完善耕地保護制度
耕地的數量與質量直接關系國家糧食安全，盡管我國糧食產量實現了“十一連增”，但仍要居安思危，特別要遏制當前在土地流轉過程中出現的土地“非農化”趨勢，完善最嚴格的耕地保護制度、保障國家糧食安全。
隨著“農業(yè)轉型”戰(zhàn)略的深入實施和農業(yè)產業(yè)設施升級步伐的明顯加快，農村土地流轉面積和流轉率呈現逐年上升的趨勢。據農業(yè)部統(tǒng)計，截至2014年6月底，全國農村承包耕地流轉面積達3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%.隨著發(fā)展新農村、新城鎮(zhèn)步伐的加快，商業(yè)項目、工商資本也大量進入農村市場，出現了耕地“非農化”趨勢增加的現象。非農化流轉的表現是多種多樣的，比如，一些農業(yè)龍頭企業(yè)沒有充分利用全部受讓土地，而是將部分土地用于建設發(fā)展辦公場所和農產品儲藏、加工車間等基礎設施建設;還有一些企業(yè)看到農村大量土地的“開發(fā)商機”，以發(fā)展農業(yè)為由大規(guī)模承租農地，但在受讓土地之后卻擅自改變土地用途，修建工廠或開發(fā)商品住房。此外，一些地方政府出于政績沖動，出臺鼓勵工商企業(yè)在農村租地經營的政策，不加限制地招商引資，并給予稅收、土地利用優(yōu)惠，引進工商企業(yè)大面積、長時間租賃農民土地，有的對工商業(yè)主的非農化、非糧化行為縱容包庇，甚至與企業(yè)合謀獲取利益，導致農民利益受損。
土地流轉“非農化”不僅容易引發(fā)農村土地資源變化，帶來農村整體生態(tài)資源的動蕩，而且也會導致失地農民利益受損。針對這一問題，近年來，國家出臺了一系列有關規(guī)范土地流轉的相關政策。2014年中央一號文件提出，探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度，嚴禁農用地非農化�！蛾P于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》明確提出，加強土地流轉用途管制。嚴禁借土地流轉之名違規(guī)搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。堅決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。這些政策和文件為遏制土地流轉“非農化”指明了方向，當前和今后一個時期，為防止土地流轉非農化傾向，國家應實行最嚴格的節(jié)約用地制度，按照“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確�；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高”的要求，在全國范圍內劃定永久基本農田，嚴格保護，不得占用;地方政府必須做好監(jiān)督核查工作，嚴格控制土地的.流向，切實確保農地農用。具體而言，應做好以下幾項工作：
第一，完善工商資本準入制度。要加強工商資本進入農村市場的事前審查，著重審查工商企業(yè)是否具有合法的工商登記、完備的稅務登記和良好的資信;是否具備與流轉土地規(guī)模相適應的農業(yè)經營能力;項目計劃是否規(guī)范科學，是否符合農業(yè)現代化發(fā)展規(guī)劃以及本區(qū)域的產業(yè)布局。工商資本準入時要明確指出，對受讓的流轉土地不得改變土地農用的根本性質，不得從事破壞耕作層的相關活動。
第二，強化工商資本的風險防范。在工商企業(yè)的資格經審查合格后，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務機構應指導雙方按規(guī)范要求簽訂合同，承包合同的內容一定要明確、具體，應詳細記載被流轉土地的面積、位置、四至、用途等必要的信息。對于流轉面積30畝及以上或流轉年限10年及以上的，要特別注意工商資本風險。
第三，健全基層工商資本監(jiān)管機制。商業(yè)資本進入農村市場之后，為了切實保證流轉土地農作性質不被改變，應對工商企業(yè)的項目實施情況、經營情況和履約情況進行經常性監(jiān)督。因此，基層監(jiān)管體系應更完善、措施應更具體，建議建立以縣級農業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體，國土資源、工商行政主管部門共同參與，縣、鄉(xiāng)、村分級負責的監(jiān)管機制。對于工商企業(yè)在流轉期限內違反“非農”原則使用農地的，相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應第一時間出具整改通知書，責令限期整改。逾期不整改或者整改不徹底的，可取消其享受的土地流轉相關扶持政策，并追究企業(yè)負責人的法律責任。同時，要落實監(jiān)督體系各部門的具體分工�？h級行政農業(yè)主管部門負責對流轉土地的使用進行不定時的動態(tài)監(jiān)管;國土資源部門對于流轉承包地違反土地管理相關法律法規(guī)行為進行監(jiān)管;工商行政管理部門負責工商企業(yè)經營狀況的日常監(jiān)管。
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