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我國宏觀審慎管理主體問題分析
本文基于當(dāng)前監(jiān)管格局對宏觀審慎政策管理的影響，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，認(rèn)為在當(dāng)前情況下，應(yīng)該以央行做為宏觀審慎管理的主體，由央行來主導(dǎo)實施宏觀審慎政策工具，并在此框架下實施宏觀審慎政策工具的分工，當(dāng)然建立監(jiān)管部門間的信息共享機(jī)制也是必不可少的。
一、引言
當(dāng)前， 我國的金融監(jiān)管框架已經(jīng)形成了中國人民銀行和銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分業(yè)監(jiān)管的“一行三會”的基本格局。 在此格局下，如何構(gòu)建宏觀審慎管理體系，并應(yīng)當(dāng)由哪個機(jī)構(gòu)作為具體的主體來實施則存在爭議。如果不盡快明確一個清晰的負(fù)責(zé)主體，則宏觀審慎管理框架就可能停留在分散狀態(tài)。
二、“一行三會”的監(jiān)管格局對實施宏觀審慎管理的影響。
根據(jù)2003 年修訂的《中國人民銀行法 》和其他相關(guān)法律法規(guī)，目前在我國實行的是“一行三會”分業(yè)監(jiān)管制度。中國人民銀行作為中央銀行，具體負(fù)責(zé)貨幣政策的制定和實施，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定;而銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會則分別對銀行、證券和保險業(yè)實施具體的分業(yè)監(jiān)管。
實施宏觀審慎管理的主體部門應(yīng)同時具備宏觀視野和微觀工具。從目前的“一行三會”格局來看，人民銀行具有貨幣發(fā)行和利率、法定存款準(zhǔn)備金率以及匯率等多項調(diào)控手段;但其只有相對較為零散的涉及金融服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)，沒有較為系統(tǒng)性的監(jiān)管職權(quán)，所以很難實現(xiàn)對銀行、證券和保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險的有效識別和監(jiān)控。另外從銀、證、保“三會”的角度來看，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然擁有微觀方面的監(jiān)管職權(quán)，并具有成體系的強(qiáng)有力的防范、控制風(fēng)險的監(jiān)控手段以及監(jiān)管工具，但其在宏觀政策的手段和工具方面均還有所欠缺。盡管在2003 年，由人民銀行牽頭，聯(lián)合“三會”、發(fā)改委以及財政部等部門組成了跨部門的小組，著手對我國的金融體系開始進(jìn)行金融穩(wěn)定方面的評估。 “三會”之間也簽訂了關(guān)于金融監(jiān)管分工與合作的備忘錄。但從實際來看，成效并不很明顯，主要的原因是各監(jiān)管部門之間的協(xié)作根本無法替代宏觀層面上的協(xié)調(diào)。
中國目前所面臨的最突出問題，就是宏觀審慎管理的職責(zé)不明確。由于至今沒有正式確立人民銀行宏觀審慎管理和各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)微觀審慎監(jiān)管之間的分工與合作關(guān)系，所以阻礙了人民銀行與銀、證、保三個分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立有效的協(xié)作與信息共享的機(jī)制。因為缺乏完整及有效的系統(tǒng)性監(jiān)管職權(quán)和信息，人民銀行難以全面、及時地掌握金融系統(tǒng)的運營與風(fēng)險的累積，難以對銀行、證券及保險等金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險進(jìn)行有效地識別和監(jiān)控，進(jìn)而影響到其對宏觀運行的分析和判斷能力，并由此導(dǎo)致央行的權(quán)利與義務(wù)的不對稱性。 所以說，在當(dāng)前金融監(jiān)管的格局下，盡快確定宏觀審慎管理的主體是至關(guān)重要的。
三、中央銀行應(yīng)成為我國宏觀審慎管理的主導(dǎo)者。
目前世界各國的中央銀行均普遍地承擔(dān)最后貸款人的職責(zé)，維護(hù)金融穩(wěn)定是絕大多數(shù)國家央行的重要職能。由此來看，賦予中央銀行在宏觀審慎管理方面的主體地位，不僅是必要的，而且也是合理的。
(一 )中央銀行實施宏觀審慎管理有助于防范系統(tǒng)性風(fēng)險。
由于系統(tǒng)性金融風(fēng)險是行業(yè)性、整體性及全局性的風(fēng)險，所以僅通過微觀層面的審慎監(jiān)管，是難以有效防范的，必須有宏觀層面的審慎監(jiān)管才能防范。此次全球性金融危機(jī)的爆發(fā)，充分暴露出了宏觀審慎管理在制度層面的缺陷。如果由中央銀行負(fù)責(zé)實施宏觀審慎管理，則能有效地防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。第一，中央銀行作為貨幣政策的制定和執(zhí)行部門，能夠依靠對經(jīng)濟(jì)和貨幣形勢的把握，對系統(tǒng)性金融風(fēng)險從宏觀層面進(jìn)行全面分析，避免由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展分析而出現(xiàn)的條塊分割問題;第二，中央銀行可以借助與IMF、 世界銀行以及其他國際機(jī)構(gòu)和其他國家央行的合作，在全世界范圍內(nèi)開展系統(tǒng)性風(fēng)險的早期預(yù)警。 最后，中央銀行實施宏觀審慎管理，有利于在統(tǒng)一層面上加強(qiáng)對不同領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。
(二)宏觀審慎管理有助于促進(jìn)貨幣政策的實施。
通過實施宏觀審慎管理， 中央銀行可以更好地了解微觀主體的情況和貨幣政策的傳導(dǎo)過程， 提高中央銀行貨幣政策的制定決策能力， 也有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)及時貫徹落實貨幣政策。美聯(lián)儲由于其監(jiān)管職能而使貨幣政策取得更好的效果， 而其穩(wěn)定價格的貨幣政策職能也使銀行監(jiān)管職能取得更好的效果〔1〕。
(三)賦予中央銀行宏觀審慎管理權(quán)可帶來若干正效應(yīng)。
一是可以使中央銀行能夠更好地履行其最后貸款人的職責(zé)。 只有使中央銀行主導(dǎo)宏觀審慎管理，使其對系統(tǒng)性金融風(fēng)險狀況能夠有正確的評估和分析，才能促進(jìn)其有效履行最后貸款人的職責(zé)， 才能不至于因行動遲緩而導(dǎo)致危機(jī)更加深入。二是可以進(jìn)一步提高中央銀行公信力。中央銀行主導(dǎo)宏觀審慎管理， 能夠有利于提高中央銀行實施貨幣政策的權(quán)威性， 有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)更加及時地貫徹落實貨幣政策， 有利于防范由于金融宏觀層面出現(xiàn)問題而導(dǎo)致中央銀行的公信力受損。
(四)央行主導(dǎo)宏觀審慎管理有助于完善我國金融監(jiān)管體系。
一方面，由中央銀行主導(dǎo)宏觀審慎管理，其他專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施微觀審慎監(jiān)管， 可以更加有效地實現(xiàn)金融監(jiān)管的分工與合作，能夠有效擴(kuò)大監(jiān)管的覆蓋范圍，能夠進(jìn)一步提高監(jiān)管的效率;另一方面，把宏觀審慎管理主導(dǎo)權(quán)賦予中央銀行，可以充分避免監(jiān)管目標(biāo)出現(xiàn)沖突。 因為監(jiān)管機(jī)構(gòu)會面臨下述風(fēng)險，即僅履行其監(jiān)管職責(zé)，會在一定程度上導(dǎo)致其對其他目標(biāo)的忽視，從而使監(jiān)管行為對宏觀經(jīng)濟(jì)運行造成影響。特別是，如果其他專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行之間缺乏配合， 在依據(jù)貨幣政策的變化與宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢來把握宏觀審慎管理的尺度上能力有所欠缺，則可能人為地導(dǎo)致宏觀審慎管理的政策與央行的貨幣政策之間發(fā)生矛盾與沖突，這樣既可能給貨幣政策的效果與宏觀經(jīng)濟(jì)的運行帶來一定的負(fù)面影響，也可能會影響到金融機(jī)構(gòu)對宏觀風(fēng)險的防范。
四、央行與其他監(jiān)管部門在宏觀審慎管理中的分工與合作。
金融危機(jī)以后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管體制發(fā)生了圍繞宏觀審慎管理的不同程度的變化。其中美國授權(quán)美聯(lián)儲監(jiān)管大型、復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)，并創(chuàng)建了一個由聯(lián)邦全部金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)參加的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(FOC)，由其負(fù)責(zé)監(jiān)測和處理所有威脅到國家金融安全的系統(tǒng)性金融風(fēng)險;英國則撤消了金融服務(wù)局，賦予英格蘭銀行(英國央行)更大的權(quán)力， 要求其承擔(dān)防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險以及原來由金融服務(wù)局履行的對金融業(yè)的日常監(jiān)管等職責(zé);歐盟籌備建立的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會(ESRB)，負(fù)責(zé)對歐盟整個金融體系實施宏觀審慎管理。我國也應(yīng)盡快在目前“一行三會”的金融監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，著手構(gòu)建由央行主導(dǎo)的宏觀審慎管理框架，明確央行為承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管主要職責(zé)的機(jī)構(gòu)。
(一)中國人民銀行在宏觀審慎管理中應(yīng)發(fā)揮主體作用。
從目前情況來看，我國宏觀審慎管理政策的制定與實施均將面臨眾多問題，比如災(zāi)害近視，誘因問題等等，還有可能涉及到一些相關(guān)的政治與經(jīng)濟(jì)問題。為了解決此類問題，宏觀審慎主管部門的審慎監(jiān)督與相應(yīng)政策必須要具備獨立性、可信性和透明性。 宏觀審慎管理要求主管部門能夠從宏觀上把握全局，協(xié)調(diào)其他微觀監(jiān)管部門，及時地處理某個機(jī)構(gòu)或者部門中出現(xiàn)的苗頭性問題，從而可以保證整個系統(tǒng)的安全和穩(wěn)健發(fā)展。在我國現(xiàn)有金融監(jiān)管部門中，只有中國人民銀行是最能夠符合宏觀審慎管理主體要求的。另外，換一個角度，在目前“一行三會”的金融監(jiān)管格局中，證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會都只傾向于對各自所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的把控，只有中國人民銀行才能在宏觀上把握整體經(jīng)濟(jì)趨勢和控制金融系統(tǒng)市場風(fēng)險。
(二)適當(dāng)擴(kuò)大中國人民銀行的職權(quán)。
首先，應(yīng)賦予中國人民銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)管職權(quán)，這是強(qiáng)化宏觀審慎管理的最重要的方式， 也是金融危機(jī)以來美歐金融監(jiān)管體制改革的核心。 與銀證保三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有的專業(yè)化分工不同，中國人民銀行的宏觀審慎管理應(yīng)該著眼整個金融系統(tǒng)，負(fù)責(zé)監(jiān)管我國整個金融領(lǐng)域跨市場、跨行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險。 應(yīng)該賦予中國人民銀行監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險所需的權(quán)力，把宏觀審慎管理的監(jiān)管范圍從目前的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到一切有可能對金融穩(wěn)定產(chǎn)生威脅的機(jī)構(gòu)和部門，除銀行類、證券類和保險類公司外，還應(yīng)包括各種場外的金融產(chǎn)品和投資銀行以及資本流動的跨市場投機(jī)等。中國人民銀行應(yīng)在國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、宏觀數(shù)據(jù)以及區(qū)域指標(biāo)等多個層次上建立系統(tǒng)性金融風(fēng)險預(yù)警的指標(biāo)體系。各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按中國人民銀行的要求提供資料， 人民銀行據(jù)此進(jìn)行評估并提出要求。
其次，授予中國人民銀行宏觀審慎管理權(quán)，由其制定宏觀審慎管理制度，開發(fā)相應(yīng)的管理工具。 授權(quán)人民銀行實施逆周期資本監(jiān)管， 緩解銀行順周期效應(yīng)， 提高銀行資本質(zhì)量，依據(jù)巴塞爾委員會規(guī)定，組織開展壓力測試;給予人民銀行對具有系統(tǒng)重要性影響的銀行、證券和保險機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管權(quán)， 以及對重要支付清算系統(tǒng)的檢查權(quán)限和在危機(jī)管理中可以提供緊急的流動性支持的權(quán)力等。最后，強(qiáng)化人民銀行與各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作中的主導(dǎo)作用。為了確保宏觀審慎管理體系的有效運行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作也非常必要。 但從防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的大局出發(fā)，宏觀審慎政策應(yīng)該對微觀審慎政策具有指導(dǎo)和約束的作用。也就是說，人民銀行可根據(jù)宏觀審慎管理之需要，要求其他監(jiān)管部門在微觀審慎監(jiān)管方面與其相配合。各專業(yè)監(jiān)管部門在實施微觀監(jiān)管時，應(yīng)該服從人民銀行的宏觀審慎管理政策。
( 三 ) 建立央行與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制。
次金融危機(jī)的處理經(jīng)驗表明，只有金融業(yè)監(jiān)管部門和宏觀審慎管理機(jī)構(gòu)之間保持密切的關(guān)系，才能夠在面對風(fēng)險時能更加迅速地作出反應(yīng)和決策;另外，眾多宏觀審慎相關(guān)工作均需要依靠充足的數(shù)據(jù)來判斷， 所以只有宏觀審慎管理部門與其他各部門之間充分協(xié)調(diào)與溝通，才能保證數(shù)據(jù)與信息的共享。因此，應(yīng)建立宏觀審慎管理數(shù)據(jù)庫，形成統(tǒng)一、高效的信息數(shù)據(jù)來源，實現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)資源的共享。除統(tǒng)計數(shù)據(jù)外，人民銀行還需與各監(jiān)管部門定期傳遞各類文字信息。人民銀行應(yīng)該及時向其他金融監(jiān)管部門通報貨幣政策制定、執(zhí)行及相關(guān)情況，以及宏觀審慎政策的有關(guān)信息;其他監(jiān)管部門也應(yīng)該定期或不定期的將本部門實施的現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管資料及其他相關(guān)信息通報給央行。同時為加強(qiáng)數(shù)據(jù)的涉密管理，應(yīng)建立信息管理約束機(jī)制，以法律、法規(guī)的形式明確人民銀行與各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息共享的原則、標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)容和應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等等，以確保宏觀審慎管理信息共享的質(zhì)量。
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