公共危機(jī)管理的概念

　　公共政府部門(mén)除負(fù)責(zé)日常的程序化工作外，還負(fù)有處理不確定性的緊急或突發(fā)事件的責(zé)任。對(duì)于公共政府部門(mén)處理緊急或突發(fā)性事件的研究，通常被冠以“危機(jī)管理 ”、“公共危機(jī)管理”、“政府危機(jī)管理”、“政府應(yīng)急管理”等不同名稱(chēng),在不同的概念體系下展開(kāi),但是綜觀(guān)其內(nèi)容,可以說(shuō)基本上都是圍繞“在緊急狀態(tài)或危機(jī)狀態(tài)下,政府如何運(yùn)作”這一主題進(jìn)行的。人們從不同的學(xué)科出發(fā),觀(guān)察、分析和研究公共危機(jī)管理面臨的問(wèn)題,做出了許多理論上的分析和解釋,形成了多學(xué)科交叉的研究態(tài)勢(shì)。

　　1.危機(jī)的含義。

　　危機(jī)一詞來(lái)源于希臘語(yǔ)。目前，不同學(xué)科由于角度不同，對(duì)危機(jī)的含義有不同定義。危機(jī)管理理論認(rèn)為，危機(jī)是事物的一種不穩(wěn)定狀態(tài)，在危機(jī)到來(lái)時(shí)，當(dāng)務(wù)之急是要實(shí)行一種決定性的變革;企業(yè)管理學(xué)認(rèn)為，危機(jī)是一種決策形勢(shì)，在此形勢(shì)下，企業(yè)的利益受到威脅，任何拖延均可能會(huì)失控而導(dǎo)致巨大損失;組織行為學(xué)認(rèn)為，危機(jī)是組織明顯難以維持現(xiàn)狀的一種狀態(tài)。一般認(rèn)為，危機(jī)通常是在決策者的核心價(jià)值觀(guān)受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)、有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅速?zèng)Q策等不利情景的會(huì)聚。危機(jī)是對(duì)組織系統(tǒng)的總體目標(biāo)和利益構(gòu)成威脅而導(dǎo)致的一種緊張狀態(tài)。危機(jī)根據(jù)影響時(shí)空的范圍分為國(guó)際危機(jī)、國(guó)內(nèi)危機(jī)和局部組織危機(jī)。

　　對(duì)于危機(jī)的定義，目前我國(guó)學(xué)界大都引用羅森塔爾(Rosenthal)等人的觀(guān)點(diǎn)，即危機(jī)就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件” 。最早的危機(jī)研究集中在國(guó)防和軍事領(lǐng)域，之后，危機(jī)的概念被應(yīng)用到企業(yè)等私人部門(mén);近些年來(lái)，政府和公共領(lǐng)域的危機(jī)逐漸被人們所關(guān)注。

　　一般說(shuō)來(lái), 危機(jī)管理中的“危機(jī)”, 包括Emergency(緊急事態(tài))、Crisis(危機(jī))及Risk(風(fēng)險(xiǎn))等表述危險(xiǎn)狀態(tài)或者緊急事態(tài)的情形。Crisis(危機(jī))是指構(gòu)成社會(huì)體制的既存的人力、物力、信息、能源等要素以及使這些要素發(fā)揮作用的諸原理及價(jià)值處于崩潰和恢復(fù)的轉(zhuǎn)機(jī)之中的極其危險(xiǎn)的狀態(tài)或者時(shí)代轉(zhuǎn)換期。因此, 與Crisis Management相對(duì)應(yīng)的危機(jī)管理是指一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)受到外來(lái)軍事攻擊之際, 需要采取軍事的及非軍事的措施, 來(lái)應(yīng)對(duì)軍事上乃至政治上極其危險(xiǎn)的狀態(tài)。Risk(風(fēng)險(xiǎn))意味著被置于危害、損害、損失等危險(xiǎn)狀態(tài), 因而與Risk Management相對(duì)應(yīng)的危機(jī)管理多用來(lái)表述企業(yè)層面的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制, 其與行政組織“危機(jī)管理”對(duì)危機(jī)的把握方法是不相同的。不過(guò), 二者具有諸多共通之處, 可以相互學(xué)習(xí)借鑒, 互為補(bǔ)充。Emergency(緊急事態(tài))是指構(gòu)成社會(huì)體制的人力、物力、信息、能源等要素, 由于某種沒(méi)有或者無(wú)法預(yù)期的情況發(fā)生, 而直面遭受重大損害的威脅或者已經(jīng)遭受重大損害, 要求立即予以支援及救助等即時(shí)應(yīng)對(duì)的全部緊急事態(tài)或者非常事態(tài), 如大規(guī)模地震、特大洪水等突發(fā)性事件導(dǎo)致的需要即時(shí)支援及救助的狀態(tài)等。因此, 與Emergency Management相對(duì)應(yīng)的危機(jī)管理主要是指中央政府及地方各級(jí)政府等行政組織介入的, 應(yīng)對(duì)諸如自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、傳染性疾病、經(jīng)濟(jì)性恐慌、恐怖事件、暴動(dòng)等國(guó)內(nèi)各類(lèi)突發(fā)性事件導(dǎo)致需要支援及救助的狀態(tài)等。

　　2.危機(jī)管理的內(nèi)涵。

　　所謂危機(jī)管理，就是指組織為應(yīng)付各種危機(jī)情境所進(jìn)行的信息收集、信息分析、問(wèn)題決策、計(jì)劃制訂、措施制定、化解處理、動(dòng)態(tài)調(diào)整、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自我診斷的全過(guò)程。危機(jī)管理的目的就是變危險(xiǎn)為機(jī)遇，使之越過(guò)陷阱進(jìn)入新的發(fā)展階段。從最廣泛的意義上說(shuō)，危機(jī)管理包含對(duì)危機(jī)前、危機(jī)過(guò)程中、危機(jī)后所有方面的管理。通過(guò)尋找危機(jī)根源、本質(zhì)及表現(xiàn)形式，并分析它們所造成的沖擊，就能夠通過(guò)降低風(fēng)險(xiǎn)和緩沖管理來(lái)更好地進(jìn)行危機(jī)管理。簡(jiǎn)而言之，有效的危機(jī)管理需要做到如下方面：減少危機(jī)的來(lái)源、范圍和影響;提高危機(jī)初始管理的地位;改進(jìn)危機(jī)沖擊的反應(yīng);完善修復(fù)管理，以能迅速有效地減輕危機(jī)造成的損害。

　　3.公共危機(jī)管理的界定。

　　為了與私人領(lǐng)域的危機(jī)管理(CrisisManagement)相區(qū)別,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有兩種傾向:一是使用“政府危機(jī)管理”這一概念,以強(qiáng)調(diào)政府在危機(jī)管理中的主體地位,二是使用“公共危機(jī)管理”。這是美國(guó)“9111”事件之后,我國(guó)危機(jī)管理研究的一大特色。從某種意義上講,“公共危機(jī)管理 ”這一概念的采用,更多地是受了公共管理理論的影響,公共管理理論將整個(gè)社會(huì)的管理劃分為公共和私人兩個(gè)相互區(qū)別的領(lǐng)域,公共領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)管理主體的公共性和管理目標(biāo)或者利益追求的公共性,并且,使用公共危機(jī)管理意在強(qiáng)調(diào)其管理的主體并不僅僅是政府,還有非營(yíng)利組織等其它組織,政府在其中起主導(dǎo)作用。至于概念的內(nèi)涵,“公共危機(jī)管理 ”和“政府危機(jī)管理”并無(wú)太大的差異。在實(shí)踐中,我國(guó)政府部門(mén)更傾向于使用“應(yīng)急管理(CrisisManagement)”這一概念。因?yàn)?一方面“應(yīng)急”本來(lái)就是管理部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)或緊急事件的一個(gè)專(zhuān)門(mén)詞匯;另一方面, “危機(jī) ”一詞習(xí)慣上用來(lái)表示重大的、影響生死存亡的事件或狀態(tài),比如:合法性危機(jī)、生存危機(jī)等。雖然,“應(yīng)急管理 ”也注重理論的建構(gòu),也強(qiáng)調(diào)預(yù)防、緩解、響應(yīng)和恢復(fù)等管理過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié),但是,事實(shí)上它更多的是在于實(shí)務(wù)或操作層面上使用這一概念的。在國(guó)外,危機(jī)管理領(lǐng)域也存在兩個(gè)不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就這兩個(gè)概念的淵源來(lái)看,“危機(jī)管理 ”的使用要比“應(yīng)急管理”要早,危機(jī)管理最早主要盛行于企業(yè)界,后來(lái),危機(jī)管理開(kāi)始在公共部門(mén)出現(xiàn),主要局限于軍事和外交領(lǐng)域,也即政治危機(jī)、軍事危機(jī)和外交危機(jī)的處理和應(yīng)對(duì)。“應(yīng)急管理”主要研究政府在處理各種突發(fā)事件中的管理活動(dòng),它更注重實(shí)務(wù)和操作。“應(yīng)急管理 ”雖然有其獨(dú)特的研究對(duì)象和范圍,但是從理論上講,它實(shí)際上是危機(jī)管理理論在政府管理中的應(yīng)用,應(yīng)當(dāng)屬于“危機(jī)管理”知識(shí)領(lǐng)域中的一個(gè)部分。

　　綜上所述，公共危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，是政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)的過(guò)程。公共危機(jī)管理不同于通常狀態(tài)下的政府行政管理。

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