合理界定新農(nóng)保制度的方法
一、如何有效發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在新農(nóng)保制度實(shí)施中的作用
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，新農(nóng)保制度要與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。這可以看做是在制度結(jié)構(gòu)方面上的政策或機(jī)制之間的協(xié)調(diào)。為了保證新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，新農(nóng)保制度的運(yùn)行不僅要做到與其他社會(huì)保障政策或機(jī)制在結(jié)構(gòu)方面的統(tǒng)籌，而且要合理利用其他政策或機(jī)制以支持自身的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有一定的特殊性，這就是農(nóng)村居民收入風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)決定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中商業(yè)保險(xiǎn)能發(fā)揮的特殊作用。在新農(nóng)保實(shí)施過(guò)程中，商業(yè)保險(xiǎn)的作用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是它可以通過(guò)保證農(nóng)民的收入而成為新農(nóng)保制度實(shí)施的重要配套機(jī)制，這可以看做商業(yè)保險(xiǎn)支持新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的作用表現(xiàn)；二是商業(yè)保險(xiǎn)尤其是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)所提供的相關(guān)保障能夠彌補(bǔ)新農(nóng)保制度在保障水方面的不足，因而成為新農(nóng)保制度的補(bǔ)充，這可以看做商業(yè)保險(xiǎn)在制度結(jié)構(gòu)方面的作用。
個(gè)人繳費(fèi)是新農(nóng)�；鸬闹匾獊�(lái)源之一，而農(nóng)民的個(gè)人收入是個(gè)人繳費(fèi)的基礎(chǔ)，如果農(nóng)民收入不足，繳費(fèi)能力必然受到限制，不利于新農(nóng)保的順利運(yùn)行。應(yīng)該看到，農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)職工工資收入二者的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)存在差異。一般來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)職工工資收入所面對(duì)的主要風(fēng)險(xiǎn)是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)作為一個(gè)市場(chǎng)主體化解風(fēng)險(xiǎn)的能力要明顯大于個(gè)人，這使得城鎮(zhèn)職工工資收入水平比較穩(wěn)定；而農(nóng)村居民的收入不僅有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)乃至政策風(fēng)險(xiǎn)，如農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)路不暢等，而且有自然風(fēng)險(xiǎn)，如天災(zāi)等，農(nóng)村以家庭為單位的經(jīng)營(yíng)模式使得其化解風(fēng)險(xiǎn)的能力較小，導(dǎo)致其收入不穩(wěn)定，農(nóng)村居民比較容易陷入貧困狀態(tài)。商業(yè)保險(xiǎn)可以在化解農(nóng)村居民收入風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)村居民收入穩(wěn)定方面發(fā)揮重要的作用，為農(nóng)村居民參加新農(nóng)保提供有力支撐。例如，農(nóng)村居民可以參加農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，增強(qiáng)其化解自然風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障其收入的穩(wěn)定性，增強(qiáng)其向新農(nóng)保的繳費(fèi)能力。
目前，新農(nóng)保所能提供的保障水平較低。因此，一方面，要隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，適度提高新農(nóng)保的保障水平；另一方面，要用多層次的養(yǎng)老保障制度體系來(lái)保障農(nóng)村居民養(yǎng)老權(quán)益。新農(nóng)保是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要層次，可以在保障農(nóng)村居民老年生活方面發(fā)揮重要作用，商業(yè)保險(xiǎn)可以作為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系的補(bǔ)充層次，此外，還要要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和養(yǎng)老救助的作用，構(gòu)建農(nóng)村多層次的養(yǎng)老保障制度體系。
二、如何合理界定新農(nóng)保制度的適用人群與范圍
《指導(dǎo)意見(jiàn)》所規(guī)定的新農(nóng)保參保范圍即適用人群為年滿(mǎn)16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民。在制度具體實(shí)施過(guò)程中，參保范圍的設(shè)定應(yīng)該充分考慮到社會(huì)保障制度發(fā)展的一般規(guī)律和我國(guó)具體國(guó)情�！拘罗r(nóng)�！敝贫仍谶\(yùn)行中要不斷完善,提高農(nóng)村的養(yǎng)老保障待遇,普遍解決農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老金】
一般來(lái)說(shuō)，有城鄉(xiāng)差別的社會(huì)保障制度建立和實(shí)施過(guò)程中，對(duì)覆蓋范圍的規(guī)定往往將農(nóng)、林、牧、漁作為一個(gè)部類(lèi)來(lái)考察，這是由它們的性質(zhì)具有內(nèi)在一致性決定的。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是目前已擁有城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度體系的主要國(guó)家，在其制度發(fā)展初期實(shí)施城鄉(xiāng)差別的'社會(huì)保障制度時(shí)對(duì)參保范圍的設(shè)定，還是目前仍然實(shí)施城鄉(xiāng)差別的社會(huì)保障制度的主要國(guó)家對(duì)制度適用人群的界定，一般都是采取將農(nóng)、林、牧、漁作為一個(gè)整體來(lái)實(shí)施�？梢哉f(shuō)，在城鄉(xiāng)差別社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行中，將農(nóng)、林、牧、漁作為一個(gè)部類(lèi)整體是合理的選擇。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》中參保范圍所規(guī)定的農(nóng)村居民可以看做是從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)的人群集合體。但是，各地在制度的具體實(shí)施過(guò)程中，一定要根據(jù)本地實(shí)際情況，充分考慮到上述各類(lèi)人員的從業(yè)特點(diǎn)，在遵循新農(nóng)保制度本質(zhì)特征的基礎(chǔ)上，適度靈活地推行新農(nóng)保制度，為有效保障農(nóng)村居民養(yǎng)老權(quán)益奠定基礎(chǔ)。
另外，還應(yīng)該注意在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)以及其他行業(yè)之間轉(zhuǎn)換職業(yè)的人員的新農(nóng)保制度的合理安排。如最近幾年，我國(guó)在不同地區(qū)采取了退耕還林、退牧還林還草、休漁等積極行動(dòng)，這使得一些人在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)以及其他行業(yè)之間轉(zhuǎn)換職業(yè)。在新農(nóng)保制度的實(shí)施過(guò)程中，要充分考慮到退耕還林、退牧還林還草、休漁等活動(dòng)所涉及的農(nóng)村居民的參�？沙掷m(xù)性問(wèn)題，為此類(lèi)人員養(yǎng)老權(quán)益的保障提供制度支持和財(cái)力保障。此外，我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，各民族之間存在著地域、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及民族傳統(tǒng)文化的差別。因此，在新農(nóng)保實(shí)施的過(guò)程中，要充分考慮到少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、民族傳統(tǒng)文化等，將新農(nóng)保制度的基本原則和根本特點(diǎn)與少數(shù)民族地區(qū)的民族傳統(tǒng)文化等方面有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不能在各民族之間實(shí)行“一刀切”的政策。只有充分考慮到各民族特點(diǎn)的新農(nóng)保制度才是有效發(fā)揮保障農(nóng)村居民養(yǎng)老權(quán)益的機(jī)制，只有符合各民族傳統(tǒng)文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等的新農(nóng)保制度才是可持續(xù)發(fā)展的制度。
三、如何處理新農(nóng)保制度與農(nóng)村其他社會(huì)保障制度間的關(guān)系
農(nóng)村社會(huì)保障制度體系是一個(gè)整體系統(tǒng)，新農(nóng)保制度是這個(gè)整體系統(tǒng)的一個(gè)重要子系統(tǒng)。作為農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的一部分，新農(nóng)保制度不可能孤立運(yùn)行，它的可持續(xù)發(fā)展不僅與其制度自身的健康運(yùn)行相關(guān)，而且與其他農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展緊密相連。建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度要有全局眼光，要在不斷完善新農(nóng)保制度自身的同時(shí)，通過(guò)整合相關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障制度，協(xié)調(diào)制度之間的關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，降度運(yùn)行成本，提高制度運(yùn)行效率。
新農(nóng)保與農(nóng)村社會(huì)救助制度之間的整合與協(xié)調(diào)要加以重視。農(nóng)村五保制度是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度之一，五保制度規(guī)定對(duì)生活沒(méi)有依靠的老年農(nóng)民保吃、保穿、保燒、保葬。作為農(nóng)村五保覆蓋群體之一，生活沒(méi)有依靠的老年農(nóng)民是五保制度的受益者之一，農(nóng)村居民被新農(nóng)保制度覆蓋以后，均至少可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。如果一部分老年農(nóng)民既符合享受五保待遇的資格，同時(shí)又可以領(lǐng)取到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，那么他們就能夠獲得雙份待遇。這樣，農(nóng)村五保按當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏綐?biāo)準(zhǔn)所提供的待遇和新農(nóng)保所提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金之和的水平會(huì)超過(guò)該地區(qū)農(nóng)村的一般生活水平。這不僅使得領(lǐng)取雙份待遇的老年人所獲得的社會(huì)保障水平偏高，而且給養(yǎng)老資源在老年農(nóng)村居民中的公平分配造成負(fù)面影響。因此，應(yīng)當(dāng)整合新農(nóng)保制度和農(nóng)村五保制度，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的健康發(fā)展。一方面，應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)服務(wù)事業(yè)，將農(nóng)村五保制度為其覆蓋對(duì)象所提供的服務(wù)整合入農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系；另一方面，應(yīng)該規(guī)定，參加新農(nóng)保制度的生活沒(méi)有依靠的老年人僅享受新農(nóng)保制度所提供的養(yǎng)老金，而不再享受農(nóng)村五保的待遇。通過(guò)上述兩個(gè)方面的措施既可以為生活沒(méi)有依靠的老年人提供適度的社會(huì)養(yǎng)老金，又可以為其生活的各個(gè)方面提供專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，有利于切實(shí)保障其老年權(quán)益。需要指出的是，由于新農(nóng)保制度和農(nóng)村社會(huì)服務(wù)的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，因此，新農(nóng)保和農(nóng)村五保制度的整合是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。
新農(nóng)保與農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的整合也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度建立的目的，旨在通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)扶助提高只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩或子女死亡現(xiàn)無(wú)子女的農(nóng)村居民，超過(guò)60歲以后應(yīng)對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)計(jì)劃生育政策的順利實(shí)施，由于其與農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題密切相關(guān)，可以將其看作我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)成部分。應(yīng)該看到，符合農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助條件的農(nóng)村居民確實(shí)為計(jì)劃生育政策的實(shí)施作出了貢獻(xiàn)，同時(shí)，為了計(jì)劃生育政策繼續(xù)順利實(shí)施，應(yīng)當(dāng)對(duì)符合享受計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助條件的農(nóng)村老年居民予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)其老年生活進(jìn)行保障。考慮到新農(nóng)保制度與現(xiàn)有計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度在功能上具有交叉性，為了降度的碎片化程度，可將農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度整合入新農(nóng)保制度，為符合獎(jiǎng)勵(lì)扶助條件的農(nóng)村居民支付較高水平的養(yǎng)老金。具備獎(jiǎng)勵(lì)扶助條件的農(nóng)村老年居民所享受的養(yǎng)老金水平，應(yīng)該符合新農(nóng)保制度保基本的原則，他們所享受的養(yǎng)老金水平高于未享受計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助的農(nóng)村老年居民所享受的養(yǎng)老金水平的差額部分，應(yīng)該以能夠補(bǔ)償他們與未享受計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助的農(nóng)村老年居民之間家庭保障水平的差距為限，不應(yīng)過(guò)高。
新農(nóng)保與家庭養(yǎng)老之間的協(xié)調(diào)倍值關(guān)注。隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的功能會(huì)逐漸弱化，而社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)制在農(nóng)村養(yǎng)老中發(fā)揮的作用將會(huì)越來(lái)越大。新農(nóng)保制度會(huì)逐漸成為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的核心機(jī)制，但是家庭養(yǎng)老應(yīng)該始終是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的一部分。在新農(nóng)保實(shí)施的過(guò)程中，要充分考察新農(nóng)保與家庭養(yǎng)老之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，使二者協(xié)調(diào)發(fā)展。
必須指出的是，新農(nóng)保制度與農(nóng)村五保制度、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、家庭養(yǎng)老三個(gè)方面的整合或協(xié)調(diào)應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧、合理安排，以促進(jìn)新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展。
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