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社會工作介入社會救助工作問題及措施
社會工作是推動我國社會救助從收入救助向服務救助轉型的重要助力，也是實現(xiàn)發(fā)展型社會救助政策目標的重要工具。那么，下面是小編為大家提供社會工作介入社會救助工作問題及措施，歡迎大家閱讀瀏覽。
一、社工服務缺失是當前我國社會救助面臨的突出問題
早在中國共產(chǎn)黨建政初期，我國就開始探索建立社會救助制度，較早實施的救助項目包括針對農(nóng)村“三無人員”的五保供養(yǎng)、針對城市貧困人群的臨時救濟和定期定量救濟等。改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立健全，以實施城市居民最低生活保障為肇始，我國的社會救助進入一個新階段，先后建立了農(nóng)村低保、受災人員救助、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等制度，從而構建了一個項目完整、內(nèi)容齊全、程序規(guī)范、對象明確的社會救助制度體系。截至 2013 年底，全國城鄉(xiāng)低保共救助了 7 443 萬人，全年支出資金 1 566 億元 ;農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù) 538 萬，支出資金 174 億元 ;醫(yī)療救助共實施 1 億人次，支出資金 257 億元 ;臨時救助實施 3 937 萬戶次，支出資金 93.4 億元。住房、教育、就業(yè)等方面的救助對象和支出資金都在同步增長。2007—2013 年，我國用于最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助方面的資金支出達到 8 749.4 億元，占全國財政支出總額的1.34%。經(jīng)過多年努力，社會救助已經(jīng)發(fā)展為我國貧困治理領域最重要的制度安排，在保障困難群眾基本生活、維護基層社會穩(wěn)定、促進社會公平正義等方面發(fā)揮著越來越重要的作用但從發(fā)生學上看，我國的社會救助具有明顯的功利性色彩。也就是說，每一個項目的實施，每一項制度的建立都是為了解決最突出的現(xiàn)實問題，缺乏長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層制度設計。例如，1999 年全面推行城市低保制度是為了配合經(jīng)濟結構調(diào)整，為下崗失業(yè)人員提供基本生活保障 ;2007年全面建立農(nóng)村低保制度是為了增加農(nóng)民收入、緩解城鄉(xiāng)收入差距 ;2009 年全面推行醫(yī)療救助是為了配合實施新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，解決窮人的看病就醫(yī)問題 ;等等。近年來，隨著社會環(huán)境的發(fā)展變化，個人權利意識不斷張揚，低保等公共服務的社會關注度越來越高，城鎮(zhèn)化及戶籍制度改革持續(xù)推進等，都對社會救助提出了新的挑戰(zhàn)，折射出制度本身的內(nèi)在缺陷。
一是缺乏制度整合。雖然建立了低保、五保、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面的救助制度，但沒有統(tǒng)一的部門管理，各項制度之間銜接配套不夠，從救助對象到救助標準，從救助程序到救助管理，制度“碎片化”明顯。二是缺乏社會參與。以低保為核心的社會救助由政府制定政策并負責實施，慈善組織、社工機構等社會力量發(fā)揮的作用相當有限。政府在最初實施社會救助時就缺乏引導、培育、發(fā)展民間救助性社會資源的意識，沒有廣泛動員社會力量共同參與貧困治理。三是缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。各項社會救助制度在建立時，都是基于城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀，不僅城市居民和農(nóng)村居民享受不同的社會救助待遇，而且居民一旦離開戶籍地，基本上就脫離了社會救助的視野，很難被納入救助范圍。四是缺乏就業(yè)激勵�；谘a差型低保制度設計，救助對象退出機制不健全，有勞動能力的救助對象就業(yè)動力不足，“貧困陷阱”和“福利依賴”現(xiàn)象并存。五是缺乏專業(yè)技能。社會救助以家計調(diào)查為基礎，政策性、技術性強�；鶎由鐣戎�(jīng)辦機構的缺失和從業(yè)人員的能力水平限制了社會救助的專業(yè)性，進而影響了社會救助的管理水平。
社會救助之所以產(chǎn)生上述問題，除了受救助理念、制度環(huán)境、社會發(fā)展階段影響外，社工服務的缺失是重要原因。從國際上看，社會工作與社會救助具有同源性，也可以說是伴隨著近現(xiàn)代社會救助事業(yè)的發(fā)展而萌芽、發(fā)育，并逐步走向?qū)I(yè)化服務道路的。社會救助是社會工作的原點，也是其核心理念。早在 18、19 世紀，德國的漢堡市和愛爾伯福市就先后建立了家庭探訪(可視為家計調(diào)查的前身)、定期回訪、鼓勵就業(yè)、最低救助、根據(jù)收入提供救助等制度，并且請當?shù)厥煜で闆r的居民擔任義務賑濟員，政府與民間共同研究貧困家庭的不同情況，有針對性地提出救助方案。從 18 世紀中葉開始，英美各國相繼建立慈善組織會社，開展睦鄰組織運動。慈善組織會社是民間組織，通過構筑組織網(wǎng)絡，協(xié)調(diào)相關慈善資源，從物質(zhì)、教育、就業(yè)、心理等各個方面為窮人提供救助 ;睦鄰組織運動則以社區(qū)改造為前提，把發(fā)放款物的簡單型社會救助發(fā)展為對貧困者精神的關懷和對貧困者社區(qū)環(huán)境的改造。由此，社會救助和社會工作均得到了長足發(fā)展。特別是慈善組織會社運用統(tǒng)一的理念協(xié)調(diào)組織慈善救濟事業(yè)，為形成具有共同價值和統(tǒng)一概念范疇的社會工作專業(yè)體系創(chuàng)造了條件，是社會工作實現(xiàn)專業(yè)化的一個重要實踐基礎。發(fā)展到今天，社會工作已經(jīng)形成多層次、寬領域、廣覆蓋的學科體系，以貧困群體或極易陷入貧困的弱勢人群為對象，通過個案工作、小組工作、社區(qū)工作等專業(yè)方法，提升個人能力、增進社會資本、促進社會融入、擺脫或避免陷入貧困等。但就我國而言，社會工作與社會救助沒能實現(xiàn)有效的結合。我國的社會救助從一開始就將社會工作排除在外，主要由政府承擔責任，且以直接的現(xiàn)金救助為主，忽視了社工服務的價值和功能。由此帶來多方面的不利影響。一是社工服務的缺失使得政府救助僅關注物質(zhì)層面的幫扶，少有心理撫慰。大量研究表明，貧困人群易形成封閉、自卑、不求進取的心理趨向，進而在價值觀念、工作態(tài)度、社會行為乃至家庭行為等方面都形成一種非優(yōu)選擇。在這種心理狀態(tài)下形成的貧困文化不僅無助于貧困者脫貧，反而有可能造成貧困向下一代的傳遞。二是社工服務的缺失使得救助對象的發(fā)展問題無暇顧及。救助行政部門僅關注救助政策的落實，保證救助金及時、足額發(fā)放到位，而不會去考慮救助對象的發(fā)展，并為之設計差異化的救助策略，鏈接相關資源。而貧困人口在信息獲取上天然處于劣勢，對他們來講，非常需要有人幫助他們收集、分析、研判這些信息，并結合自己的情況作出申請或不申請、向什么機構申請這樣的救助決定，以使自己所獲取的救助資源在符合規(guī)定的情況下最大化。三是社工服務的缺失使得貧困家庭的生活質(zhì)量難以提高。財產(chǎn)少、收入少、可支配的資源有限是貧困家庭的共性，由此引發(fā)不少婚姻關系、子女教育、家庭沖突等方面問題�？梢�，只有社工服務才能夠從救助對象的具體情況出發(fā)，分析其問題產(chǎn)生的根源，并且在幫助其解決現(xiàn)實問題的同時，提高其家庭生活質(zhì)量。
事實上，救助對象的需求是多方面的，物質(zhì)幫助僅僅是一個方面，情感慰藉、能力提升、資源鏈接、機會獲得等方面的需求也非常旺盛。民政部課題組 2007 年對河北廊坊等地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城市低保對象中，93.2%的人感到“孤獨和沮喪”，28.4% 的人認為生活會變得更糟，38% 的人認為“無法通過自己的努力擺脫困境”
2011 年在北京市東城區(qū)、朝陽區(qū)、延慶縣的問卷調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，62.7% 的救助對象對找到一份不錯的工作缺乏信心，39.5% 的救助對象認為“社區(qū)里有人看不起他們”，近 20% 的受訪對象感到家庭關系緊張，52.5% 的受訪對象缺乏正常的鄰里交往。2013 年民政部的另一項調(diào)查顯示，49.99% 的城市低保對象感到心情一般或心情較差 ;10.8% 的低保對象感受到了明顯的社會排斥 ;16.9% 的低保對象與社區(qū)關系相處不融洽 ;農(nóng)村低保對象中感到心情一般或較差的占到 38.8%，明顯感到社會排斥的占 11.9%，與社區(qū)關系不融洽的低保對象占 11.34%。上述調(diào)查結果表明，困難家庭在繼續(xù)渴求直接現(xiàn)金等物質(zhì)幫扶的同時，對鏈接資源、能力提升、心理慰藉、社會融入等方面的非現(xiàn)金救助需求正在變得越來越強烈，迫切需要通過社工服務，緩解心理上的焦慮、失落和不滿，減少社會排斥，重塑生活信心。
二、社會工作介入社會救助的原則和策略選擇
改革開放后的相當長時期，我國的社會工作處于“消沉”狀態(tài)，無論是專業(yè)教育還是實務發(fā)展，都“波瀾不驚”。直到 2006 年中共十六屆六中全會提出“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”，社會工作才迎來了發(fā)展的春天。特別是專業(yè)社工人才隊伍和民辦社工機構的發(fā)展為社會工作介入社會救助提供了基礎條件和支撐平臺。據(jù)統(tǒng)計，目前全國已有 289 所大學設立了社會工作本科專業(yè)(BSW)，61 所高校設立了社會工作碩士專業(yè)(MSW)，每年培養(yǎng)約 1.5 萬名社會工作專業(yè)本科及碩士研究生�；鶎由鐓^(qū)、福利機構、社會組織和相關領域事業(yè)單位中開發(fā)設置的社會工作崗位不斷增加，目前全國已達 8 萬多個。民辦社工機構從無到有，發(fā)展迅速，2013 年新增 1 306 家，全國總量達到 2 452 家。建立并實施社會工作者職業(yè)資格考試制度。截至 2013 年底，全國已有 36 萬多名社會工作專業(yè)人才，其中通過國家社會工作者職業(yè)水平考試人員 123 833 名(含社會工作師31 183 名、助理社會工作師 91 901 名)。根據(jù)規(guī)劃，到2015年，社會工作專業(yè)人才總量將增加到50萬人，其中具有社會工作師職業(yè)水平證書或達到同等能力素質(zhì)的中級社會工作專業(yè)人才達到5萬人，具有高級社會工作師職業(yè)水平證書或達到同等能力素質(zhì)的高級社會工作專業(yè)人才達到1萬人。到2020年，社會工作專業(yè)人才總量增加到145萬人，其中中級社會工作專業(yè)人才達到 20 萬人、高級社會工作專業(yè)人才達到 3萬人。
社會工作介入社會救助，不是兩項工作簡單的整合、銜接或協(xié)同，而是理念、制度、機制、知識和技巧上的融合。真正的介入，應當是深深的嵌入，也可以說根植于社會救助內(nèi)部，成為社會救助的一部分。通過社會工作增強社會救助對象的社會功能——包括單獨的個人，也包括特定群體中的個人，最終實現(xiàn)“恢復受損的能力、提供個人資源和社會資源、預防社會功能失調(diào)”的目標，這當然也是社會救助追求的目標。
(一)社會工作介入社會救助應遵循四個原則
(1)維護貧困者基本權益。專業(yè)社會工作在服務貧困家庭時，必須堅持以人為本，注重對貧困者的人文關懷;必須從貧困者的實際需求出發(fā)，幫助他們向政府及慈善組織申請物質(zhì)救助，同時提供各種非物質(zhì)服務 ;必須注重保護貧困者的基本權益，從“公民權利”的視角去審視救助和服務的內(nèi)容，并及時調(diào)整 ;必須將人文關懷貫穿到救助和服務的各個環(huán)節(jié)和各個方面，讓貧困者真正感受到政府和社會的關愛，并且要避免以損害貧困者的其他權利來換取救助和服務。
(2)以滿足精神需求和社會需求為重點。對貧困者而言，最需要專業(yè)社工幫助解決的當屬物質(zhì)需求。因此，專業(yè)社工必須熟悉政策，能夠幫助貧困者鏈接到政府救助資源和慈善資源。但是，專業(yè)社工最需要關注的應當是貧困者的精神需求和社會需求，這是相對復雜的需求，也是需要專業(yè)知識和技巧才能滿足的需求。介入重點是解決貧困者心理層面的問題，幫助建構新的人際關系，改善外部環(huán)境，增進社會參與，減少社會排斥。
(3)注重賦權。專業(yè)社工服務必須堅持“助人自助”的原則，采用適宜的社會工作方法和技巧，將“問題視角”轉化為“優(yōu)勢視角”，注重評估、挖掘、培育和激發(fā)貧困者的潛能，增強他們的自我能力。通過教育培訓提升貧困者的人力資本，通過加強貧困者的社會交往、人際關系、社會參與等，豐富社會資本，進而提高貧困者個人和群體的社會及政治能力，使貧困者在社區(qū)和社會公共事務中有更大的發(fā)言權，最終提高貧困者的基本素質(zhì)和能力，最大限度地發(fā)掘他們的潛能，幫助他們擺脫困境。
(4)重在解決社會問題。貧困的背后是社會問題。專業(yè)社工服務雖從個案入手，針對的是貧困者個人及其家庭，但同時應注意挖掘造成案主貧困的社會因素，總結歸納社區(qū)及社會中存在的一般性問題，并提出改進或解決的方案，提供給社區(qū)、地方政府或相關社會組織，為最終解決社會問題作出努力。從具體的救助行為看，社會工作幾乎可以介入所有的社會救助環(huán)節(jié)，比如幫助貧困者提出救助申請、救助對象的資格審查、救助對象的日常動態(tài)管理和退出、促進救助對象就業(yè)、開展救助效果評估、協(xié)助宣傳社會救助政策等。同時，社會工作又可以提供一些社會救助行政無法開展的服務，比如貧困者救助需求調(diào)查、陪護及子女學習輔導、就業(yè)指導和職業(yè)介紹、鼓勵引導救助對象參與社區(qū)活動、尋求非政府救助資源等等。需要注意的是，在社會工作介入社會救助這個問題上，不能采取非此即彼的“二分法”，也就是要盡力避免“兩張皮”現(xiàn)象，努力將兩者的價值、知識和技巧建構在同一平臺之上，形成對話和融合的基礎。關于具體的介入策略，根據(jù)已有知識和實務經(jīng)驗，主要有以下四種模式可供選擇。
(二)策略選擇
1.理念介入
社會工作介入社會救助，首先需要將社會工作的價值理念植入社會救助�，F(xiàn)代社會工作是以利他主義為指導，以科學的知識為基礎，運用科學的方法進行的職業(yè)性的助人服務活動。“助人自助”是專業(yè)社會工作的核心價值理念，它從利他主義出發(fā)，強調(diào)平等對待每一個救助對象、維護其人格尊嚴，并且相信每個人都有自己獨特的個性，都存在著自我改變、成長和不斷進步的潛能。當前，我國的社會救助仍處于典型的政策救助階段，工作人員開展救助活動主要基于行政職責的要求，缺乏價值理念指引，因而在救助實踐中僅強調(diào)政策落實情況，較少關注救助對象的多元需求，更不會關注救助對象的自我能力提升。社會工作秉持平等助人理念，承認人的潛能和權利，并且努力了解救助對象的不同需求，為他們創(chuàng)造各種機會。社工理念指引下的社會救助，將不再是憐憫、同情，甚至行政職責，而是出于自我的價值追求，是一種責任 ;這樣的社會救助，將會尊重并重視每一位救助對象，進而激發(fā)他們的主觀能動性，使他們從受助者轉變?yōu)?ldquo;自我救助者”，并有可能通過自身的努力改變現(xiàn)有處境，從而實現(xiàn)其個人的發(fā)展。通過學習、培訓等方法，旨在使社會救助從業(yè)人員理解、認同、逐步具備社會工作理念，并將之內(nèi)化為自己的價值追求，體現(xiàn)在日常工作中 ;使救助經(jīng)辦機構更好地了解救助對象的需求，積極組織并有效傳輸資源、提供服務，其結果是促進救助對象實現(xiàn)從受助到自助的轉變，變消極救助為積極救助，最終實現(xiàn)社會工作理念與社會救助的融合。
2.崗位介入
在社會救助經(jīng)辦機構中設置社會工作崗位，給專業(yè)社工以適當?shù)男匠甏龊吐殬I(yè)發(fā)展空間，使之逐步獲得社會認同，這是社會工作介入社會救助的又一重要途徑，不僅可以將社會工作的價值理念和技巧方法直接運用到社會救助中來，而
且有利于促進社會工作的職業(yè)化。隨著社會救助事業(yè)的發(fā)展壯大，救助對象不斷增加，救助內(nèi)容不斷擴展，資金投入大幅增長，縣、鄉(xiāng)兩級社會救助經(jīng)辦機構也得到了加強。湖南、江西等地在縣級普遍成立社會救助局，重慶、山東等地成立低保管理中心，黑龍江、寧夏等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立公共服務中心等 ;同時，2012 年以來，各地還加強了救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制建設，已有 20多個省份、30% 的縣級初步建立了核對機構。社會救助經(jīng)辦機構的健全完善為開發(fā)設置社會工作崗位提供了可能。在經(jīng)辦機構中設置社會工作崗位可采取以下兩種方式 ：一是納入現(xiàn)有編制，與其他工作人員同薪同酬，一并管理 ;二是采取購買服務的方式，聘用合格人員承擔崗位任務。社會工作崗位應要求社工秉持專業(yè)理念開展工作，將社會工作理念、技巧和方法逐步融匯到日常救助工作中。
3. 項目介入
項目介入是指通過設置具有明確目標的項目，委托社工服務機構以承接項目的方式介入社會救助工作。一般由社會救助管理部門提出項目需求、目標、資金安排以及評估標準等，由社工服務機構具體設計項目并組織實施。江蘇省張家港市民政局針對散居孤兒心理困境問題，委托張家港市暨陽青少年發(fā)展事務所開展心理干預。該事務所設計了“左手有愛——散居孤兒青春期成長援助”項目，針對青春期寄養(yǎng)孤兒開展“左手有愛、我為我強”青春勵志夏令營、“左手有愛、愛在手心”個案輔導、“左手有愛、無處不在”主題生日會和“左手有愛、我要精彩”職業(yè)生涯指導冬令營等 4 個子項目服務，從心理需求、情感支撐、能力提升等角度，引導他們正確認識成長中的困惑，增強自身的社會適應能力。兩年間共有 190余人次得到服務，實現(xiàn)了預期目標。項目介入的關鍵在于清晰的目標設定、翔實可行的項目方案、專業(yè)的執(zhí)行以及科學的監(jiān)測評估。
4. 機構介入
機構介入是指社工服務機構整體參與到社會救助工作中，并承擔其中具體的救助事項或救助環(huán)節(jié)。廣州市越秀區(qū)建設街道辦事處以社會救助中心為基礎，引入廣州市陽光社會工作事務中心，采取專業(yè)社工與民政專干相結合的方式，通過上門家訪、心理疏導、家庭關系調(diào)適、危機介入等手段，為低保家庭、邊緣家庭和其他困難家庭提供服務。社工運用個案、小組、社區(qū)等專業(yè)方法，協(xié)助街道整合資源、搭建平臺、促進救助工作的發(fā)展。進駐第一年，陽光社工就開展探訪 500 余次，重點跟進個案 30 個，專業(yè)小組 40 多期，社區(qū)團康 10 余次，在促進社會救助政策落實、鼓勵救助對象自強自立、緩解福利依賴、滿足救助對象多方面需求等方面發(fā)揮了重要作用�！渡鐣戎鷷盒修k法》第五十四條規(guī)定 ：“縣級以上地方人民政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務。”這一規(guī)定，為機構介入社會救助提供了法規(guī)依據(jù)。
三、促進社會工作介入社會救助的體制
機制從我國貧困治理的發(fā)展方向看，在社會救助中引入社會工作是一個必然的選擇。一方面，我國的專業(yè)社工人才隊伍將繼續(xù)發(fā)展壯大，社工理念獲得更多社會認同 ;另一方面，遵循《社會救助暫行辦法》，社會救助將從簡單的發(fā)錢發(fā)物轉變?yōu)橘x權、增進社會資本和個人資產(chǎn)建設等綜合性、注重發(fā)展的服務型救助。無論采取何種策略或路徑，社會工作都應當以制度化方式參與社會救助，唯有如此，才能確保社會工作介入社會救助的持久性和穩(wěn)定性。因此，必須健全體制機制，為社會工作介入社會救助提供制度化保障。
第一，培育民辦社工機構。專業(yè)社工機構是為救助對象提供專業(yè)化服務的重要載體，而民辦社工機構又是其主力軍。社工機構發(fā)展不起來，社會工作介入社會救助就將成為無源之水。必須簡化注冊程序，完善稅收減免、政策優(yōu)惠、財政扶持等措施，為社工機構發(fā)展提供便利�？蓢L試建立孵化基地，從注冊登記、項目場地、內(nèi)部治理、運行監(jiān)督等方面支持民辦社工機構發(fā)展。同時，繼續(xù)加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設，完善職業(yè)水平評價制度，為民辦社工機構發(fā)展提供動力。
第二，健全政府購買社工服務制度。暢通政府購買社工服務的財政保障渠道，明確各級財政列支購買服務經(jīng)費的責任 ;認真研究社會救助具體事項，對其中適合社工承擔的部分及時委托給社工機構或設置相應的社工崗位，并完善委托、承包、采購等流程。探索購買社工服務的標準、評估、監(jiān)測及糾錯機制，及時發(fā)現(xiàn)、解決存在的問題，完善相關制度安排。建立社工介入社會救助的評價激勵機制，開發(fā)評價指標體系和運行規(guī)范。社會救助行政部門要與社工機構建立伙伴關系，充分信任、主動引入社工或社工機構，不斷提升救助服務能力。
第三，評估社會救助領域社工服務需求�！渡鐣戎鷷盒修k法》將“托底線、救急難”作為基本原則，可以此為切入點，準確評估、分析困難群眾在遭遇急難事件，導致生活陷入困境時的社工服務需求情況。需求評估是服務提供的必經(jīng)環(huán)節(jié)和前提，也是確保服務及時、準確提供的基礎�？刹扇�案訪談、家庭走訪、問卷調(diào)查等形式了解困難群眾的社工服務需求，有針對性地設計社工服務項目、研究服務提供方式或開發(fā)相應的工作崗位。社工服務需求評估可按層級分別開展，根據(jù)評估結果制定相應的促進政策。
第四，建立社會工作和社會救助資源共享機制。利用現(xiàn)代信息技術，開發(fā)建設民辦社工機構數(shù)據(jù)庫、專業(yè)社工人員數(shù)據(jù)庫、社工服務項目庫等，完善自下而上的社會救助信息管理系統(tǒng)，打造社會工作和社會救助信息分層共享平臺，構建系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通的資源共享機制。資源共享機制的建立，不僅有利于社會救助經(jīng)辦機構選擇專業(yè)社工機構、專業(yè)社工以及社工服務項目，而且有利于社工機構或?qū)I(yè)社工了解、評估、跟蹤救助對象或救助機構需求，從而為社會工作介入社會救助奠定堅實的基礎。
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