新版《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》解讀

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　　第一條 為了加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法。

　　【釋義】　本條是關(guān)于本法立法目的的規(guī)定。

　　立法目的表明的是為什么要立法，或者說制定這部法律所要實現(xiàn)的基本社會目標。立法目的貫穿整部法律制度設(shè)計的始終，所有法律條文都是圍繞立法目的來設(shè)計，并為立法目的服務(wù)的�！栋踩�生產(chǎn)法》第一條開宗明義地規(guī)定： “為了加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法。”據(jù)此，本條明確了4個層次的立法目的，互相聯(lián)系，層層遞進，集中展現(xiàn)了《安全生產(chǎn)法》的價值和目標。

　　(一)制定《安全生產(chǎn)法》是為了加強安全生產(chǎn)工作

　　這是制定《安全生產(chǎn)法》最直接的目的。安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革開放、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，事關(guān)黨和政府的形象，是一項只能持續(xù)加強而不能有任何削弱的極為重要的工作。特別是我國人口眾多，又處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)比較薄弱，安全生產(chǎn)責任不落實、安全防范和監(jiān)督管理不到位、違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為屢禁不止等問題較為突出，生產(chǎn)安全事故處于易發(fā)多發(fā)的高峰期，重特大事故尚未得到有效遏制，安全生產(chǎn)的各方面工作亟待進一步加強。其中具有基礎(chǔ)性、長遠性和根本性意義的措施，就是不斷加強安全生產(chǎn)法制建設(shè)，通過完善相關(guān)制度，確立基本的行為規(guī)范，明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，使安全生產(chǎn)工作有章可循、有規(guī)可依。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國頒布實施了一系列有關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，對于規(guī)范和加強相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作發(fā)揮了積極的作用。與此同時，也需要制定一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性法律，確立具有共性的制度和規(guī)范，更加全面、系統(tǒng)地規(guī)范安全生產(chǎn)工作。

　　本條中“為了加強安全生產(chǎn)工作” 是這次修改《安全生產(chǎn)法》時的新表述，原來的表述是“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”，考慮到《安全生產(chǎn)法》應(yīng)當著眼于安全生產(chǎn)工作的整體，為安全生產(chǎn)工作的各個方面提供基本的法律依據(jù)，不能僅僅局限于加強監(jiān)督管理。而且從這部法律本身的內(nèi)容看，除規(guī)定安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理外，還包括生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)、生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理等重要內(nèi)容，“加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理” 作為立法目的難以涵蓋和統(tǒng)率大多數(shù)條文。因此， 這樣修改符合實際需要，與安全生產(chǎn)法綜合性、基礎(chǔ)性法律的定位相稱，也符合其自身內(nèi)容的內(nèi)在邏輯。

　　(二)制定《安全生產(chǎn)法》是為了防止和減少生產(chǎn)安全事故

　　防止和減少生產(chǎn)安全事故，是制定安全生產(chǎn)法的基本目的。安全生產(chǎn)形勢和安全生產(chǎn)工作的成效是通過生產(chǎn)安全事故來衡量的，不發(fā)生或者少發(fā)生事故表明安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定趨好，安全生產(chǎn)工作成效明顯，反之則表明安全生產(chǎn)形勢嚴峻，安全生產(chǎn)工作沒有取得實效。制定《安全生產(chǎn)法》，就是要從制度、體制、機制方面設(shè)計出防止和減少生產(chǎn)安全事故特別是重特大事故的措施和辦法，使事故發(fā)生率和造成的傷亡人數(shù)不斷下降。當前，我國安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻復(fù)雜，事故多發(fā)的態(tài)勢尚未根本扭轉(zhuǎn)，將防止和減少生產(chǎn)安全事故作為《安全生產(chǎn)法》的立法目的之一，具有很強的現(xiàn)實針對性。

　　由于生產(chǎn)經(jīng)營活動固有的風險以及人類認知和控制風險能力的局限等因素，完全杜絕生產(chǎn)安全事故是不現(xiàn)實的，只能最大限度地防止和減少事故的發(fā)生。本條規(guī)定既表明了制度建設(shè)努力追求的目標，又體現(xiàn)了實事求是的科學(xué)態(tài)度。

　　(三)制定《安全生產(chǎn)法》是為了保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全

　　這是制定《安全生產(chǎn)法》的核心目的或者說根本目的。人民群眾的生命和財產(chǎn)安全， 是人民群眾的根本利益所在。加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，歸根到底是為了保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，這是以人為本理念的本質(zhì)要求。從實際情況看，各類生產(chǎn)安全事故給人民群眾的生命和財產(chǎn)安全造成嚴重損害，必須深刻汲取用生命和鮮血換來的教訓(xùn)，筑牢安全生產(chǎn)防線，創(chuàng)新安全管理模式，落實企業(yè)主體責任。將保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全作為制定《安全生產(chǎn)法》最根本的目的，就是要使這部法律的制度設(shè)計始終以保障人民生命和財產(chǎn)安全為核心，成為保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全的法制利器。

　　(四)制定《安全生產(chǎn)法》是為了促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展

　　這次《安全生產(chǎn)法》修改，將原來立法目的中的“促進經(jīng)濟發(fā)展” 修改為“促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀和安全發(fā)展理念的必然要求。安全生產(chǎn)不僅是經(jīng)濟問題，更是社會問題。一個地區(qū)、一個行業(yè)甚至一個單位重特大事故頻發(fā)，不僅會嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展進程，也會嚴重干擾社會和諧穩(wěn)定大局，嚴重損害黨和政府治國理政的形象。因此，制定《安全生產(chǎn)法》不僅僅是要促進經(jīng)濟發(fā)展，更要促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。這一新表述，把安全生產(chǎn)工作放在了社會經(jīng)濟發(fā)展的整體格局中，進一步表明了安全生產(chǎn)工作在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要位置。安全生產(chǎn)是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的前提，是促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。這就要求我們把安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作同步規(guī)劃、同步部署、同步推進，實現(xiàn)安全與速度、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一，安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

　　第二條 在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn)，適用本法;有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。

　　【釋義】　本條是關(guān)于本法適用范圍的規(guī)定。

　　本條主要包括以下兩層含義：

　　(一)本法適用于生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)

　　安全是個大概念，除生產(chǎn)安全外，還包括政治安全、公共安全和社會治安等。這些方面的安全與生產(chǎn)安全性質(zhì)不同，管理的制度、方法、手段也有很大不同。本法將適用范圍限定在生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)，主要是為了將生產(chǎn)安全與政治安全、公共安全和社會治安等區(qū)別開來，也就是說，本法只調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)，其他方面的安全不在本法的調(diào)整范圍內(nèi)。所謂“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，是指從事商品生產(chǎn)、銷售以及提供服務(wù)的法人和其他經(jīng)濟組織，不論其所有制性質(zhì)、企業(yè)組織形式和經(jīng)營規(guī)模大小，只要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，都應(yīng)遵守本法的規(guī)定。

　　(二)對特定領(lǐng)域安全管理的法律適用做出靈活處理

　　在明確本法適用于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的同時，本條還進一步規(guī)定：有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。這些領(lǐng)域的安全既有一般生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的共性，又有明顯的特點和差異性。比如，消防安全涉及社會各類單位和個人，不限于生產(chǎn)經(jīng)營單位，火災(zāi)預(yù)防和撲救與一般生產(chǎn)安全事故的預(yù)防和救援也有明顯不同;道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全都屬于流動過程中的安全，其中既涉及生產(chǎn)經(jīng)營單位，又涉及其他單位和個人。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的相關(guān)制度和措施，不能完全適應(yīng)這些行業(yè)和領(lǐng)域的實際情況和特點。同時，這些領(lǐng)域的安全管理都有專門的法律、行政法規(guī)，如《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱《民用航空法》)、《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通安全法》)、《中華人民共和國鐵路法》(以下簡稱《鐵路法》)、《鐵路安全管理條例》等。這些法律、行政法規(guī)對相關(guān)領(lǐng)域的安全管理做出了比較全面具體的規(guī)定。明確上述法律、行政法規(guī)對相關(guān)領(lǐng)域的安全管理另有規(guī)定的，適用其規(guī)定，符合實際情況。需要注意的是，本條規(guī)定不是適用除外的規(guī)定，并沒有排除《安全生產(chǎn)法》在這些領(lǐng)域的適用，只是明確相關(guān)法律優(yōu)先適用。相關(guān)法律、行政法規(guī)沒有做出特別規(guī)定的，仍然適用《安全生產(chǎn)法》，特別是安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)、隱患排查治理等具有共性的制度措施。

　　需要說明的是，“核與輻射安全、特種設(shè)備安全”是這次修改時增加的。增加“特種設(shè)備安全”，是考慮到特種設(shè)備安全與生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)安全不同，全國人大常委會于2013年6月29日通過的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》(以下簡稱《特種設(shè)備安全法》)對特種設(shè)備的生產(chǎn)(包括設(shè)計、制造、安裝、改造、修理)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測等安全監(jiān)督管理已經(jīng)做了明確具體的規(guī)定。增加“核與輻射安全”，主要基于以下考慮：一是核與輻射安全有其明顯的特殊性，包括核設(shè)施的選址、設(shè)計、建造、裝料、運行和退役以及放射性廢物管理、核與輻射事故應(yīng)急響應(yīng)等在內(nèi)的安全，都不同于常規(guī)的生產(chǎn)安全。二是核與輻射的安全監(jiān)管也與一般安全生產(chǎn)監(jiān)管存在較大差異，其安全監(jiān)管實行獨立監(jiān)管、直接監(jiān)管、全方位監(jiān)管、全過程監(jiān)管和全天候監(jiān)管。三是我國目前已經(jīng)制定了《中華人民共和國放射性污染防治法》(以下簡稱《放射性污染防治法》)、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》、《放射性物品運輸安全管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》、《放射性廢物安全管理條例》等有關(guān)核與輻射安全的法律、行政法規(guī)，管理制度比較完善。

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