經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展方向
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的直接目的是評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在其任職期間應(yīng)負(fù)有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的狀況, 為組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門提供考核和任用領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)。其審計(jì)的結(jié)果直接關(guān)系到被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命和干部管理機(jī)關(guān)能否正確評(píng)價(jià)和任用干部的大事。從領(lǐng)導(dǎo)到群眾期望高, 要求高, 可容許的誤差小, 這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性大。
通過(guò)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的闡述，從而應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)水平。盡可能地防范和化解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
一、國(guó)外績(jī)效(經(jīng)濟(jì)效益)審計(jì)的研究現(xiàn)狀
20世紀(jì)40年代以后，政府審計(jì)的范圍發(fā)生了很大的變化。政府審計(jì)開(kāi)始進(jìn)入以績(jī)效審計(jì)為中心，與財(cái)務(wù)審計(jì)并存的現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展階段。在美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家中，績(jī)效審計(jì)在政府審計(jì)中占有想當(dāng)大的比重美國(guó)甚至達(dá)到85%以上。
績(jī)效審計(jì)的統(tǒng)一定義源自1986年在悉尼召開(kāi)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)第十二屆國(guó)際會(huì)議的文件《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》，“績(jī)效審計(jì)是指由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府及其各隸屬部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行的審計(jì)。”這個(gè)定義突出了績(jī)效審計(jì)是以3E為核心的，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性�？�(jī)效審計(jì)從它的產(chǎn)生發(fā)展到現(xiàn)在已有四五十年歷史，且發(fā)展勢(shì)頭迅猛，已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家的政府審計(jì)是否走向現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。
美國(guó)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效審計(jì)基本目標(biāo)的表述是：“為了公眾的利益，幫助國(guó)會(huì)履行憲法職責(zé)，改善聯(lián)邦政府的績(jī)效和責(zé)任”。其按國(guó)會(huì)的要求，調(diào)查、評(píng)估聯(lián)邦政府政策和項(xiàng)目的執(zhí)行效率和效果，重點(diǎn)放在促進(jìn)政府各部門高效地履行職責(zé)。美國(guó)績(jī)效審計(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是法律依據(jù)十分完善。美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)了一系列涉及審計(jì)的法案，有力地促進(jìn)了不同時(shí)期績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。為規(guī)范、指導(dǎo)審計(jì)人員的行為，1972年，聯(lián)邦審計(jì)總署發(fā)布了《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)審計(jì)準(zhǔn)則》，此準(zhǔn)則經(jīng)多次修訂，已被美國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)理論界所公認(rèn)，一直延用至今。此外，美國(guó)政府的績(jī)效審計(jì)還在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策制定方面發(fā)揮巨大的作用。
(二)英國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展與特點(diǎn)。
英國(guó)是世界上開(kāi)展績(jī)效審計(jì)較早的國(guó)家之一，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，在提高政府及公共部門服務(wù)質(zhì)量、提高公共資金的使用效率方面發(fā)揮了明顯作用。經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐，英國(guó)的績(jī)效審計(jì)在方法上和內(nèi)容上都日漸成熟，并且形成了一套比較完整的理論體系。在體制上，英國(guó)的官方審計(jì)機(jī)構(gòu)由兩部分組成，一是隸屬于英國(guó)國(guó)會(huì)的英國(guó)國(guó)家審計(jì)署，二是審計(jì)委員會(huì)。國(guó)家審計(jì)署是專門負(fù)責(zé)英國(guó)中央政府各部門財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)的官方審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)結(jié)果向國(guó)會(huì)的公共賬目委員會(huì)匯報(bào)。審計(jì)長(zhǎng)由無(wú)黨派人士擔(dān)任，由英國(guó)女王任命，審計(jì)長(zhǎng)一經(jīng)任命，沒(méi)有任期限制，職務(wù)的解除須經(jīng)國(guó)會(huì)三分之二以上的議員認(rèn)可。審計(jì)署的職能是對(duì)政府部門和公共項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)。英國(guó)政府開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是非常注重審計(jì)結(jié)果公示，審計(jì)署內(nèi)有一個(gè)處專門負(fù)責(zé)對(duì)外宣傳并協(xié)調(diào)審計(jì)署與議會(huì)公共賬目委員會(huì)的關(guān)系。
西方國(guó)家開(kāi)展績(jī)效審計(jì)有幾個(gè)重要的前提條件，一是基于相對(duì)完善的政府預(yù)算管理體系下的財(cái)務(wù)審計(jì)已經(jīng)相對(duì)成熟，形成了一套完整的財(cái)務(wù)報(bào)告體系和與之配套的報(bào)表審計(jì)體系，財(cái)務(wù)審計(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化和制度化。二是法律制度相對(duì)完善，財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)中的違法違規(guī)問(wèn)題相對(duì)較少，合規(guī)性已經(jīng)不是審計(jì)的主要關(guān)注目標(biāo)。三是政府職責(zé)相對(duì)明確，政府責(zé)任制度普遍建立，便于對(duì)責(zé)任開(kāi)展考核評(píng)價(jià)。四是法制條件下，對(duì)行政機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)結(jié)果可以通過(guò)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督得以落實(shí)。
二、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的研究現(xiàn)狀
《審計(jì)法》明確規(guī)定,對(duì)財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益,依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,就已經(jīng)包含了效益審計(jì)的內(nèi)容。當(dāng)前財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深入和發(fā)展,不斷地提出了對(duì)財(cái)政資金使用效益審計(jì)的要求,部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì),專項(xiàng)資金的審計(jì),政府投資項(xiàng) 目的審計(jì),都可以在真實(shí)性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步做經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查和評(píng)價(jià)。特別是,近年來(lái)廣泛開(kāi)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),審計(jì)的目標(biāo)和范圍往往會(huì)超越傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì),帶有效益審計(jì)的.成分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是要通過(guò)對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的檢查,評(píng)價(jià)接受審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)人所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況,是合規(guī)有效或者相反。一個(gè)部門,尤其是一個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo),他的管理 目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任不可能只有財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合規(guī)性,必然還有效益性,比如經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等,都有效益 目標(biāo)。因此,財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)的結(jié)合,也是任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)向縱深發(fā)展的充分條件。
《2010年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》首次明確提出“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是建立在財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法基礎(chǔ)上的績(jī)效審計(jì)”，按照正常理解，這句話可以簡(jiǎn)單的稱為“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是績(jī)效審計(jì)”。那么，正確理解和把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的概念含義，對(duì)做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作有著非常重要的意義。
三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展為績(jī)效審計(jì)的重要的意義
(一)能夠盡快促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和全體審計(jì)人員的意識(shí)“轉(zhuǎn)型”。
將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，而決定這一轉(zhuǎn)型速度和效果的前提因素則是審計(jì)人員包括審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的意識(shí)轉(zhuǎn)型，而將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)直接而簡(jiǎn)單地視為績(jī)效審計(jì)，全體審計(jì)人員形成“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是績(jī)效審計(jì)”直接的簡(jiǎn)單的意識(shí)概念，使其從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)始就按照績(jī)效審計(jì)的思維和要求去思想、計(jì)劃籌備、實(shí)施、報(bào)告，則是促進(jìn)意識(shí)轉(zhuǎn)型的最佳途徑。
(二)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的規(guī)范轉(zhuǎn)型。
自經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開(kāi)展以來(lái)，為規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開(kāi)展，各地以黨委、政府、人大、領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議、審計(jì)機(jī)關(guān)等的名義制定了很多制度辦法，從宏觀規(guī)定，到微觀操作對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的審計(jì)內(nèi)容做出了規(guī)定和規(guī)范。但是，由于《暫行規(guī)定》并未如此明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的績(jī)效審計(jì)含義，《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》“領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)其所在部門、單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性和效益性，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任，包括主管責(zé)任和直接責(zé)任”，各地也并沒(méi)有把“效益性”審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)予以規(guī)定和規(guī)范，雖然有些地方近些年也在探討將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)，但只是探索和創(chuàng)新，相關(guān)規(guī)定和審計(jì)規(guī)范并未真正和詳細(xì)地明確。“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是績(jī)效審計(jì)”的簡(jiǎn)單概念，能夠促使各地根據(jù)績(jī)效審計(jì)的相關(guān)要求去修改和制定有關(guān)規(guī)定和規(guī)范，從而使各項(xiàng)規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的規(guī)定和制度、辦法等在制定層面上就將績(jī)效審計(jì)的理念得以貫徹，規(guī)定績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容，規(guī)范審計(jì)方式，從而使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的績(jī)效審計(jì)工作走上制度化的軌道。
(三)能夠使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容及其實(shí)踐轉(zhuǎn)型。
審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員有了對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是績(jī)效審計(jì)的意識(shí)理念的轉(zhuǎn)型，地方規(guī)定規(guī)范有了績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容的規(guī)定和審計(jì)方式方法的規(guī)范，自然能夠逼迫各審計(jì)組按照績(jī)效審計(jì)的概念和思路去組織和實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目，從陌生到熟悉，從熟悉到成熟，逐步將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)上績(jī)效審計(jì)的軌道。也只有此，才能加快經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績(jī)效審計(jì)的轉(zhuǎn)型。
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