在城市規(guī)劃價值觀問題上，國內(nèi)學(xué)者已做出了大量有益的探索，并提出了許多富有創(chuàng)意的見解。在城市規(guī)劃科學(xué)內(nèi)涵的認(rèn)識上，張庭偉認(rèn)為，城市規(guī)劃是以政府行為的方式介入社會發(fā)展過程，在土地、空間資源的分配上體現(xiàn)社會所期盼的公正性和有效性。石楠認(rèn)為，城市規(guī)劃是保障城市公共安全與公共利益的重要公共政策 ，其最基本的屬性是政策。孫施文指出，城市規(guī)劃應(yīng)堅持以社會理性為主導(dǎo)，其核心價值應(yīng)該是社會資源配置的公正與公平。陳清明提出，城市規(guī)劃是對城市中不同利益主體在空間資源占用上的一次“再分 配”，公平地占有城市資源特別是土地資源也是現(xiàn)代城市規(guī)劃的首要的和基本的原則。呂曉東認(rèn)為，城市規(guī)劃的主要作用是通過相關(guān)政策來控制、協(xié)調(diào)社會資源的分配和社會各群體的利益。在城市規(guī)劃現(xiàn)存問題原因分析上，陳鋒提出，轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃的最大問題是其作為公共政策的核心要素—公共性的缺失。張兵指出 ，由于缺少統(tǒng)一的價值標(biāo)準(zhǔn)，使得城市規(guī)劃的理論和實(shí)踐失去方向，城市規(guī)劃的重點(diǎn)是重建其價值體系。盧源指出，中國社會結(jié)構(gòu)的深刻變化影響城市規(guī)劃價值取向，不承認(rèn)城市規(guī)劃的階層特征，將激化社會階層的矛盾甚至導(dǎo)致社會沖突。在規(guī)劃“為誰而服務(wù)”的問題上，康艷紅等人提出，人本主義是城市規(guī)劃的本質(zhì)和根基，提出應(yīng)堅持以“多數(shù)人”為本、“弱勢群體”為本的人本主義規(guī)劃。李京生等人認(rèn)為 ，城市規(guī)劃在某種程度上可以說是特定價值觀指導(dǎo)下的社會行為，其價值觀就是保障公共利益。城市規(guī)劃應(yīng)注意不同利益主體之問的平衡，應(yīng)緊密服務(wù)于人類社會的福利和公正 ，規(guī)劃應(yīng)對弱勢群體實(shí)行政策傾斜 。

　　綜合國內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)，關(guān)于我國城市規(guī)劃的價值觀問題基本達(dá)成如下共識：第一，傳統(tǒng)“物質(zhì)性”的城市規(guī)劃過分強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃的目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“規(guī)劃就是生產(chǎn)力”，而缺少對轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃的社會性和政治性分析。城市規(guī)劃的價值觀“錯位”是導(dǎo)致當(dāng)前城市規(guī)劃困境的一個重要原因;第二，作為政府行為和政府的一項職能，城市規(guī)劃的基本屬性是公共政策的組成部分，城市規(guī)劃應(yīng)堅持以社會理性為主導(dǎo)，追求社會公平和公正;第三，從某種意義上講，城市規(guī)劃是對空間資源和社會資源的再分配，這種利益的“再分配”應(yīng)該堅持規(guī)劃的“人民性”，當(dāng)前尤其要體現(xiàn)對“弱勢群體”的關(guān)懷，而不應(yīng)成為“強(qiáng)勢集團(tuán)”攫取更多利益的 。

　　2.問題的提出

　　在西方，城市規(guī)劃的核心問題圍繞空間資源分配的社會公正性而展開。在國內(nèi)，追求社會公平、公正似乎成為現(xiàn)今學(xué)者們的理想訴求。筆者在分享這種理想的同時，不大同意一些學(xué)者的研究觀點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)有邏輯推理有兩點(diǎn)值得進(jìn)一步推敲和商榷。

　　第一，只有從不同國家的文化、政治和法律背景出發(fā)，才能對規(guī)劃改革的路徑有全面認(rèn)識;規(guī)劃作為一種政策，是一個國家社會、經(jīng)濟(jì)、文化和政 治的產(chǎn)物。用成熟市場國家 ( 常態(tài)社會 ) 的城市規(guī)劃價值觀及其相關(guān)理論來指導(dǎo)轉(zhuǎn)型期中國 ( 非常態(tài)社會 ) 的規(guī)劃實(shí)踐是不合適的。由于規(guī)劃的背景要素不同，規(guī)劃理論產(chǎn)生與運(yùn)用所根植的“土壤”不同，客觀上造成了許多國外規(guī)劃理論在中國現(xiàn)實(shí)土壤中存在不同大小的生存空間。如，在缺少民主傳統(tǒng)的中國，公眾參與理論在中國規(guī)劃實(shí)踐中的運(yùn)用并沒有取得其在西方同樣的效果。 梁鶴年 教授在 2005 年城市規(guī)劃年會所作《抄襲與學(xué)習(xí)》報告中提出“背景遷移”比較研究方法 ，指出，在規(guī)劃理論“洋為中用”的過程中，首先要分析國外城市規(guī)劃理論及其方法生長和發(fā)揮所根植的背景 ( 社會、經(jīng)濟(jì)、政治民主等 ) 或國外城市規(guī)劃理論及其方法運(yùn)用所具備的支撐要素;其次，要深入分析國外理論和方法與中國背景的關(guān)系，國外理論和方法在國內(nèi)生存的“可塑性”及其在保持關(guān)鍵要素情況下的可修改的極限，等等。換言之，以西方城市規(guī)劃的價值觀來指導(dǎo)轉(zhuǎn)型期中國的規(guī)劃實(shí)踐需要進(jìn)一步推敲。

　　第二，在國內(nèi)，學(xué)者倡導(dǎo)將社會公平與公正作為城市規(guī)劃價值觀的準(zhǔn)則，或應(yīng)以社會理性作為主導(dǎo)。這種流行觀點(diǎn)是否存在“矯枉過正”之嫌疑 ? 改革開放以來，在體制轉(zhuǎn)型的過程中，我國城市規(guī)劃價值觀也相應(yīng)地發(fā)生了變化，先后經(jīng)歷了“經(jīng)濟(jì)增 ”到“經(jīng)濟(jì)增長 + 生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，再到最近幾年對社會公平、公正問題的關(guān)注。“存在就是合理”對尚處于轉(zhuǎn)型期的中國，無論過去、現(xiàn)在還是將來，城市規(guī)劃追求經(jīng)濟(jì)增長是否存在某種合理性 ? 筆者認(rèn)為，只有將城市規(guī)劃放在轉(zhuǎn)型期中國動態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)中、放在漸進(jìn)式改革的發(fā)展中、放在轉(zhuǎn)型期諸多矛盾和沖突中，才有可能理清、理順我國城市規(guī)劃價值觀變化的脈絡(luò)。

　　二、轉(zhuǎn)型期我國城市規(guī)劃價值觀的再思考

　　1 .“改革一發(fā)展一穩(wěn)定”視角下的城市規(guī)劃

　　(1) 城市規(guī)劃走向社會理性是必然趨勢

　　理想狀態(tài)的“改革一發(fā)展一穩(wěn)定”應(yīng)是良性互動關(guān)系，即改革促發(fā)展、發(fā)展促穩(wěn)定，穩(wěn)定又為改革繼續(xù)深化提供一個良好的國內(nèi)環(huán)境。但“發(fā)展促穩(wěn)定”的一個重要前提條件是發(fā)展過程中產(chǎn)生的巨大收益在得到相對公平分配的情況下才能促進(jìn)社會穩(wěn)定和政治穩(wěn)定。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，改革所產(chǎn)生的收益并非各群體“利益均沾”。改革開放以來，以所有制為核心的生產(chǎn)關(guān)系變革造成中國社會階層的急劇分化，掌控組織資源和經(jīng)濟(jì)資源的少數(shù)集團(tuán)或階層成為改革的最大獲益者，而改革成本多被弱勢階層所承擔(dān)。換言之，中國轉(zhuǎn)型使得弱勢階層利益絕對受損 ( 如失業(yè)人員 ) 或相對受損 ( 如農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人 ) ，而市場經(jīng)濟(jì)的“馬太效應(yīng)”又不斷擴(kuò)大各階層間的收入差距。賈高建認(rèn)為，由轉(zhuǎn)型過程中觸動的原有的既定利益格局引起的社會沖突，其實(shí)質(zhì)是對轉(zhuǎn)型進(jìn)程本身的抵觸和拒斥，而由轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的偏差和脫節(jié)引起的社會沖突，其實(shí)質(zhì)是對這種偏差和脫節(jié)的反對和抗議。收入分配和財產(chǎn)占有方式的不公正是當(dāng)前社會穩(wěn)定的最大威脅。隨著城鄉(xiāng)收入和城市內(nèi)部不同階層收入差距不斷拉大，社會的“極化”現(xiàn)象凸顯，增加了社會運(yùn)行風(fēng)險。一方面，弱勢階層產(chǎn)生相對剝削感，不滿情緒日益滋生蔓延，社會張力在不斷積蓄;另一方面，政府職能在收入分配和財產(chǎn)占有方面改革的相對滯后、“錢權(quán)互動”或“錢權(quán)結(jié)盟”激化了弱勢階層對國家管理階層的不滿，造成了政府公信力的下降和國家機(jī)器的日漸鈍化，這可能導(dǎo)致社會沖突向國家政治層面延伸，從而影響到政治穩(wěn)定。

　　在轉(zhuǎn)型期，作為政府的一項重要職能的城市規(guī)劃是否該承擔(dān)其應(yīng)有的社會職責(zé)呢 ? 是否該在土地、空間資源的分配上體現(xiàn)社會所期盼的公正性呢 ? 是否該在城市發(fā)展所帶來的利益分配上向普通公眾傾斜呢 ? 令人遺憾的是城市規(guī)劃在這些方面做得都不理想。過去，無論在規(guī)劃編制上，還是在規(guī)劃的實(shí)施過程中，規(guī)劃基本上都由“精英”所掌控，導(dǎo)致了在空間資源調(diào)整和再分配過程中溢出的巨大利益更多地流向“精英集團(tuán)”。在各類開發(fā)區(qū)圈地運(yùn)動中，失地農(nóng)民成為征地的受害者，而開發(fā)商和地方政府在農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的地價差中獲得了豐厚的報酬;在經(jīng)營城市大張旗鼓的時期，房地產(chǎn)和地方政府成為“經(jīng)營”的最大贏家。城市規(guī)劃的社會職責(zé)缺失進(jìn)一步激化了原有的社會矛盾。鑒于此，城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向追求社會理性是必然趨勢，但這并不意味著城市規(guī)劃應(yīng)以社會公平、公正為主導(dǎo)。

　　(2) “規(guī)劃是生產(chǎn)力”具有內(nèi)在的合理性

　　《中華人民共和國城市規(guī)劃法》明確規(guī)定，“實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，合理地制定城市規(guī)劃和進(jìn)行城市建設(shè)”。同時，城市規(guī)劃任務(wù)應(yīng)隨國家、區(qū)域和城市發(fā)展目標(biāo)的變化而變化。對于一個“后進(jìn)”國家，“發(fā)展”尤其是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”是永恒不變的主題。改革開放初期，面對國內(nèi)外嚴(yán)峻的環(huán)境，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長成為當(dāng)時國家面臨的最大挑戰(zhàn)。當(dāng)時的社會階層結(jié)構(gòu)相對單一，地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距較小，整個社會矛盾不明顯。 1978 — 1985 年，先行一步的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革使農(nóng)民得到了巨大的實(shí)惠，在隨后風(fēng)起云涌的農(nóng)村工業(yè)化浪潮中，農(nóng)民又獲得了巨大收益。期間，大刀闊斧的國企改革尚沒有真正開始;受漸進(jìn)式改革約束，私有企業(yè)發(fā)展也相對遲緩。可以說在 1992 年之前，社會穩(wěn)定為“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”提供了理想的社會基礎(chǔ)。在整個社會矛盾不明顯、生態(tài)環(huán)境壓力不大的情況下，“規(guī)劃的目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“規(guī)劃是生產(chǎn)力”等具有內(nèi)在的合理性。在 1992 年市場經(jīng)濟(jì)體制確定以后，城市掀起了一場以產(chǎn)權(quán)為核心的企業(yè)改革浪潮，私有資本在經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性日益增大。伴隨著產(chǎn)權(quán)改革和職業(yè)轉(zhuǎn)換，社會階層急劇分化，社會矛盾開始突顯。同時，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為考核地方官員政績的做法使得城市規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)職能被無限放大，其理應(yīng)承擔(dān)的社會職責(zé)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)被淡化。從和諧社會的角度來看，盡管城市規(guī)劃理應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的社會職責(zé)，但制度轉(zhuǎn)型的長期性、工業(yè)化與城市化的長期性，“后進(jìn)”國家的本能沖動都決定了：在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略不會動搖，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展仍將是我國城市規(guī)劃的主要職責(zé)之一。

　　(3) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展矛盾的統(tǒng)一性

　　從長期來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展是統(tǒng)一的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ);但在短期來看，兩者又有矛盾的一面，集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長和社會公平矛盾方面，其本質(zhì)是“效率”與“公平”問題。要準(zhǔn)確地把握二者的尺度是一件難事，因為它不是純粹地在“效率”與“公平”之間作選擇，而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)存在的諸多經(jīng)濟(jì)社會問題來確定“效率”與“公平”的平衡點(diǎn)。每當(dāng)社會公正與追求經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)發(fā)生沖突時，矛盾就顯現(xiàn)出來。一般而言，對于“后進(jìn)”國家，只要社會運(yùn)行在安全閥值內(nèi)，“效率”將占主導(dǎo)地位，“公平與公正”處于次要位置。從當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展存在的矛盾來看，改革進(jìn)程中諸多社會問題首先是發(fā)展問題。在“經(jīng)濟(jì)問題的社會化”和“社會問題的經(jīng)濟(jì)化”凸顯的今天，這些問題與其說是社會問題，不如說是經(jīng)濟(jì)問題。如果不能充分認(rèn)識到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展矛盾的內(nèi)在統(tǒng)一性，過分強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的“社會理性”，甚至提出我國城市規(guī)劃應(yīng)以“社會公平與公正”為主導(dǎo)，對轉(zhuǎn)型期的中國可能欠妥。

　　2.“市場一政府”視角下的城市規(guī)劃

　　倡導(dǎo)城市規(guī)劃應(yīng)以社會理性為主導(dǎo)的學(xué)者多基于如下思維邏輯：市場與政府是社會經(jīng)濟(jì)的兩大調(diào)節(jié)者;市場職能在于通過資源的優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)“效率”最佳，政府的作用在于填補(bǔ)“市場失靈”，其合理性和合法性在于維護(hù)公共利益;城市規(guī)劃作為政府行為，是針對于“市場失靈”而建立起來的，其主要職能是堅持社會公平和公正。這種邏輯推理對西方城市規(guī)劃職能分析可能是合理的，但對于轉(zhuǎn)型期的中國就值得進(jìn)一步推敲。

　　其一，早期的自由市場主義一凱恩斯主義一新自由主義，在政府與市場經(jīng)歷幾次大的交鋒之后，政府與市場的權(quán)限相對固定，各自的分工也相對明確。在市場與政府職能相對確定的情況下，城市規(guī)劃作為政府的一項職責(zé)，其實(shí)質(zhì)是政府“有形之手”的延伸，主持社會公平、公正，彌補(bǔ)市場缺陷就成為其核心價值標(biāo)準(zhǔn)。但對于我國而言，全方位的轉(zhuǎn)型使得中國在較長時期內(nèi)處于“非常規(guī)狀態(tài)”。由于缺少“前車之鑒”，漸進(jìn)式改革更多的是“摸著石頭過河”，采取“試點(diǎn)一修正再試點(diǎn)一一推廣”的方法，對未來市場與政府角色的討論很多只是方向性的，無法事先設(shè)計出“一勞永逸”的方案。就當(dāng)前而言，市場經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)沒有達(dá)到成熟的程度，政府與市場職能的邊界尚處于不斷變化之中，甚至出現(xiàn)政府和市場職能的重疊。轉(zhuǎn)型期，政府及其作為政府主要職能之一的城市規(guī)劃是否不要追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長呢 ? 在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動中，政府雖從直接插手企業(yè)生產(chǎn)的領(lǐng)域逐步退出，但間接推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的方式在不斷增加，在招商引資等領(lǐng)域，處處可以看到政府推動經(jīng)濟(jì)增長的影子。張京祥在論及我國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化的原因中指出，政府雖然正從“國有經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域逐步退出，但是可以通過“靈活的地方政策”變相地強(qiáng)化對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制。在分權(quán)體制下，地方政府問的競爭和博弈緊密圍繞爭奪各種發(fā)展資源而進(jìn)行。對于城市政府而言，中央政府的決策權(quán)下移使其擁有了更大的決策權(quán)和選擇空間，但在計劃控制能力明顯下降的形勢下，政府日益重視城市規(guī)劃對資源的控制能力，規(guī)劃的“龍頭”地位由此突出。

　　其二，在城市規(guī)劃價值觀的表述上，當(dāng)前流行另一種觀點(diǎn)：城市規(guī)劃是公共政策的組成部分或城市規(guī)劃的本質(zhì)是政策性;維護(hù)公共利益是一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿;城市規(guī)劃應(yīng)堅持“公共利益”至上，增進(jìn)整個社會福利。但在市場經(jīng)濟(jì)中，公共福利的增進(jìn)以個人福利的增進(jìn)為前提。公共利益實(shí)現(xiàn)的市場機(jī)制一直被西方所推崇。在他們看來，市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)個人利益和公共利益兼容的最優(yōu)機(jī)制，公共利益作為實(shí)現(xiàn)個體利益的副產(chǎn)品自然地產(chǎn)生。私營企業(yè)家的逐利看似是追求個人利益的行動，但存在廣泛的利他性和利社會性。亞當(dāng)·斯密對此曾做出精彩的描述：“個人在這一過程以及其他過程中，都是由一只看不見的手引導(dǎo)著并最終增進(jìn)了社會的利益，雖然這最終的結(jié)果并非出自其個人的意愿。不過，個人無意識的行為并不是不利于社會的。相反，通過追逐自身的利益，他對社會利益的不斷的促進(jìn)作用甚至比他想要這么做時更有效。”但個體利益增進(jìn)與公共利益增進(jìn)也存在巨大的沖突和矛盾，需要政府的“引導(dǎo)之手”來均衡。城市規(guī)劃是政府行為，但又是不完全的政府行為。規(guī)劃管理的社會化和規(guī)劃實(shí)施的市場化越來越明顯。從實(shí)施角度看，規(guī)劃不僅需要公眾參與，更需要私有資本參與。如以維護(hù)公共利益、增進(jìn)社會福利作為城市規(guī)劃的最高準(zhǔn)則，城市規(guī)劃一味地追求社會公平、公正，從長遠(yuǎn)看將不利于公共利益的提高，不利于社會福利的增進(jìn)。

　　3.“政治國家一市民社會”視角下的城市規(guī)劃

　　在早期的政治哲學(xué)范疇中，市民社會是指與自然狀態(tài)相對的政治國家。黑格爾首次實(shí)現(xiàn)了政治國家和市民社會之間的分離，并建立了“國家高于市民社會”的理論構(gòu)架。馬克思第一次正確揭示了國家和市民社會之間的關(guān)系，不是國家決定市民社會，而是市民社會決定國家。恩格斯對此有明確的闡述：“國家，政治制度是從屬的東西，而市民社會，經(jīng)濟(jì)關(guān)系的領(lǐng)域是決定性的因素”。關(guān)于全球市民社會產(chǎn)生，美國學(xué)者塞拉蒙指出：“四場危機(jī)” ( 福利國家制度危機(jī)、發(fā)展危機(jī)、環(huán)境危機(jī)和社會主義危機(jī) ) 和“兩次革命性變革” ( 市民革命和通訊革命 ) 導(dǎo)致了國家地位的衰落，并為有組織的志愿行動開辟了道路，其直接的結(jié)果是市民社會的再現(xiàn)。在西方，早期資本主義的“自由、平等、博愛”使社會得以思想開化; 1960 年代，大規(guī)模的反貧困斗爭、反種族運(yùn)動、人權(quán)運(yùn)動、女權(quán)運(yùn)動、環(huán)境保護(hù)運(yùn)動此起彼伏，促進(jìn)了市民社會的成長。西方國家市民社會的興起使其形成了一套相對完整的“市民社會權(quán)力制約政治國家權(quán)力”的法制體系。對西方城市規(guī)劃而言，在六七十年代規(guī)劃向“后現(xiàn)代主義”轉(zhuǎn)變的同時，也將西方城市規(guī)劃的社會學(xué)研究推到了這一時代的頂峰。整個 1960 — 1970 年代的西方城市規(guī)劃理論界對城市規(guī)劃的社會學(xué)問題的關(guān)注超越了過去任何時期，城市規(guī)劃的社會職責(zé)，城市規(guī)劃中的“民主”要素受到高度關(guān)注。換言之，西方城市規(guī)劃關(guān)注社會公平、公正不僅具有厚實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且具有雄厚的社會基礎(chǔ)和民主根基，城市規(guī)劃追求社會公平、公正可以說是“水到渠成”。

　　對于中國市民社會，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，過去的中國缺少市民社會所必需的經(jīng)濟(jì)、社會、文化土壤。受數(shù)千年儒家文化的熏陶，國家與社會猶如嚴(yán)父與孝子的關(guān)系，國家職能的全方位化導(dǎo)致民間社會力量的全面萎縮 。尤其是在計劃經(jīng)濟(jì)年代，政治國家對整個社會生活的控制無所不在，國家從市民社會奪走全部權(quán)力，整個社會生活高度政治化，市民社會淹沒于政治國家之中。但改革開放以來，高度統(tǒng)一的“國家與社會”關(guān)系被逐漸打破，為中國市民社會的萌芽提供了契機(jī)。鄧正來認(rèn)為 ：“中國市民社會是指社會成員按照契約性原則，以自愿為前提和自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動、社會活動的私域，以及進(jìn)行議政參政活動的非官方公域”。按此定義，許多學(xué)者認(rèn)為，盡管中國市民社會發(fā)展迅速，但用“市民社會”來描述當(dāng)代中國為時尚早。在中國特殊的國情下，市民社會與國家關(guān)系的關(guān)鍵在于：關(guān)注社會力量探究民主政治賴以建立的社會基礎(chǔ)的漸進(jìn)道路。盡管追求社會公平和公正是城市規(guī)劃的最終價值本原，但規(guī)劃追求社會公平、公正的可能性與中國市民社會的成長、大眾政治參與的發(fā)展密切聯(lián)系在一起。在諸多條件不充分的情況下，過分強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的社會公平和公正性只是給城市規(guī)劃帶上了一個美麗的“光環(huán)”。

　　4.“地方政府一私有資本一市民”視角下的城市規(guī)劃

　　按照政府競爭觀念，在聯(lián)邦制國家中，地方政府受到來自選民和私有部門的雙重壓力。為了贏得“用手投票”的選民以謀求連任，各級政府在非市場產(chǎn)品和服務(wù)的供給上、在提供就業(yè)崗位上展開激烈的競爭;但是地方政府要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就不得不依賴私有部門，不得不采取各種優(yōu)惠的稅收政策來迎合“用腳投票”的私有部門。但是如果地方政府一味地迎合私有資本，就會造成階層差距的不斷擴(kuò)大和社會不公，從而政府將因喪失大量選民而不能連任;而政府如果一味贏得選民的“偏好”而無視私有資本的要求，政府將因經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯而無力為市民提供更多的非市場產(chǎn)品和服務(wù)，最終也難以謀求連任。在這種“兩難”處境中，政府最關(guān)鍵的角色是如何在選民和私有部門的利益所求中尋求平衡。

　　處于轉(zhuǎn)型期的中國，不斷深化的產(chǎn)權(quán)改革客觀上促成私有資本逐步取代政府直接投資而成為推動城市發(fā)展的主體。在“發(fā)展至上”理念的支配下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、改善城市環(huán)境已成為城市政府的第一要務(wù)，城市政府的發(fā)展目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)越來越依靠私有資本。“管治的公共性”和“資源的私有制”之間的沖突在私有部門逐步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的過程中變得越來越明顯。在這種背景下，作為一個合格的地方政府，如何在城市發(fā)展和建設(shè)過程中吸引大量的資本，同時又使市民在私有資本促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長中獲得較大的“收益”是地方政府必須考慮的問題，也是城市規(guī)劃必須要深思熟慮的問題。在地方政府、私有資本和市民處于復(fù)雜的博弈狀況下，科學(xué)的城市規(guī)劃應(yīng)該是體現(xiàn)各參與方經(jīng)濟(jì)和政治利益的“多贏”，應(yīng)是規(guī)劃利益相關(guān)方重復(fù)博弈和“契約”的結(jié)果。隨著國內(nèi)社會張：勻的不斷積聚、政府職能的轉(zhuǎn)變和市民社會的進(jìn)一步發(fā)展，盡管城市規(guī)劃向追求社會公平、公正等社會職責(zé)轉(zhuǎn)變是一種必然趨勢，但筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期中國城市規(guī)劃價值觀是“多元”的，當(dāng)前規(guī)劃的這一轉(zhuǎn)向并不意味著今后城市規(guī)劃應(yīng)以社會理性或社會公平、公正為主導(dǎo)。我們之所以這樣認(rèn)為，原因如下：其一，中國 20 多年來城市發(fā)展在很大程度上是由私有部門和政府推動的。如果過分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的社會公平 I 、公正責(zé)任，不僅會損害私有部門的利益，從長期 來看，也會因城市發(fā)展和建設(shè)滯后而損害整個社會的利益，從而阻礙社會福利的增進(jìn)。其二，在市民參與能力 ( 包括參與的民主熱情 ) 不強(qiáng)、市民監(jiān)督政府不力、無法糾正政府失誤的情況下，即使倡導(dǎo)城市規(guī)劃應(yīng)以社會理性為主導(dǎo)，但在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中也很難得到保證。也就是說，在現(xiàn)有的政治體制和民主水平下，公眾無法對“權(quán)錢同盟”形成有效的制衡，因此解決這個問題并非城市規(guī)劃自身力量所能完成。

　　三、結(jié)　論

　　首先，城市規(guī)劃必須緊緊圍繞國家和地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)并為之服務(wù)，“后進(jìn)”大國追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意志、轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展內(nèi)在矛盾的統(tǒng)一性，決定了城市規(guī)劃不能以“公正”作為其價值觀主導(dǎo)或唯一準(zhǔn)則;其次，城市規(guī)劃作為政府的一項重要職能，政府的職能轉(zhuǎn)變及其轉(zhuǎn)變程度決定了城市規(guī)劃的職責(zé)變化。轉(zhuǎn)型時期，地方政府間接推動經(jīng)濟(jì)的熱情決定了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長仍然是城市規(guī)劃的主要職責(zé);再次，從政治國家和市民社會關(guān)系的角度出發(fā)，盡管追求社會公平、公正是諸多學(xué)者的理想訴求，但受中國市民社會發(fā)展程度的影響，以社會理性為主導(dǎo)的城市規(guī)劃并不具有社會基礎(chǔ);最后，在現(xiàn)有的政治體制和民主水平下，一味地強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的社會公平性、公正性，會對現(xiàn)有體制造成巨大沖擊，容易引發(fā)更大的、難以控制的社會、政治問題。城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型必須置于漸進(jìn)式改革的根基之上，不宜太激進(jìn)。

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