論高�？冃ьA(yù)算制度供給與需求會計畢業(yè)論文
學(xué)與公共管認為,一個典型意義的應(yīng)由政府組織、和非營利組織三類社會組織所構(gòu)成。我國普通高等學(xué)校屬于“事業(yè)單位”,具有“非營利性”,但不滿足西方非營利組織“民間性”和“志愿性”的核心特征,相當于準政府組織。本文正是以高�！胺菭I利的準政府組織”特征為出發(fā)點來研究績效預(yù)算制度供給與需求。
一、績效預(yù)算與高校績效預(yù)算管理模式
績效預(yù)算是美國在1949年首次提出的,將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,即干多少事?lián)芏嗌馘X。隨后相繼出現(xiàn)了 “項目預(yù)算”、“項目-計劃-預(yù)算”以及零基預(yù)算等。二十世紀九十年代以來,OECD國家推行“績效基礎(chǔ)預(yù)算”,又稱為新績效預(yù)算。它更強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和支出責任,其核心做法是根據(jù)活動結(jié)果來進行資源的分配。績效預(yù)算已成為各國預(yù)算改革的重要與方向,我國也已引入績效預(yù)算理念�！翱冃ьA(yù)算是要闡述和明確請求撥款所要達到的目標,為實現(xiàn)這些目標而設(shè)定的計劃需要花費多少錢,以及用哪些量化指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作情況”(財政部辦公廳編《以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)逐步推行公共財政框架》)。
高�？冃ьA(yù)算管理模式是以績效預(yù)算相關(guān)為基礎(chǔ),結(jié)合高校管理實際情況而提出的。高�？冃ьA(yù)算管理模式強調(diào)效益為宗旨,財隨事走,事因財定。以目標管理和部門預(yù)算為支柱,暢通的信息傳導(dǎo)與反饋渠道為保障,協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件,構(gòu)建起效益分析框架和績效預(yù)算管理運行模式。校內(nèi)部門提出部門項目建設(shè)目標和預(yù)算規(guī)劃;財務(wù)部門形成部門約束性預(yù)算,按照項目管理要求進行預(yù)算控制和調(diào)整,并根據(jù)項目績效評估和部門預(yù)算執(zhí)行情況考核、獎懲。該模式能促使資源配置機制轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)“目標-投入-產(chǎn)出-效果-新目標”的良性循環(huán),促進高校服務(wù)能力得到保全和提升。
二、高校績效預(yù)算制度需求分析
我國高等教育經(jīng)費投入持續(xù)增長,籌資渠道呈多元化的趨勢。龐大的預(yù)算支出的合理性、效益性及校內(nèi)各單位預(yù)算收支的經(jīng)濟責任,引起廣泛關(guān)注和高度重視。近年來財政和教育主管部門也開始啟動了“績效預(yù)算”制度創(chuàng)新進程。
(一)制度創(chuàng)新收益
1.資金節(jié)約。高�？冃ьA(yù)算制度創(chuàng)新的基本出發(fā)點是解決“高等教育資源匱乏與浪費并存”,其基本收益是高等教育資源節(jié)約。高等教育服務(wù)再生產(chǎn)的資金循環(huán)過程表明,高校預(yù)算內(nèi)外資金通過各種支出科目最終歸集到辦學(xué)成本中。項目管理注重“投入-產(chǎn)出”階段的效率問題,提倡成本核算,能有效地降低政府提供公共產(chǎn)品的成本。目標管理強調(diào)“產(chǎn)出-效果”階段的有效性問題,要求績(目標)-預(yù)算-效果(結(jié)果)之間有高相關(guān)性,能促使部門決策,使資金使用效益提高。這兩個環(huán)節(jié)客觀上均能促進資金節(jié)約。
2.教學(xué)質(zhì)量提高�？冃ьA(yù)算引入了項目競爭和資源效益配置機制。學(xué)校戰(zhàn)略目標具體化為專項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和部門發(fā)展目標,目標管理以項目為依托,部門預(yù)算以項目為基點,從而形成“項目為載體、效益為標準”的教育資源配置機制。部門財力分配轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖扛偁?項目建設(shè)質(zhì)量和項目成效成為項目爭勝的關(guān)鍵。高質(zhì)量項目集合必然會提升高校教育教學(xué)能力,促進學(xué)校教學(xué)質(zhì)量持續(xù)提高。
3.教育科研服務(wù)能力保全。高校主要任務(wù)是提供教育科研服務(wù),高校財務(wù)管理的生產(chǎn)性功能使教育科研服務(wù)簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)得以實現(xiàn)。而生產(chǎn)性功能的核心就是績與效的高度統(tǒng)一,使高校發(fā)展進入“低投入-高產(chǎn)出-高服務(wù)能力-高收入-高投入”的良性循環(huán),實現(xiàn)教育科研服務(wù)能力保全的目標。
4.高校管理體系創(chuàng)新及責權(quán)利整合。首先,績效預(yù)算按照企業(yè)化經(jīng)營模式,建立起“公共品-公共品成本-預(yù)算”的模式,從管人轉(zhuǎn)向管事、從收支核算到成本核算,以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)建立高等教育科研服務(wù)成本核算制度。其次,績效預(yù)算要求重塑學(xué)校和部門之間權(quán)利分享模式。就整個權(quán)力共享矩陣而言,學(xué)校與部門之間權(quán)力劃分不再是層級式分割。在目標管理中,學(xué)校占主導(dǎo)地位,但目標越具體,部門的權(quán)力越大。在部門預(yù)算的編制中,部門占主導(dǎo)地位,而學(xué)校依然保持著足夠的宏觀調(diào)控權(quán)。再次,績效評價取代了傳統(tǒng)的業(yè)績考核,賦予了績效預(yù)算民主化的功能�？梢�,績效預(yù)算是整個高校管理理念的一次革命,它必然會推進高校管理體系創(chuàng)新。
(二)制度需求主體及創(chuàng)新收益分享
績效預(yù)算制度的需求主體包括管理層、運作層和追隨層。從新型高等教育基本關(guān)系圖中可以看出,國家及其職能部門,如財政主管部門、教育主管部門是管理層制度需求主體,其主要目的是決定財政資金投入方向、規(guī)模和效益。高校管理者是操作層制度需求主體,其主要目的是通過責權(quán)利的合理安排促進資源優(yōu)化配置。學(xué)生(家長)、高校教職工、高校其他相關(guān)利益者等是追隨層制度需求主體,他們主要是期盼新制度能帶來高效率、高質(zhì)量和高收益。在創(chuàng)新收益分享中,不同主體關(guān)注不同方面的利益。
對于資金節(jié)約,一般情況下財政部門最為關(guān)注。但如果采取生均綜合定額或基數(shù)加增長模式,財政部門主要考慮財政資金的初始分配,即根據(jù)財政供給能力核定經(jīng)費、包干使用。加上監(jiān)督意愿、監(jiān)督技術(shù)和監(jiān)督力量的限制,財政部門往往不管資金的具體使用及使用效果。單位預(yù)算批復(fù)后,高校作為自主辦學(xué)主體,是教育資源實際支配者,也成了資金節(jié)約的.最大收益者。
對于教學(xué)質(zhì)量提高,教育主管部門和高校管理者尤為關(guān)注,如教育部近年來開展的教育質(zhì)量評估。而實際上學(xué)生、家長和社會是高質(zhì)量教育服務(wù)的需求者和真正受益者。如學(xué)分制改革后,按照學(xué)分差別定價機制,即以教育服務(wù)質(zhì)量決定校內(nèi)教育資源配置,以教育服務(wù)質(zhì)量決定學(xué)分價格,可能會出現(xiàn)“低成本-高質(zhì)量-高價格-高回報-高投入-高質(zhì)量”的持續(xù)發(fā)展勢頭;或者讓學(xué)生享受“低投入(低成本)-高質(zhì)量-低價格”帶來的質(zhì)優(yōu)價廉。
對于教育和科研服務(wù)能力保全,高校管理者應(yīng)該是最為關(guān)切。但是,即使出現(xiàn)不能保全的情況,只要不倒閉(普通高等學(xué)校倒閉的可能性畢竟很小),高校管理者和其他既得利益者就不會受到太大的。最大的受害者是學(xué)生、普通教職員工。學(xué)生可能面臨低質(zhì)量的服務(wù)和難就業(yè)的困境;教職員工可能面臨低收入、低社會地位、艱難的教學(xué)科研環(huán)境,甚至重新選擇學(xué)校和崗位的危險。
對于高校管理體系創(chuàng)新及責權(quán)利整合,因為主要涉及高校內(nèi)部權(quán)力和利益調(diào)整,受影響最大的是高校管理層。但最終受益者是學(xué)生、教職員工、社會和國家。
三、績效預(yù)算制度供給分析
(一)制度供給主體及供給方式
高�？冃ьA(yù)算制度供給主體包括正式主體和非正式主體。制度供給的正式主體只能是財政、教育主管部門和高校管理者。他們的區(qū)別在于該制度適用范圍是全國性、地方性或個體性。正式主體往往采取從上至下的供給方式,具有強制性、權(quán)威性和及時性。非正式主體主要是指非政府組織(學(xué)術(shù)或社會團體)、高校內(nèi)部自發(fā)性創(chuàng)新個體或群體等,往往擔當制度創(chuàng)新的發(fā)現(xiàn)者、傳播者和推動者。他們對績效預(yù)算制度的供給常常是局部、零散、緩慢和非強制性的,可能會從下至上引起制度演變。
(二)供給主體的供給意愿、能力及供給成本分擔
正式主體站在提高資金使用效益,發(fā)展國家高等教育事業(yè),更好地服務(wù)于人民和社會的立場,有強烈的供給意愿。而且它掌握著組織和調(diào)動國家、部門和社會力量的權(quán)力,因而具有較強的供給能力。另外,高�？冃ьA(yù)算制度創(chuàng)新涉及財政管理和監(jiān)督體系、高校管理體系、新型高等教育關(guān)系的塑造和完善,成本很高,非正式主體也難以承擔。因此,理論上說,沒有正式主體的主導(dǎo),該制度難以供給和施行。
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