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農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同的效力及處理的論文
「內(nèi)容提要」最高人民法院《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》雖然解決了目前商品房買賣合同糾紛中的許多問題，但其自身適用范圍的限制，并不能解決由在集體土地上所建商品房買賣合同而引發(fā)的一系列問題，導(dǎo)致實(shí)踐中的無序。無效論者從合同違反《土地管理法》的規(guī)定和合同標(biāo)的履行不能出發(fā)，否定此類合同的效力；有效論者則從法解釋學(xué)和取締規(guī)范與效力規(guī)范的區(qū)別出發(fā)，認(rèn)定合同效力�；诖祟悊栴}的復(fù)雜，筆者從社會(huì)整體的角度出發(fā)，利用利益衡量的基本觀點(diǎn)，指出有效論更能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的處理對(duì)策，以期能對(duì)這一難題的解決起到促進(jìn)作用。
「關(guān)鍵詞」商品房買賣合同，集體土地，合同效力，利益衡量
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)整體發(fā)展，物質(zhì)水平有了很大的提高，人民生活漸趨富足，文化日益昌明，原本與尋常百姓毫不相干的買房置地也成了現(xiàn)今十分普通的一件事情。但既然有買有賣，其間就難免產(chǎn)生糾紛，為了處理日益涌現(xiàn)的商品房買賣糾紛，2003年4月28日最高人民法院公布了《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）.這一司法解釋的出臺(tái)，對(duì)于人民法院處理此類案件起到了十分積極的促進(jìn)作用，得到了社會(huì)各界的普遍歡迎。但是，通過近一年來的實(shí)踐，這一司法解釋也暴露出自身的一些不足，尤其是從司法解釋序言中所體現(xiàn)的立法意旨看，該司法解釋主要是針對(duì)城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的商品房買賣合同進(jìn)行規(guī)定的，并未把占國(guó)土很大比例的農(nóng)村集體土地上發(fā)生的商品房買賣行為納入調(diào)整范圍，不能不說是一種“立法”上的缺失。對(duì)于在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同的效力及處理，目前司法實(shí)務(wù)界及理論界都尚無定論，但實(shí)踐中由此而引發(fā)的糾紛卻日益增加，亟待解決。本文中，筆者試就此問題發(fā)表一下個(gè)人見解，希望能夠?qū)θ嗣穹ㄔ旱乃痉▽?shí)踐起到參考作用。
一、我國(guó)的土地制度與商品房種類
根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”因此，在社會(huì)主義的中國(guó)，從所有制上講，土地可以分為兩類，即國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地。這種土地歸屬上的公有制是與我國(guó)的社會(huì)主義制度緊密聯(lián)系在一起的。研究我國(guó)的土地問題及附著于土地之上的房屋問題，就不能不以此為最根本的出發(fā)點(diǎn)，所以，商品房也就可以區(qū)分為建筑于國(guó)有土地上的商品房和建筑于集體土地上的商品房?jī)纱箢悺?/p>
二、農(nóng)村集體土地上所建商品房的問題所在
商品者，依《高級(jí)漢語大詞典》之解釋，意為“⑴為交換而生產(chǎn)的物品。⑵泛指市場(chǎng)上買賣的物品”。據(jù)此并參考《解釋》第1條的規(guī)定，本文要討論的商品房就是指出賣人（僅指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）尚未建成或者已經(jīng)竣工的用于向社會(huì)銷售并移轉(zhuǎn)房屋所有權(quán)于買受人、買受人支付價(jià)款的房屋。究其根本，商品房與其他房屋的最大區(qū)別就在于它是作為一種商品用于交換，商品房在所有權(quán)的讓渡過程中實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值。但是，法學(xué)不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)，其著眼點(diǎn)在于所有權(quán)的移轉(zhuǎn)及移轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題。比較研究國(guó)有土地上的商品房與集體土地上的商品房，就是要比較二者在所有權(quán)移轉(zhuǎn)方面的差別。
通觀世界各國(guó)，在房屋與土地的關(guān)系上，普遍采取“房地一體主義”，即房屋的所有權(quán)與其所附著的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)同時(shí)移轉(zhuǎn)，只有這樣才能保證房屋的所有權(quán)人在房屋使用過程中不會(huì)因房屋所附著的土地歸屬于其他人而引致紛爭(zhēng)。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第31條也規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押�！痹谖覈�(guó)經(jīng)過出讓的國(guó)有土地其土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是不存在障礙的，但是，1998年8月《土地管理法》修改時(shí)將“允許城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口居民建住宅使用集體土地”的規(guī)定加以刪除，并在第63條中明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，造成“集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有以后才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”的狀況，從而在立法意旨上，城市及外村、外鄉(xiāng)居民已被禁止成為集體土地上住宅的合法所有權(quán)人。在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同也就由于違反法律禁止性規(guī)定而成為一種病態(tài)的契約，從而直接影響到買賣合同的效力問題。
但是，在當(dāng)前相當(dāng)一部分地區(qū)出現(xiàn)了利用尚未收歸國(guó)有的集體土地開發(fā)商品房、規(guī)模建設(shè)新型人口聚集區(qū)的活動(dòng)，較為時(shí)興的說法叫作“舊村改造”。雖然在這一過程中出現(xiàn)了一些糾紛，但是，從深層次上看，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)有其必然原因。隨著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，土地的承載、養(yǎng)育等傳統(tǒng)功能逐步萎縮，而財(cái)富儲(chǔ)存功能、產(chǎn)業(yè)空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強(qiáng)，集體土地經(jīng)歷了從生存手段到保障手段再到增值手段的演變，此其一。其二，隨著開放型經(jīng)濟(jì)與城市建設(shè)的深入發(fā)展，大量外來資金與人口涌入，使村鎮(zhèn)集體土地的價(jià)值迅速提升，城市近郊非農(nóng)用地的收益率明顯高于農(nóng)用地。其三，國(guó)家征用集體土地是按產(chǎn)值補(bǔ)償，而當(dāng)前土地市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出該標(biāo)準(zhǔn)，用地者到國(guó)家嚴(yán)格控制的土地一級(jí)市場(chǎng)受讓土地成本過高。在土地補(bǔ)償水平與用地成本比較利益的巨大反差下，農(nóng)村集體建設(shè)用地不可避免地自行流轉(zhuǎn)。其四，我國(guó)土地管理制度改革后，土地使用權(quán)在土地權(quán)力體系中的地位日益突出，隨著城市化程度的提高和“舊村改造”的推進(jìn)，相當(dāng)一部分村成為實(shí)體化的經(jīng)濟(jì)組織，在經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，自然將手中所掌握并能實(shí)際加以運(yùn)用的土地使用權(quán)作為資產(chǎn)來進(jìn)行“土地經(jīng)營(yíng)”�？梢哉f，在一定意義上，在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同的出現(xiàn)就成為不可避免的現(xiàn)象。
除此以外，在中小城市出現(xiàn)的“舊村改造”也并不與國(guó)家開發(fā)小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略相背離。無論從我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家走城市化、現(xiàn)代化道路的發(fā)展途徑上看，抑或從我國(guó)拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的需求上看，小城鎮(zhèn)開發(fā)都是我國(guó)必將長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷發(fā)展的一項(xiàng)重要國(guó)策，而不是應(yīng)付現(xiàn)狀、一時(shí)之興的臨時(shí)過渡措施。與其相對(duì)照，“集體建設(shè)用地不得直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，僅源于原國(guó)家土地局上世紀(jì)九十年代初期推行的“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”政策，其實(shí)質(zhì)仍擺脫不了政府利用管理者職權(quán)剝奪集體土地所有者、與民爭(zhēng)利的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代色彩。農(nóng)民集體所有的土地只有被征為國(guó)有后才能進(jìn)入市場(chǎng)，其收益只能由國(guó)家得到，這一傳統(tǒng)做法明顯是忽視農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)，與我國(guó)正在推行的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系改革相背離。集體土地所有權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，其所有人必然要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。
三、病態(tài)契約與無效合同
討論在集體土地上所建商品房買賣合同的效力問題之前，有必要首先對(duì)病態(tài)契約和無效合同的概念作出說明。
何謂病態(tài)契約？各國(guó)法對(duì)契約的成立和生效均規(guī)定了一系列要件，違反法律強(qiáng)行性規(guī)定的契約即為病態(tài)契約。例如，根據(jù)《意大利民法典》第1325~1352條的規(guī)定，契約生效的要件包括：⑴當(dāng)事人的合意；⑵契約原因合法；⑶契約的標(biāo)的可能、合法并確定或可確定；⑷契約的形式應(yīng)符合法定或約定。如果將符合這些要件的契約定義為健康契約，那么違反這些法定要件的契約則為病態(tài)契約。根據(jù)我國(guó)合同法第52條、54條的規(guī)定，契約的病因主要有：⑴惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；⑵以合法形式掩蓋非法目的；⑶損害社會(huì)公共利益；⑷違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定；⑸因重大誤解訂立的合同；⑹在訂立合同時(shí)顯失公平的；⑺一方以欺詐、脅迫的手段或乘人之危，使對(duì)方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的合同。
因契約違反法律所規(guī)定的要件的不同，可以確定契約病態(tài)的嚴(yán)重性。一種是僅與當(dāng)事人利益有關(guān)的要件的違反，如意思瑕疵等；另一種是對(duì)于與社會(huì)利益相關(guān)的要件的違反，如違反法律的強(qiáng)行性規(guī)定或共序良俗等。前者因涉及當(dāng)事人雙方利益，故病態(tài)并不十分嚴(yán)重而尚可救治，各國(guó)法一般規(guī)定其為相對(duì)無效的契約，即將契約是否生效的決定權(quán)交給當(dāng)事人本人；后者因涉及社會(huì)利益，故為病態(tài)嚴(yán)重的契約，當(dāng)事人無權(quán)決定其命運(yùn)，各國(guó)法一般規(guī)定其為絕對(duì)無效。
雖然違反與社會(huì)利益相關(guān)的要件是確認(rèn)絕對(duì)無效的契約的衡量標(biāo)準(zhǔn)，但這種表述仍失之抽象。筆者以為，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，違反與社會(huì)利益相關(guān)的有效要件主要有兩個(gè)方面，即：⑴違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，⑵損害社會(huì)公共利益，或者稱之為違背公
共秩序與善良風(fēng)俗。對(duì)于第一方面，王利明教授在《關(guān)于無效合同確認(rèn)的若干問題》一文中提出了依據(jù)違法性確認(rèn)合同無效的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：⑴必須違反了全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，才能直接導(dǎo)致合同無效；⑵必須是違反了法律和行政法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定；⑶必須是違反了強(qiáng)行性規(guī)定中的效力性規(guī)定。對(duì)于第二個(gè)方面，可以簡(jiǎn)稱為違背公序良俗。所謂善良風(fēng)俗，一般是指社會(huì)對(duì)某種行為所持的一般道德標(biāo)準(zhǔn)與習(xí)慣。公共秩序與善良風(fēng)俗不同，它反映和保護(hù)國(guó)家和社會(huì)的根本利益，表現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的積極干預(yù)，其淵源大多來自公法，如憲法、行政法等；也有些規(guī)定來自私法。凡是違背上述條件的合同，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為絕對(duì)無效的合同。
四、在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同的效力
通說認(rèn)為，由于《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，商品房買賣必然導(dǎo)致房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓，而《土地管理法》中又規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”、“集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有以后才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”，因此，在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同就成為一種違反法律的強(qiáng)行性規(guī)定的無效合同。但是，筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)實(shí)在是有重新探討的必要。
�。ㄒ唬┖贤瑹o效論的依據(jù)
在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同無效觀點(diǎn)的依據(jù)概括起來主要有以下兩點(diǎn)：
1、此類合同違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定。由于《房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓，因此要實(shí)現(xiàn)此類合同的目的，就必須使在集體土地上所建房屋的所有權(quán)與集體土地的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓，但是在《土地管理法》里卻明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，因此，在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同違反了法律（此處是指《土地管理法》）的強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定，違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，由此就可以得出此類合同無效的結(jié)論。
2、由于合同標(biāo)的不能而無效。除合法要件外，契約的標(biāo)的可能、確定或可確定是合同生效的必備要件之一。所謂標(biāo)的可能，是指合同所規(guī)定的債權(quán)人的權(quán)利或債務(wù)人的義務(wù)在客觀上有成為現(xiàn)實(shí)的可能性。如果標(biāo)的無法實(shí)現(xiàn)，則不發(fā)生法律上的效力。當(dāng)事人簽訂的在集體土地上所建商品房的買賣合同，其標(biāo)的是買受人交付價(jià)金、出賣人移轉(zhuǎn)房屋所有權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于房產(chǎn)管理部門只辦理城市國(guó)有土地上所建房屋的權(quán)屬證書，因此，在集體土地上所建的商品房無法按照約定進(jìn)行所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，因?yàn)橐勒瘴餀?quán)的公示公信原則，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的移轉(zhuǎn)必須以法定登記機(jī)關(guān)的物權(quán)移轉(zhuǎn)登記為要件，不經(jīng)登記變更物權(quán)歸屬始終不發(fā)生變化，也就是說這類合同的標(biāo)的在客觀上沒有實(shí)現(xiàn)的可能性。這是一種債務(wù)人即使愿意履行也不履行的狀態(tài)。基于這一原因，也可以確定此類合同無效。
�。ǘ┖贤行д摰囊罁�(jù)
與上述觀點(diǎn)相對(duì)應(yīng)，合同有效觀點(diǎn)的依據(jù)概括起來主要有以下兩點(diǎn)：
1、雖然《土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但是，我國(guó)《憲法》第10條第4款后段明確規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，這里雖然要求“依照法律的規(guī)定”進(jìn)行移轉(zhuǎn)，但依照法律解釋學(xué)的體系解釋方法，根據(jù)該條的上下文意來判斷，這里所稱的法律應(yīng)當(dāng)是對(duì)轉(zhuǎn)讓的程序進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的法律，而不包括實(shí)體上的限制。因?yàn)樵摋l從體系上分為四款，第1款規(guī)定了國(guó)有土地，第2款規(guī)定了集體所有土地，第3款規(guī)定了土地征用，第4款對(duì)土地轉(zhuǎn)讓作出了規(guī)定。這就是說，在整個(gè)這一條上，立法者是對(duì)國(guó)有土地和集體所有土地作出了明確的區(qū)分，逐款加以規(guī)定，在此種情形下，不作區(qū)分地提及土地使用權(quán)，當(dāng)然是包括國(guó)有土地使用權(quán)與集體所有土地使用權(quán)這個(gè)整體的，這是《憲法》條文中的應(yīng)有之義。所以，《土地管理法》的規(guī)定是與《憲法》的立法宗旨相背離的，而基于“上位法優(yōu)于下位法”的基本原則和《立法法》第78條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的。
2、暫且不慮及上述對(duì)《憲法》和《土地管理法》的學(xué)理解釋，單從因?yàn)檫`反法律的強(qiáng)行性規(guī)定而使合同無效的角度分析，在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同的效力也值得探討。違反法律和行政法規(guī)而使合同無效，其前提是合同違反的是法律和行政法規(guī)中的強(qiáng)行性規(guī)定。法律規(guī)范可以區(qū)分為任意法規(guī)和強(qiáng)行法規(guī)，而強(qiáng)行法規(guī)又可以區(qū)分為強(qiáng)制規(guī)定和禁止規(guī)定二種。強(qiáng)制規(guī)定，指命令當(dāng)事人應(yīng)為一定行為的法律規(guī)定。禁止規(guī)定，指命令當(dāng)事人不得為一定行為的法律規(guī)定。但是，如果再進(jìn)一步細(xì)分，禁止規(guī)定又可以再分為取締規(guī)定和效力規(guī)定。前者僅系取締違反之行為，對(duì)違反者加以制裁，以禁遏其行為，并不否認(rèn)其行為之私法上效力。后者系明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效或不成立的法律規(guī)定。由此可知，由于違反法律和行政法規(guī)而使合同無效，必須是違反了強(qiáng)行性規(guī)定中的效力性規(guī)定。但是，細(xì)觀《土地管理法》的規(guī)定，第63條不僅有除外條款，而且也僅是規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，屬于典型的僅取締違反之行為、對(duì)違反者加以制裁、以禁遏其行為的規(guī)定，并未否認(rèn)其行為之私法上效力，應(yīng)當(dāng)定性為取締性規(guī)定，根據(jù)王利明教授“無效一般只限于違反效力性規(guī)范的合同”的觀點(diǎn)推論，在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同也并不必然無效，只是屬于行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法取締的范圍而已，但此種結(jié)果并不必然及于私法。
（三）筆者的觀點(diǎn)
筆者認(rèn)為，對(duì)在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同效力進(jìn)行界定，必須放在一個(gè)更高的、全局的視野上進(jìn)行審視，不能單就某一部法律為判斷，“法規(guī)則只有參照它們所服務(wù)的目的始能被理解”，確定一項(xiàng)法律規(guī)則的存在是否合理，必須首先探究其目的何在，只有在此基礎(chǔ)上，才能對(duì)兩種針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)作出取舍。
《土地管理法》規(guī)定集體土地的使用權(quán)在原則上不允許出讓、轉(zhuǎn)讓，其意圖可以從該法第一章總則的規(guī)定得到說明。該法第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法�！蓖瑫r(shí)，該法第4條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)�！备鶕�(jù)這些規(guī)定，我們可以較為清楚的認(rèn)識(shí)到，《土地管理法》不允許集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓，其目的主要是保護(hù)農(nóng)用地（耕地）總量，防止農(nóng)用地（耕地）不斷減少而影響糧食安全和國(guó)計(jì)民生。應(yīng)該說，這種立法意圖是十分正確的，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是以農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定為基礎(chǔ)的，只有農(nóng)業(yè)穩(wěn)定，才會(huì)有工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展，社會(huì)也才能保持穩(wěn)定。但是，假如商品房的開發(fā)是在現(xiàn)有建設(shè)用地上進(jìn)行的，對(duì)農(nóng)用地并不構(gòu)成影響，那么，就不應(yīng)當(dāng)也沒有依據(jù)一概加以否定。
法律的主要作用之一就是調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益，無論是個(gè)人利益還是社會(huì)利益。法律的正式淵源并不能夠覆蓋司法活動(dòng)的全部領(lǐng)域，總是有某種領(lǐng)域要依靠法官的自由裁量來決定，在這種領(lǐng)域中，法官必須發(fā)揮其創(chuàng)造精神和能動(dòng)性。法官應(yīng)當(dāng)努力在符合社會(huì)一般目的的范圍內(nèi)最大可能地滿足當(dāng)事人的意愿。實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)的方法應(yīng)當(dāng)是“認(rèn)識(shí)所涉及的利益、評(píng)價(jià)這些利益各自的份量、在正義的天枰上對(duì)它們進(jìn)行衡量，以便根據(jù)某種社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)去確保其間最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡”。
讓我們首先來看一下確認(rèn)在集體土地上所建商品房買賣合同無效能夠帶來的利益。這一點(diǎn)其實(shí)在前面也已經(jīng)基本提及了，最根本的就是為了貫徹落實(shí)土地用途的嚴(yán)格管制制度，國(guó)家可以控制土地用途，保護(hù)耕地，穩(wěn)定國(guó)計(jì)民生。當(dāng)然，除此以外，由于《土地管理法》已經(jīng)著有明文，所以對(duì)這一制度不便輕易改動(dòng)，這就是另一個(gè)好處，即維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定性。
與此對(duì)應(yīng)的，如果確認(rèn)在集體土地上所建商品房買賣合同有效又能夠帶來哪些利益呢？從目前的情況看，在集體土地上進(jìn)行商品房開發(fā)，雖然主要目的是用于銷售，但是，在此基礎(chǔ)上，村民的居住條件則是首先得到了改善，在村民改善自身居住條件后的房屋才被用于市場(chǎng)銷售，也正是這種銷售帶來的巨大收入才保證了村民在現(xiàn)階段有能力進(jìn)行居住條件的普遍改善。可以說，改善村民的居住條件、增加農(nóng)民收入是確認(rèn)合同有效的第一點(diǎn)好處。第二個(gè)好處，確認(rèn)此類合同可以利用新增的居住空間改善城市中低收入人群的居住條件。國(guó)家雖然正在大力發(fā)展城市低收入人群的“廉租住房”制度，但是，單一的渠道難以在短時(shí)間內(nèi)解決全部問題，多頭并舉更能加快進(jìn)程。第三，也是很實(shí)際的一個(gè)問題是，由于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法乏力，在集體土地上進(jìn)行的商品房開發(fā)已經(jīng)在全國(guó)各地廣泛出現(xiàn)，成為一種普遍的社會(huì)問題。如何處理這類商品房的買房者與賣房者的利益，就成為一個(gè)直接關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的政治問題。確認(rèn)合同無效，必然導(dǎo)致退房退款，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已將所收房款用于房屋開發(fā)或者其他支出，不可能退還出如此巨大的一筆款項(xiàng)，買房者關(guān)心的更是有房住，如此一來買
者與賣者都將遭受巨大損失。那么，國(guó)家如果調(diào)整法律、確認(rèn)此類合同有效又會(huì)失去什么呢？國(guó)家要求集體土地必須征用后由使用者支付出讓金才能用于商品房建設(shè)，這一前提是國(guó)家要向集體經(jīng)濟(jì)組織支付征地補(bǔ)償費(fèi)，如果補(bǔ)償費(fèi)高于出讓金，則國(guó)家就會(huì)遭受損失，如此一來國(guó)家就要“賠錢”；如果補(bǔ)償費(fèi)低于出讓金，則意味著國(guó)家從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處也就是農(nóng)民處獲得了額外的利益，農(nóng)民就遭受了“盤剝”。也就是說，補(bǔ)償費(fèi)無論是高是低，都缺乏合理的依據(jù)。而如果確認(rèn)合同有效，開發(fā)商品房使用集體土地而支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就不會(huì)有“賠錢”或是“盤剝”的出現(xiàn)，國(guó)家只要加強(qiáng)對(duì)土地用途的監(jiān)管就可以了。目前實(shí)踐中出現(xiàn)的障礙主要是無法為在集體土地上建設(shè)的商品房辦理權(quán)屬證書，而這完全是由于國(guó)家法律政策造成，對(duì)國(guó)家而言輕而易舉毫無損失，對(duì)房屋的買賣者則是利益巨大。這也就是為什么此類合同在國(guó)家法律上存在障礙，而實(shí)踐中有大量出現(xiàn)的根本原因。
從法律演變的歷史原因看，國(guó)家之所以調(diào)整《土地管理法》，禁止集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，主要是為了有力遏止1992年之后出現(xiàn)的開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱對(duì)新興土地市場(chǎng)的過度沖擊，改變耕地大量閑置、用地結(jié)構(gòu)失衡的惡性局面。但是，“社會(huì)現(xiàn)象日新月異，立法者有非萬能，茍發(fā)生立法當(dāng)時(shí)所未料及之事件，自須衡量現(xiàn)行環(huán)境及價(jià)值判斷之各種變化，以探求立法者于今日‘立法’時(shí)，所可能表示之意思，始能掌握法律的‘一般妥當(dāng)性’”。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)實(shí)的需要，都要求國(guó)家調(diào)整立法政策，對(duì)需求作出合理的反映。“太陽、月亮和星星今天看上去一如幾千年以前；玫瑰仍像在伊甸園里那樣開放；但法律從來是另一回事�；橐觥⒓彝�、國(guó)家、財(cái)產(chǎn)經(jīng)歷了最多種多樣的形態(tài)�！比绻晃兜匾蜓嘏f固守現(xiàn)有法律不變，實(shí)在不是明智之舉。
最后還有一個(gè)因素，但并非是最不重要的，就是如果確認(rèn)合同無效，其邏輯的必然結(jié)果是退房退款，而事實(shí)上的失控已使數(shù)量眾多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民個(gè)人、城市居民卷入到此類合同中來，退房退款必將極大影響他們的切身利益，極易造成社會(huì)的不穩(wěn)定。在這種情況下，與其硬性取締，不如調(diào)整政策而疏導(dǎo)之，畢竟國(guó)家的政策要以絕大多數(shù)人的利益為歸依。
綜上，基于對(duì)上述兩種觀點(diǎn)的利益衡量，筆者認(rèn)為，確認(rèn)在集體土地上所建商品房買賣合同有效的觀點(diǎn)在現(xiàn)階段更為可取。
五、對(duì)在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同的處理
基于對(duì)上述分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)可以采取一種更加靈活務(wù)實(shí)的策略來對(duì)待這一日益突出的問題，具體的可以采取以下處理方法：
第一，修改《土地管理法》，在保護(hù)基本農(nóng)田的前提下，使農(nóng)村集體土地使用權(quán)的出讓與轉(zhuǎn)讓享有與國(guó)有土地同等的待遇。這是一種最直接、最簡(jiǎn)單的辦法�！稇椃ā返脑瓌t性規(guī)定看，所有的土地使用權(quán)都是可以依法轉(zhuǎn)讓的，修改《土地管理法》只是使具體法律與《憲法》的根本意旨相符合。從財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)看，無論是作為國(guó)有土地所有者的國(guó)家，還是作為農(nóng)村集體土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在法律性質(zhì)上，都是土地這種特殊財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有人，它們?cè)谒椒ㄉ系牡匚粦?yīng)當(dāng)是平等的，所有權(quán)具體權(quán)能的內(nèi)容應(yīng)是無差異的，即都應(yīng)包含占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能。雖然由于土地資源具有稀缺性的特點(diǎn)和保證國(guó)家糧食安全，對(duì)土地的用途應(yīng)從法律上作出統(tǒng)一規(guī)定，但是在合理使用土地和確保耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)允許土地所有人享有其他財(cái)產(chǎn)的所有人所能享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容相同的權(quán)利，其中當(dāng)然包括用益物權(quán)的設(shè)立，此時(shí)的制度設(shè)計(jì)可以傳統(tǒng)的地上權(quán)制度為藍(lán)本。
第二，貫徹兩權(quán)分離，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。要堅(jiān)持和維護(hù)國(guó)家就土地所有制問題上的基本原則不動(dòng)搖，確保土地所有制上的公有制度，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的分離，使土地使用權(quán)作為資源在市場(chǎng)上合理流動(dòng)。在這一過程中，要時(shí)刻保持清醒的頭腦，從土地用途管理和國(guó)家總體規(guī)劃入手，保護(hù)耕地、節(jié)約耕地，通過集體存量用地的流轉(zhuǎn)減少建設(shè)用地增量的增加，減少閑置土地?cái)?shù)量。目前，廣東在這一方面進(jìn)行了有益的探索，正式出臺(tái)了《集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，允許在土地總體規(guī)劃中確定并經(jīng)批準(zhǔn)為建設(shè)用地用途的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，從而在國(guó)家土地一級(jí)市場(chǎng)外全新生成一個(gè)區(qū)域性的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)，在我國(guó)集體土地管理改革進(jìn)程中邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，被稱為土地管理“二次創(chuàng)業(yè)”。為有力支持這一改革，廣東省在堅(jiān)持占補(bǔ)平衡、切實(shí)保護(hù)耕地，全面進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記調(diào)查，建立土地交易信息服務(wù)系統(tǒng)及建立以農(nóng)村土地交易為核心的有形土地市場(chǎng)等方面做了大量基礎(chǔ)性工作，為農(nóng)村集體土地這一“農(nóng)民的資產(chǎn)”正式進(jìn)入可經(jīng)營(yíng)范圍提供了堅(jiān)實(shí)的保障。
第三，以上兩點(diǎn)主要是對(duì)今后立法提出的一點(diǎn)建議，但立法的修訂總是需要一個(gè)周期，如何在現(xiàn)有法律條文修訂前處理實(shí)踐中出現(xiàn)的在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同案件，是司法實(shí)踐中亟需解決的迫切問題，這也是我們司法實(shí)務(wù)工作者義不容辭的義務(wù)。
根據(jù)上述對(duì)在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同效力的分析，筆者提出一個(gè)大膽的處理意見，僅供參考，即確認(rèn)此類合同有效，但賦予購(gòu)房者以選擇權(quán)。這里的選擇權(quán)的具體內(nèi)容包括購(gòu)房者可以選擇解除合同，要求退房退款；也可以選擇繼續(xù)履行合同，維持使用房屋的現(xiàn)狀，如果購(gòu)房者要求辦理相關(guān)證件，則可以辦理“村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證”或者其他證明手續(xù)，并待國(guó)家政策調(diào)整后再作出進(jìn)一步處理。
下面進(jìn)一步闡述一下筆者提出上述建議的理由。
1、解除合同。雖然通過對(duì)合同效力的分析，合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效，但是由于目前實(shí)踐中的現(xiàn)狀，比如產(chǎn)權(quán)證照辦理不能，對(duì)購(gòu)房者權(quán)利的保護(hù)措施仍然不健全，其權(quán)利處于一種不能完全行使的狀態(tài)，因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一種相應(yīng)的救濟(jì)途徑以示公平。同時(shí)，由于目前經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，商品房市場(chǎng)的走勢(shì)良好，房?jī)r(jià)不斷攀升，而這種房屋的購(gòu)買者又往往住房條件差、急需購(gòu)房。在這種條件下，解除合同的做法其實(shí)是由購(gòu)房者自己選擇，是否讓自己失去已得利益或可得利益，這種當(dāng)事人自愿放棄利益的行為法律自然沒有必要強(qiáng)行干預(yù)。在這種房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的狀況下，也不宜賦予開發(fā)商以解除權(quán)，因?yàn)槟菢右粊�，�?duì)開發(fā)商有利而對(duì)購(gòu)房者不利，容易助長(zhǎng)開發(fā)商追逐利益的恣意行為。需要指出的是，在解除合同、退房退款的情況下，所退房款應(yīng)當(dāng)只是房屋價(jià)款的本金，而不應(yīng)當(dāng)包含利息。
2、履行合同。在購(gòu)房者未選擇解除合同的情況下，由于合同具有法律效力，則雙方就應(yīng)當(dāng)按照合同的約定履行各自義務(wù)，購(gòu)房者交納購(gòu)房款，開發(fā)商交付房屋。只是在這種情況下，由于目前體制上和行政管理上的問題，可能在房屋所有權(quán)證的辦理上會(huì)存在一些問題，影響到權(quán)利人的權(quán)利行使和今后房屋的再次轉(zhuǎn)讓等方面，但這是一個(gè)需要協(xié)調(diào)各方面的系統(tǒng)工程，又涉及到前文對(duì)立法方面的建議了。
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